Sentencia Administrativo Nº 128/2009, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 174/2005 de 17 de Febrero de 2009

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN TERCERA

RECURSO Nº: 174/2005

PARTES: MORA CARAVANS, S.L.

C/ GENERALITAT DE CATALUNYA Y AJUNTAMENT DE MORA LA NOVA

S E N T E N C I A Nº 128

Ilustrísimos Señores:

MAGISTRADOS

D. JOSÉ JUANOLA SOLER.

D. MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Dña. ANA RUBIRA MORENO.

BARCELONA, a diecisiete de febrero de dos mil nueve.

Visto por la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, el recurso contencioso

administrativo nº 174/2005, seguido a instancia de la entidad MORA CARAVANS, S.L., representada por el Procurador Don RICARD SIMO PASCUAL, contra la

GENERALITAT DE CATALUNYA, representada por el/la LLETRAT DE LA GENERALITAT DE CATALUNYA, y contra el AJUNTAMENT DE MORA LA NOVA,

representado por el Procurador Don ANTONIO MARIA DE ANZIZU FUREST, en su cualidad de parte codemandada, sobre Urbanismo-Planeamiento.

En la tramitación de los presentes autos se han observado las prescripciones legales, siendo Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado Don MANUEL TÁBOAS BENTANACHS.

Antecedentes

1º.- El 16 de julio de 2004 la Comissió Territorial d'Urbanisme de les Terres de l'Ebre dictó Acuerdo por virtud del que, en esencia, se denegó "l'aprovació definitiva del Pla especial urbanístic per a la implantació d'un càmping per a caravanes al polígon 14, parcel·les 28, 29 i 34, de Móra la Nova".

El 17 de julio de 2006 el conseller de Política Territorial i Obres Públiques dictó resolución por la que se resolvió desestimar el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de 16 de julio de 2004.

2º.- Por la representación procesal de la parte actora se interpuso el presente recurso contencioso administrativo, el que admitido a trámite se publicó anuncio en el Boletín Oficial de la Provincia correspondiente, y recibido el expediente administrativo le fue entregado y dedujo escrito de demanda, en el que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimó de aplicación, terminó solicitando que se dictase Sentencia estimatoria de la demanda articulada. Se pidió el recibimiento del pleito a prueba.

3º.- Conferido traslado a las partes demandada y codemandada, éstas contestaron la demanda, en la que tras consignar los hechos y fundamentos de derecho que estimaron de aplicación, solicitaron la desestimación de las pretensiones de la parte actora.

4º.- Recibidos los autos a prueba, se practicaron las pertinentes con el resultado que obra en autos.

5º.- Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron haciendo las alegaciones que estimaron de aplicación; y, finalmente, se señaló día y hora para votación y fallo, que ha tenido lugar el día 17 de febrero de 2009, a la hora prevista.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso administrativo tiene por objeto la pretensión anulatoria ejercitada a nombre de la entidad MORA CARAVANS, S.L. contra el Acuerdo de 16 de julio de 2004 de la Comissió Territorial d'Urbanisme de les Terres de l'Ebre del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se denegó "l'aprovació definitiva del Pla especial urbanístic per a la implantació d'un càmping per a caravanes al polígon 14, parcel·les 28, 29 i 34, de Móra la Nova". Y contra la resolución de 17 de julio de 2006 del conseller de Política Territorial i Obres Públiques por la que se resolvió desestimar el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de 16 de julio de 2004.

Ha comparecido en los presentes autos el AJUNTAMENT DE MORA LA NOVA, en su cualidad de parte codemandada.

SEGUNDO.- La parte actora discute la legalidad de la denegación de la aprobación definitiva de la figura de planeamiento especial referida, sustancialmente, desde las siguientes perspectivas:

A) Se insiste en los trámites previos a la adquisición de los terrenos de autos -constituidos por las parcelas 29 y 34 del polígono 14 de la partida "Devesas" aunque también se indican otras fincas - para atender a la viabilidad de implantar una instalación de aparcamientos de roulottes, caravanas o similares. Así habiéndose obtenido:

a) El acto del Ayuntamiento de Móra la Nova de 4 de marzo de 2002.

b) En la vía de la normativa de cámpings, obtención del denominado informe de idoneidad del Ayuntamiento de Móra la Nova de 11 de noviembre de 2002 y de la Comissió d'Urbanisme de les Terres de l'Ebre de 15 de enero de 2003.

Igualmente se insiste en el posicionamiento municipal favorable a la tramitación de la figura de planeamiento impugnada en sus actos de aprobación inicial -de 4 de diciembre de 2003- y provisional -de 22 de abril de 2004-.

B) Se critica la razón de la denegación consistente en que se estaba tramitando urbanísticamente, en forma prácticamente paralela, una denominada zona industrial al otro lado de la carretera C-12 -con intervención del INCASOL- que se entiende por la administración autonómica como incompatible con la ordenación pretendida y entendiendo que ha perdido vigencia el informe autonómico de 15 de enero de 2003.

Así mismo se argumenta que aun en la tesis de tener que admitir el uso industrial, no sería obstaculizante del uso que se defiende en la medida que el artículo 6 del Decreto 55/1982, de 4 de febrero , sobre ordenación de la práctica del camping y de los establecimientos dedicados a este fin, sólo prohíbe la instalación de cámpings en la proximidad de industrias o instalaciones insalubres o poco saludables o que por cualquier otra causa resulten peligrosas. Y ello es así haciéndose referencia, inclusive, a la actividad impugnatoria del propio Ayuntamiento de Móra la Nova.

C) Se critica la razón de la denegación consistente en que la implantación propuesta no se corresponde con ningún tipo de los previstos por la legislación de turismo -Ley 13/2002, de 21 de junio, de Turismo de Cataluña , Decreto 167/1985, de 23 de mayo , por el que se determina el procedimiento para la autorización de los establecimientos dedicados a la práctica del cámping y Orden de 11 de julio de 1986, por la que se establecen los requisitos para la instalación y el funcionamiento de los cámpings, especialmente en razón a lo dispuesto en su artículo 20 - ya que si bien la superficie máxima de cámpings destinada a alojamientos tipo "bungalow" o "mobil-home" no puede superar el 30% de la superficie destinada a unidades de acampada y en el proyecto presentado se prevé una superficie del 100%, ese proyecto puede subsanarse en ese sentido.

D) Igualmente se critica el resto de razones de la resolución denegatoria de la aprobación definitiva de la figura de planeamiento impugnada referentes, en especial, a falta de protección contra el ruido y las visuales a 50 m. a la carretera, que no se hayan regulado los usos en la diversas zonas del cámping, que no se ha determinado con exactitud las distancias respecto a otras fincas vecinas y especialmente no se ha clarificado la relación entre área de acampada -clave 15- y la zona más próxima al río -clave 16 a- y al estudio económico y garantías o compromisos para la implantación. Todas ellas entendidas como supuestos subsanables y que no se ha dado la oportunidad de subsanarlos.

E) Finalmente se formula pretensión indemnizatoria por la actuación administrativa seguida de forma ciertamente falta de precisión técnica ya que se apunta a "subsidiariamente y al propio tiempo" pero que se despeja en el suplico de la demanda decantándose por el ejercicio de la pretensión subsidiaria - respecto al interés legal del dinero del capital inmovilizado por denegación o el retraso en la denegación de la licencia, desde el 23 de marzo de 2001 hasta la fecha de abono de esos intereses por la Administración local y que se cifra en unos 500.000 ? aproximadamente (sic)-.

TERCERO.- Examinando detenidamente las alegaciones contradictorias formuladas por las partes contendientes en el presente proceso, a la luz de la prueba con que se cuenta -con especial mención de las documentales y testificales obrantes en los correspondientes ramos de prueba- y sin desconocer el singular posicionamiento municipal en este proceso, debe señalarse que la decisión del presente caso deriva de lo siguiente:

1.- Nos hallamos ante una figura de planeamiento especial aprobada inicialmente a 4 de diciembre de 2003 por lo que en aplicación de la Disposición Transitoria Octava de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , resulta de aplicación esa Ley.

2.- De la misma forma debe señalarse que nos hallamos ante una figura de planeamiento especial en línea con lo establecido en el artículo 47.6.e) de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , por lo que deben dejarse de lado otras perspectivas que no resultan relevantes como la temática de protección de la legalidad urbanística para actuaciones desconsideradas respecto a la misma, cuya naturaleza no es obviamente de planeamiento urbanístico.

De la misma forma debe destacarse que en nada influye a los razonamientos que seguirán lo resuelto en nuestra Sentencia nº 1089, de 14 de diciembre de 2007 , relativa a la impugnación por el Ayuntamiento codemandado de la desestimación por acto presunto del recurso formulado contra la resolución dictada el 4 de abril de 2005 por el Conseller de Política Territorial i Obres Publiques, que declara inadmisible la solicitud de revisión de oficio de la resolución de 8 de noviembre de 2004, que desestima el recurso de alzada formulado contra la resolución dictada el 16 de julio de 2004 por la Comissió Territorial d'Urbanisme de Les Terres de l'Ebre, que denegó la aprobación definitiva del Plan Especial para la implantación de un camping para caravanas en el polígono 14, parcelas 28, 29 y 34, de Móra la Nova, ya que se dictó tan sólo en el perímetro de las pretensiones ejercitadas por las partes, que no son las del caso que se enjuicia y en la que se llegó al siguiente pronunciamiento:

"En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sección Tercera, ha decidido:

Primero. Desestimar el recurso interpuesto por el Ayuntamiento de Mora la Nova contra la desestimación por acto presunto del recurso formulado contra la resolución dictada el 4 de abril de 2005 por el Conseller de Política Territorial i Obres Publiques.

Segundo. No efectuar pronunciamiento impositivo de las costas procesales devengadas en la substanciación del presente recurso".

3.- En la actuación administrativa seguida, la Administración autonómica no silencia ni el antecedente infructuoso de tratar de ubicar una central de generación de energía eléctrica de ciclo combinado ni la prosecución prácticamente en paralelo a la figura de planeamiento impugnada de los trámites de Modificación de las Normas Subsidiarias de Planeamiento de Móra la Nova para con una clasificación y calificación urbanística para usos industriales. Sin que conste que se haya impugnado esa figura de planeamiento general en forma directa y tampoco indirecta a ello debe estarse, sin que sea necesario abundar innecesariamente en su interrelación en el caso que se enjuicia como se irá viendo.

4.- Las razones empleadas por la Administración Autonómica para efectuar el pronunciamiento denegatorio se dirigen a las siguientes órbitas: Motivos de racionalidad urbanística -incompatibilidad de usos turístico e industrial-, de interés supramunicipal -coherencia con la planificación territorial, equilibrio territorial y organización correcta del desarrollo urbano- y de legalidad -adecuación a la legislación sectorial-. Todo ello de acuerdo con el artículo 90 y los apartados 2, 3 y 4 del artículo 85 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , y si así se prefiere con el añadido del artículo 9 del mismo cuerpo legal.

Como no les pasa desapercibido a las partes contendientes en el presente proceso se hace necesario volver a traer a colación la evolución jurisprudencial recayente en materia de autonomía municipal y competencias de la administración autonómica a la luz de los nuevos principios organizativos introducidos por nuestra Constitución -artículos 137 y 140 -. Por todas baste la cita de nuestras Sentencias nº 340, de 29 de abril de 2008, nº 1043, de 30 de diciembre de 2008 y nº 107, de 10 de febrero de 2009 -, desde luego aplicable tanto al régimen del Decreto Legislativo 1/1990, de 12 de julio, por el que se aprueba el Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en materia de Urbanismo en Cataluña, como al de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , con su modificación operada por la Ley 10/2004, de 24 de diciembre , para el fomento de la vivienda asequible, de la sostenibilidad territorial y de la autonomía local, y al Decreto Legislativo 1/2005, de 26 de julio , por el que se aprueba el Texto Refundido de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña , y en su caso con las modificaciones del Decreto Ley 1/2007, de 16 de octubre, de Medidas Urgentes en materia urbanística.

A estos efectos, deberá recordarse que la Constitución atribuye a los municipios autonomía "para la gestión de sus respectivos intereses". Esta es su finalidad u objeto y por lo tanto la base para una definición positiva y negativa de la autonomía: a) positivamente, la autonomía municipal significa un derecho de la comunidad local a la participación, a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen graduándose la intensidad de esa participación en función de la relación de los intereses locales y supralocales dentro de tales materias o asuntos; b) negativamente, es de indicar, que la autonomía no se garantiza por la Constitución, como es obvio, para incidir de forma negativa sobre los intereses generales de la nación o en otros intereses generales distintos de los propios de la entidad local. Además no puede pasarse por alto la acomodación que ha sufrido el régimen establecido con la diferenciación de aspectos reglados y discrecionales y, en ambos supuestos, por razón de intereses locales o supralocales tan reiteradamente destacados por la doctrina jurisprudencial cuya cita debe dispensarse.

A ese respecto en línea con esa doctrina interesa dejar sentadas las siguientes apreciaciones:

"... una acomodación... al principio constitucional de la autonomía municipal ha de concretar la extensión del control de la Comunidad Autónoma en el momento de la aprobación definitiva del planeamiento en los siguientes términos:

A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados - es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-:

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

B) Aspectos discrecionales.

También aquí es necesaria aquella subdistinción.

a) Determinaciones del Plan que no inciden en materias de interés autonómico. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

a') Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia.

b') No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad; en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tienen conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado a'), aquí y dado que "en la relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación autonómica".

5.- Pues bien, aplicando esa doctrina al supuesto presente, ya de entrada, se hace preciso significar lo siguiente:

a) Para el motivos de racionalidad urbanística -incompatibilidad de usos turístico e industrial- debe señalarse que ni de la resolución impugnada ni de lo actuado se alcanza a detectar concreta y puntualmente la irracionalidad que se predica cuando resulta igualmente significativa la alusión de un análisis en relación con lo alegado por la parte actora y lo establecido en el artículo 6 del Decreto 55/1982, de 4 de febrero , sobre ordenación de la práctica del cámping y de los establecimientos dedicados a este fin, que sólo prohíbe la instalación de cámpings en la proximidad de industrias o instalaciones insalubres o poco saludables o que por cualquier otra causa resulten peligrosos. Y ello es así cuando por la Administración Autonómica se plaena genéricamente en materia de usos turísticos e industriales sin descender a las concretas características cuantitativas y cualitativas del caso.

Ya en este punto, para el que no se atisba interés supralocal relevante, procede la estimación del recurso contencioso administrativo que nos ocupa.

b) Las invocaciones generales e igualmente generalizantes referentes al afirmado interés supramunicipal -coherencia con la planificación territorial, equilibrio territorial y organización correcta del desarrollo urbano- tampoco se alcanzan. Temática igualmente apreciable con la invocación al artículo 9 de la Ley 2/2002, de 14 de marzo, de Urbanismo de Cataluña . Carentes de cualquier evidencia de concretos y puntuales intereses supramunicipales esas tesis decaen y deben rechazarse.

c) Pero es que cuando se desciende a las concretas pormenorizaciones del caso, seguramente las más de ellas fundadas en la adecuación a la legislación sectorial, en su caso con incidencia supralocal, es cuando se revela en todas ellas una posible y relativamente fácil subsanación. Ya que nada impide sino que todo conduce a pensar en la atendible, viable y permisible idoneidad de un requerimiento de acomodación del plan presentado para con:

- la superficie máxima de cámpings destinada a alojamientos tipo "bungalow" o "mobil-home".

- la protección contra el ruido y las visuales a 50 m. a la carretera.

- la regulación de los usos en las diversas zonas del cámping.

- la determinación con exactitud de las distancias respecto a otras fincas vecinas.

- la precisión de la relación entre área de acampada y la zona más próxima al río.

- el estudio económico y garantías o compromisos para la implantación.

Siendo ello así y sin perjuicio de la estimación anunciada anteriormente que vedará la posibilidad de denegar la aprobación definitiva de la figura de planeamiento especial de autos por la incompatibilidad que no se aprecia, bien se puede comprender que el convencimiento vuelve a recaer en la disconformidad a derecho de los actos impugnados por no haber dado la posibilidad de subsanar todos esos supuestos.

6.- Finalmente y por lo que hace referencia a la pretensión indemnizatoria por la actuación administrativa seguida, debe anticiparse su resultancia desestimatoria ya que aunque debiera examinarse una suerte de pretensión indemnizatoria compatible o no con la estimación del recurso contencioso administrativo formulado y dirigida a la Administración, parece que Local o a la Autonómica, debe destacarse que ni siquiera por los informes a que se ha aludido por la parte actora -debiendo dar por reproducido su tenor- se alcanza la producción de un acto lesivo indemnizable sobre todo si se detiene la atención en la necesidad de subsanar, ya en sede de tramitación del planeamiento urbanístico, unas deficiencias de una entidad tal como las que se han relacionado y puntualizado anteriormente.

Por todo ello procede estimar parcialmente la demanda articulada en la forma y términos que se fijarán en la parte dispositiva.

CUARTO.- No se aprecia mala fe o temeridad en los litigantes a los efectos de lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 1998 .

Fallo

Que ESTIMAMOS PARCIALMENTE el presente recurso contencioso administrativo interpuesto a nombre de la entidad MORA CARAVANS, S.L. contra el Acuerdo de 16 de julio de 2004 de la Comissió Territorial d'Urbanisme de les Terres de l'Ebre del Departament de Política Territorial i Obres Públiques de la GENERALITAT DE CATALUNYA por virtud del que, en esencia, se denegó "l'aprovació definitiva del Pla especial urbanístic per a la implantació d'un càmping per a caravanes al polígon 14, parcel·les 28, 29 i 34, de Móra la Nova" y contra la resolución de 17 de julio de 2006 del conseller de Política Territorial i Obres Públiques por la que se resolvió desestimar el recurso de alzada interpuesto contra el acuerdo de 16 de julio de 2004, del tenor explicitado con anterioridad, y ESTIMANDO PARCIALMENTE la demanda articulada estimamos la anulación de los actos impugnados por ser disconformes a derecho y concretamente:

1.- Se estima la improcedencia de la incompatibilidad de usos turístico e industrial, estimada por la Administración Autonómica, resultando vedada la posibilidad de denegar la aprobación definitiva de la figura de planeamiento especial de autos por esa incompatibilidad que no se aprecia.

2.- Se estiman susceptibles de subsanación los supuestos de:

- la superficie máxima de cámpings destinada a alojamientos tipo "bungalow" o "mobil-home".

- la protección contra el ruido y las visuales a 50 m. a la carretera.

- la regulación de los usos en las diversas zonas del cámping.

- la determinación con exactitud de las distancias respecto a otras fincas vecinas.

- la precisión de la relación entre área de acampada y la zona más próxima al río.

- el estudio económico y garantías o compromisos para la implantación.

Deberá, por tanto, operarse una posibilidad de subsanación respecto a esos supuestos.

3.- Se desestiman el resto de pretensiones.

Hágase saber que la presente Sentencia, es susceptible de Recurso de Casación para la Unificación de Doctrina Autonómico, que habrá de interponerse mediante escrito que cumplimente las exigencias del artículo 99 de nuestra Ley Jurisdiccional de 13 de julio de 1998 , en especial, presentándolo ante esta misma Sección en el plazo de treinta días a contar desde su notificación.

Así por esta Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.