Sentencia Administrativo Nº 1288/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 229/2007 de 17 de Junio de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 01288/2009

SENTENCIA NÚM. 1288

ILMO.SR PRESIDENTE:

DOÑA INES HUERTA GARICANO

ILMOS.SRES.MAGISTRADOS:

DON MIGUEL ANGEL VEGAS VALIENTE.

DON GREGORIO DEL PORTILLO GARCÍA

En MADRID, a diecisiete de Junio de dos mil nueve.

Vistos por la Sala, constituida por los Ilmos. Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso-administrativo número PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000229/2007, interpuesto por el Procurador Sr. D. Jaime Briones Méndez, en nombre y representación de CONCORDY, S.A., contra la resolución dictada por la Subsecretaria de Medio Ambiente, por delegación de la Ministra, el día 23/01/2007, y en la que acuerda inadmitir el recurso de alzada interpuesto contra la del Secretario General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, de fecha 9/02/2006, que a su vez resolvía que no es necesario someter al Procedimiento de Evaluación Ambiental el "Proyecto de Trazado M-40. Remodelación del Enlace de la A-6 con la M-40, de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento".

Antecedentes

PRIMERO.- Comienzan las actuaciones judiciales con el escrito de interposición del recurso que presenta la representación procesal de la parte actora ante la Sala de lo Contencioso administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el día 21/03/2007. Una vez que fue repartido a esta sección se dictó la providencia de 26/03/07 en la que se acordaba tener por interpuesto el recurso, por personada y parte a la recurrente y requerir a la Administración demandada para que remitiera el expediente administrativo. El día 14/06/07 se recibió el expediente administrativo y el día siguiente se acordó ponerlo a disposición de la actora para que, en el plazo previsto en la ley, formalizara su demanda. Solicitada, y acordada por la Sala la ampliación del expediente administrativo, fue recibida el 24/01/08 y el día siguiente fue puesta a disposición de la actora para que formalizara su escrito de demanda en el plazo que aun le quedaba.

SEGUNDO.- El 20/02/08 se presentó el escrito de demanda en el que, después de referir los hechos y alegar los fundamentos que se consideraron oportunos, terminaba la parte actora solicitando que se dictara sentencia revocando la resolución de 23/01/2007 y anulando la de 9/02/2006 . Del escrito de demanda y del resto de las actuaciones se dio traslado al abogado del Estado quien, el día 24/04/08 presentó su contestación, oponiéndose a la demanda, alegando los hechos y fundamentos que consideró oportunos y solicitando que se dictara una sentencia confirmatoria de la resolución recurrida e imponiendo las costas procesales a la actora.

TERCERO.- El 5/05/08 se dictó un auto fijando la cuantía del recurso como indeterminada, acordando que no procedía el recibimiento a prueba y concediendo a la actora el plazo de diez días para que formalizara su escrito de conclusiones.

CUARTO.- El 30/05/08 fue presentado el escrito de la actora, en el que insistía en todo lo manifestado en su demanda. El 26/06/08 presentó el Abogado del Estado las suyas insistiendo en la oposición a la demanda. Con fecha 2/07/08 se dictó una diligencia de ordenación acordando dejar las actuaciones pendientes de señalamiento para votación y fallo, siendo fijada su fecha, mediante la providencia de 8/06/09, para el día 16/06/09, en el que, previa deliberación, se aprobó la presente sentencia.

Siendo Ponente el Ilmo. Sr. Don GREGORIO DEL PORTILLO GARCÍA.

Fundamentos

PRIMERO.- A la vista del expediente administrativo se consideran acreditados los hechos, relevantes para resolver las cuestiones planteadas en el recurso, siguientes: el 14/07/2005 el Subdirector General Adjunto de Proyectos remite a la Subdirección General de Evaluación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente, la memoria resumen del "Proyecto de Trazado M-40. Remodelación del Enlace de la A-6 con la M-40, de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento", a fin de que adopte la resolución que considere oportuna respecto de la necesidad de someter las actuaciones previstas a un procedimiento ambiental; el 13/12/2005 la Directora General de Calidad y Evaluación Ambiental emite un informe sobre la repercusión ambiental de la ejecución de la obra proyectada; el Secretario General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, en fecha 9/02/2006, resuelve que no es necesario someter el proyecto al Procedimiento de Evaluación Ambiental; Concordy S.A. interpone recurso de alzada contra esta resolución; la Subsecretaria de Medio Ambiente, por delegación de la Ministra, el día 23/01/2007, acuerda inadmitir el recurso de alzada. Llegamos con ello a este recurso contencioso administrativo mediante el que la actora pretende, en primer lugar, que se declare la nulidad de la resolución que inadmite la alzada, en cuanto considera que sí era procedente la interposición de dicho recurso; en segundo lugar, que se declare nula la resolución que declara la improcedencia de someter el proyecto a la declaración de impacto medioambiental al venir exigida en la normativa autonómica aplicable y, finalmente, que se declare nula dicha resolución por falta de motivación. El abogado del Estado se ha opuesto a todos los motivos de impugnación considerando que la resolución que considera no necesaria la declaración de impacto ambiental es ajustada a Derecho.

SEGUNDO.- El primer motivo de impugnación se dirige contra la resolución que inadmite el recurso de alzada al considerar que su objeto es un acto de trámite que no produce indefensión, pues resultaría recurrible al impugnarse el acto final, que autorice o deniegue la ejecución del proyecto de que se trate. La parte actora considera que la Administración equipara de forma improcedente la declaración de impacto ambiental con el acto en que se acuerda que no es necesaria su emisión y que esta última resolución supone la imposibilidad de dicha emisión por lo que sí sería recurrible de conformidad, por lo demás, con la doctrina jurisprudencial establecida recientemente entre otras en la sentencia del Tribunal Supremo, Sala Tercera, de lo Contencioso-administrativo, Sección 5ª, de 13 de Marzo de 2007 donde se afirma:"...Efectivamente, no estamos, en el supuesto de autos, ante una DIA, a la que, desde una perspectiva procesal, hemos conferido la naturaleza de acto de trámite, por lo que, en consecuencia, hemos impedido su revisión jurisdiccional de forma independiente y al margen del acto aprobatorio del proyecto en cuya tramitación procedimental fue emitida la mencionada DIA, tras haberse llevado a cabo la correspondiente EIA. El de autos es un acto con plena autonomía e independencia, a diferencia de la DIA, pues, justamente, lo que se decide es la necesidad o innecesariedad de la misma, resolviendo sobre la posibilidad, o no, de continuar con la tramitación del procedimiento de evaluación; en consecuencia, se trata de acto que puede, o no, determinar la imposibilidad de continuar el procedimiento, que es una de las excepciones contempladas en el artículo 25.1 de la LRJCA para permitir la revisión jurisdiccional de los denominados actos de trámite. Esto es, que bien lo consideremos como una acto definitivo y autónomo, o bien entendamos que se trata de un acto de trámite (de los que cuentan con la eficacia de impedir ---o no--- la continuidad de un mas amplio procedimiento, el de evaluación ambiental), en todo caso, lo que no ofrece dudas es su posibilidad de independiente revisión jurisdiccional. La autonomía del acto no ofrece dudas por cuanto la potestad que en el mismo se articula, se limita ---en su caso--- a resolver sobre la exigencia de seguir ---en realidad iniciar--- un procedimiento de evaluación de impacto ambiental; decisión que se adopta de conformidad con una serie de criterios, en modo alguno coincidentes ni con la decisión material sobre la evaluación del impacto ambiental, ni con la definitiva relacionada con el proyecto en el que la mencionada se enmarca...pues bien, la impugnabilidad de los denominados actos de trámite había sido, de forma reiterada, aceptada por las citadas jurisprudencias cuando impedían continuar el procedimiento o producían indefensión, con base en la configuración constitucional de la interdicción de la indefensión en su artículo 24.1 . En la misma línea el artículo 107.1 Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común (LRJPA) ya se había ocupado de este tipo de actos al objeto de concretar su impugnabilidad a través de los recursos administrativos, pero limitando la misma a los "actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión"...". Luego en el supuesto que examinamos el acto administrativo dictado por el Secretario General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, en fecha 9/02/2006, acordando que no es necesario someter al Procedimiento de Evaluación Ambiental el "Proyecto de Trazado M-40. Remodelación del Enlace de la A-6 con la M-40, de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento", tiene pleno encaje en el artículo 107.1 de la LRJAP y PAC, en cuanto determinaba la imposibilidad de continuar el procedimiento de declaración de impacto ambiental y por ello era susceptible de recurso administrativo, no siendo ajustada a Derecho su inadmisión.

TERCERO.- Entramos con ello en el segundo motivo de impugnación, referido a la resolución de 2006 que acuerda la no procedencia de someter el proyecto a la declaración de impacto ambiental (DIA). El amparo normativo de este acuerdo lo sitúa la Administración en el artículo 1.2 del Real Decreto Legislativo 1.302/1986 , al encontrarnos ante un proyecto comprendido en el apartado k del grupo 9 del Anexo II de la misma norma. El artículo 1.2 del Real Decreto Legislativo, en la redacción vigente en el momento de dictarse la resolución impugnada, era del siguiente tenor:" 2. Los proyectos públicos o privados, consistentes en la realización de las obras, instalaciones o de cualquier otra actividad comprendida en el anexo II de este Real Decreto Legislativo sólo deberán someterse a una evaluación de impacto ambiental en la forma prevista en esta disposición, cuando así lo decida el órgano ambiental en cada caso. La decisión, que debe ser motivada y pública se ajustará a los criterios establecidos en el anexo III. Lo establecido en el párrafo anterior no será de aplicación a aquellos proyectos para los que la normativa de las Comunidades Autónomas, en el ámbito de sus competencias, bien exija evaluación de impacto ambiental, en todo caso, bien haya fijado umbrales, de acuerdo con los criterios del anexo III, para determinar cuándo dichos proyectos deben someterse a evaluación de impacto ambiental...", mientras que en el grupo 9 del Anexo II se hace referencia a:"...k) Cualquier cambio o ampliación de los proyectos que figuran en los anexos I y II, ya autorizados, ejecutados o en proceso de ejecución que puedan tener efectos adversos significativos sobre el medio ambiente, es decir, cuando se produzca alguna de las incidencias siguientes: 1ª Incremento significativo de las emisiones a la atmósfera. 2ª Incremento significativo de los vertidos a cauces públicos o al litoral. 3ª Incremento significativo de la generación de residuos. 4ª Incremento significativo en la utilización de recursos naturales. 5ª Afección a áreas de especial protección designadas en aplicación de las Directivas 79/409/CEE y 92/43/CEE, o a humedales incluidos en la lista del Convenio Ramsar...". Finalmente en el Anexo III se establecían los criterios de selección contemplados en el apartado 2 del artículo 1 , en concreto: las características de los proyectos, su ubicación y las características del potencial impacto, características que luego se desarrollaban en diferentes subconceptos o apartados. La actora reconoce la aplicación de esta normativa y que el proyecto estaba incluido en el ámbito de aplicación del artículo 1.2 , ahora bien considera que en todo caso la declaración de impacto ambiental era necesaria porque la exigía el artículo 22 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid , precepto que exige someter a la evaluación de impacto ambiental los proyectos y actividades, públicos o privados, enumerados en los Anexos Segundo y Tercero de esta Ley, así como los que resulten de la aplicación de lo dispuesto en sus artículos 5 y 6. En concreto sostiene la demandante que el proyecto de referencia encaja en las previsiones del epígrafe 95 del Anexo Segundo, que es del siguiente tenor:"Construcción de nuevas carreteras no incluidas en el epígrafe anterior, variantes, duplicaciones de calzada y enlaces a distinto nivel en los que intervenga al menos una vía de gran capacidad, así como la modificación de trazado, el acondicionamiento o el ensanche de cualquier tipo de carretera existente, cuando afecten a tramos con una longitud acumulada igual o superior a 5 km. A efectos de cómputo de kilometraje, se considerará la misma actuación cuando las modificaciones a realizar en un mismo itinerario estén separadas por menos de 5 kilómetros...". Según se explica en la resolución impugnada el proyecto incluye actuaciones que afectan, en un primer punto, al tramo de trenzado existente entre la salida de la calzada de la A-6, sentido Madrid, hacia la M-40 (norte y sur), y contempla la mejora de las características del ramal de conexión actual de la A-6 con la M-40 y modificaciones en las entradas en la A-6, desde la Avenida de la Victoria y en las entradas y salidas a la estación de servicio situada al margen de la autovía para evitar los movimientos de trenzado que se producen actualmente, planteándose también una nueva salida de la A-6, hacia la vía de servicio y un nuevo vial para salida hacia la A-6. El segundo punto de actuación comprende una ampliación de carriles en el tramo de la M-40, sentido A-1/A-6 anterior a esta salida, mejora del trazado y capacidad del ramal de conexión actual y conexión directa hacia la calzada BUS-VAO en dirección Villalba, además se dará continuidad a la calle Basauri hasta conectar con la calle Pajarero y se plantea la modificación del ramal actual en forma de lazo, por un ramal de conexión directo que implica un paso superior sobre la M-40 y el paso bajo el tronco de la A-6 en las proximidades del puente de Valdemartín. Se trata por lo tanto de dos actuaciones en lugares concretos y determinados que afectan a puntos kilométricos de la A-6 y de la M-40 cuya extensión, según explica el Abogado del Estado en su contestación a la demanda con referencia a los datos que obran en la memoria, no alcanza los cinco kilómetros exigidos en la norma para que fuera necesario el impacto ambiental, luego la resolución es ajustada a la norma que aplica. Sostiene la actora que con el informe del ingeniero de caminos acompañado a su demanda se demuestra que la superficie afectada es superior a cinco kilómetros, pero no puede prosperar esta alegación puesto que en dicho informe se contiene la afirmación referida sin justificarla ni razonarla en forma alguna. En todo caso no podemos obviar que el precepto literalmente se refiere a que afecten a tramos con una longitud acumulada igual o superior a 5 km, luego ha de atenderse en todo caso a tramos de la calzada o calzadas donde se van a realizar las acciones previstas en el proyecto. No puede por lo tanto prosperar este motivo de impugnación.

CUARTO.- El último motivo de impugnación denuncia una pretendida falta de motivación de la resolución al no justificar adecuadamente su decisión y no referirse a los criterios del Anexo III del Real Decreto Legislativo tal y como exige en su artículo 1.2 . El artículo 54 de la LRJAP exige que los actos que se dicten en ejercicio de facultades discrecionales sean motivados con sucinta referencia de hechos y fundamentos de Derecho, e igualmente los que deban serlo en virtud de una disposición legal o reglamentaria. En la sentencia 35/2002 de la Sala Primera del Tribunal Constitucional podemos leer: "...Al respecto, hemos de recordar que la existencia de una motivación adecuada y suficiente, en función de las cuestiones que se susciten en cada caso concreto, constituye una garantía esencial para el justiciable, ya que la exteriorización de los rasgos más esenciales del razonamiento que han llevado a los órganos judiciales a adoptar su decisión permite apreciar su racionalidad, además de facilitar el control de la actividad jurisdiccional por los Tribunales superiores, y, consecuentemente, mejorar las posibilidades de defensa por parte de los ciudadanos de sus derechos mediante el empleo de los recursos que en cada supuesto litigioso procedan (STC 209/1993, de 28 de junio, F. 1 ); y, por otro lado, y trascendiendo desde la esfera individual a la colectiva, «la exigencia de motivación de las sentencias está directamente relacionada con los principios de un Estado de Derecho (art. 1.1 CE ) y con el carácter vinculante que para Jueces y Magistrados tiene la Ley, a cuyo imperio están sometidos en el ejercicio de su potestad jurisdiccional (art. 117 CE, párrafos 1 y 3)» (STC 24/1990, de 15 de febrero F. 4 )...", esta doctrina aun cuando referida a las sentencias judiciales es básicamente aplicable al acto administrativo, pues lo determinante en ambos casos es que exista una adecuada exteriorización de las razones fundamentales que han llevado a la Administración a la adopción de la resolución. La doctrina constitucional que acabamos de recoger se complementa con la elaborada en torno a la trascendencia de los defectos formales respecto de la posible anulación de la resolución, doctrina que exige la producción de una verdadera indefensión para que se dé lugar la anulación del acto en el que se detecta el vicio. Así la sentencia 210/99 de la misma Sala dice: "...la indefensión constitucionalmente relevante es la situación en que, en general, tras la infracción de una norma procesal, se impide a alguna de las partes el derecho a la defensa, eliminando o limitando su potestad, bien de alegar derechos e intereses para que le sean reconocidos, o bien de replicar dialécticamente las posiciones contrarias en el ejercicio del principio de contradicción (por todas SSTC 89/1986, fundamento jurídico 2º o 145/1990, fundamento jurídico 3º ), y que esta indefensión ha de tener un carácter material y no meramente formal, lo que implica que no es suficiente con la existencia de un defecto o infracción procesal, sino que debe haberse producido un efectivo y real menoscabo del derecho de defensa (SSTC 90/1988, fundamento jurídico 2º y 26/1999, fundamento jurídico 3º )...". Por lo demás la extensión de la motivación ha de ponerse siempre en relación con la complejidad del asunto que se resuelve. La resolución del Secretario General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, de fecha 9/02/2006 cumple de forma adecuada esta exigencia por cuanto identifica de forma precisa el proyecto que se valora y la norma jurídica de la que extrae su conclusión. Además justifica su decisión recogiendo el dato de que ya estaba inicialmente comprendido en el "Proyecto M-40, calzadas de servicio y otras alternativas", éste sí sometido a la declaración de impacto ambiental, añade las medidas preventivas y correctoras recogidas en el informe de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, y a continuación pasa a aludir en sus folios 3 y 4 de forma expresa a los criterios establecidos en el Anexo III, de forma tal que, aun sin ser exhaustivo sí cumple las exigencias referidas más arriba. Además se refiere expresamente al informe de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental, de 8 de febrero de 2006 (folios 50 a 52 del expediente), que de esta forma refuerza la motivación del acto de conformidad con la doctrina mantenida, entre otras, en la sentencia del Tribunal Supremo (Sala de lo Contencioso-Administrativo, Sección 4ª), de 19 diciembre 1995 , dictada en el recurso núm. 1085/1993 establece: "...Igual suerte desestimatoria ha de correr el segundo motivo de casación, que se aduce por inaplicación del artículo 43 de la Ley de Procedimiento Administrativo , falta de motivación de la resolución recurrida, pues las actuaciones muestran que la Administración inició el trámite oportuno a partir y en base al Estudio Edafológico que obra en el expediente, dando trámite de alegaciones, a la entidad hoy recurrente, sin que en el mismo se hiciera alegación alguna, y dictando la resolución con expresa referencia a los trámites e informes emitidos, y cuando ello es así, a pesar de que expresamente en la resolución no aparece la motivación concreta, no puede aceptase la petición de nulidad por falta de motivación, pues, de una parte, si el hoy recurrente hubiese hecho las alegaciones oportunas y se hubiera personado en el expediente, podía haber tenido la información cuya falta ahora denuncia, incluso el pedir el Informe Edafológico, y de otra, es sabida la doctrina del Tribunal Constitucional, entre otras en Sentencia de 25 abril 1994 , que admite incluso para las resoluciones judiciales la motivación implícita o explícita, y la motivación por referencias en informes obrantes, y en el caso de autos, es el propio expediente y concretamente el Informe Edafológico, el que autoriza y motiva la resolución que se impugna...". En definitiva la resolución contiene una motivación suficiente que cumple las exigencias del artículo 54 de la LRJAP y facilita el ejercicio del derecho de defensa por todos los afectados, como lo demuestra por lo demás la lectura del recurso de alzada de la actora y la demanda que ha presentado en este proceso, no pudiendo por ello acogerse, tampoco, este motivo último de impugnación.

QUINTO.- De lo expuesto en los fundamentos anteriores se desprende que procede la desestimación de la demanda y la confirmación de la resolución contra la que se dirige, sin que pueda afirmarse que haya incurrido en temeridad o mala fe cualquiera de las partes litigantes, puesto que sus pretensiones no están manifiestamente desprovistas de amparo fáctico o jurídico, por lo que conforme a lo previsto en el artículo 139.1 de la LJCA , cada una deberá soportar los gastos causados a su instancia en este recurso.

En atención a cuanto se ha expuesto, en nombre del REY y en ejercicio de la potestad jurisdiccional que nos otorga la Constitución española:

Fallo

ESTIMAMOS PARCIALMENTE EL RECURSO INTERPUESTO POR Concordy S.A., representada por el procurador Don Jaime Briones Méndez, contra la resolución dictada por la Subsecretaria de Medio Ambiente, por delegación de la Ministra, el día 23/01/2007, y en la que acuerda inadmitir el recurso de alzada interpuesto contra la del Secretario General para la Prevención de la Contaminación y el Cambio Climático, de fecha 9/02/2006, que a su vez resolvía que no es necesario someter al Procedimiento de Evaluación Ambiental el "Proyecto de Trazado M-40. Remodelación del Enlace de la A-6 con la M-40, de la Dirección General de Carreteras del Ministerio de Fomento", resolución la primera que anulamos y dejamos sin efecto porque no es ajustada a Derecho. DESESTIMAMOS EL RECURSO respecto de la resolución de 9/02/2006 y la confirmamos íntegramente porque es ajustada a Derecho. Cada parte abonará las costas procesales causadas a su instancia.

Esta resolución NO es FIRME al caber contra ella recurso de casación, que deberá prepararse mediante escrito presentado en esta Sala, en el plazo de diez días y en el que se manifieste la intención de interponerlo con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos de forma exigidos.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION. Leída y publicada fue la anterior Sentencia por Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha, doy fe en MADRID.