Sentencia Administrativo Nº 1298/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1151/2012 de 22 de Junio de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD VALLADOLID

Sala de lo Contencioso Administrativo Sección primera

VALLADOLID C/ Angustias s/n

SENTENCIA: 01298/2015

N.I.G:47186 33 3 2012 0101788

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0001151 /2012 LP

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

De D./ña.AYUNTAMIENTO DE MIRANDA DE EBRO

LETRADOSORAYA VESGA QUINCOCES

PROCURADORD./Dª. MARIA DEL CARMEN MARTINEZ BRAGADO

ContraD./Dª. CONSEJERIA DE PRESIDENCIA

LETRADODIREC. SERV. JUR. JUNTA DE CASTILLA Y LEON

SENTENCIA Nº 1298

ILMOS. SRES. MAGISTRADOS

Dª ADRIANA CID PERRINO

D. SANTOS H. DE CASTRO GARCÍA

D. FELIPE FRESNEDA PLAZA

En VALLADOLID, a veintidós de junio de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

'La Orden de fecha 29 de mayo de 2012 de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León, por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto frente a la Resolución de 15 de febrero de 2012 de la Viceconsejería de Administración y Gobierno del Territorio, por la que se declara la pérdida del derecho al cobro total de la Ayuda concedida al Ayuntamiento de Miranda de Ebro, mediante la Orden IYJ/181//2011 de 3 de marzo, para sufragar Gastos Corrientes de 2011, en el expediente nº 4-Convenio Colectivo de Empresa de CANARIAS DE LIMPIEZA URBANA, S.A. (RECOGIDA R.S.U. AYUNTAMIENTO DE AGÜIMES)/2011, por importe de 484.596 €'.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: El Ayuntamiento de Miranda de Ebro, representado por la Procuradora Sra. Martínez Bragado y defendido por la Letrada Sra. Vesga Quincoces.

Como demandada: La Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León (Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León), representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos.

Ha sido Ponente la Ilma. Sra. Magistrada Dª. ADRIANA CID PERRINO.

Antecedentes

PRIMERO.-Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia, por la que se declare la nulidad, o en su caso anulabilidad, de las resoluciones recurridas, por no ser conformes a derecho, dejándolas sin efecto. Y, con estimación de las alegaciones formuladas por la actora, se declare el derecho del Ayuntamiento de Miranda de Ebro (Burgos) a recibir de la Administración demandada la cantidad de 484.596 euros, en virtud de la ayuda concedida para gastos corrientes, con cargo al Fondo de Cooperación Local-Pacto Local 2011, mediante la Orden IYJ/181/2011, de 3 de marzo. Así como al pago de los intereses legales que procedan, hasta su completo pago. Con imposición de costas a la parte demandada. Y lo demás que sea procedente.

SEGUNDO.-En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso, con la imposición de las costas a la parte recurrente.

TERCERO.-Solicitado por la parte demandante, por otrosí en su escrito de demanda, que el pleito se falle sin necesidad de recibimiento a prueba, y no solicitando la celebración de vista ni presentación de conclusiones, lo que sí solicitó la demandada, no considerándolo necesario la Sala se declararon conclusos los autos, señalándose para votación y fallo el pasado día veintidós de mayo.

CUARTO.-En la tramitación de este recurso se han observado los trámites marcados por la Ley aunque no los plazos en ella fijados dado el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente procedimiento la Orden de fecha 29 de mayo de 2012 de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León, por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto frente a la Resolución de 15 de febrero de 2012 de la Viceconsejería de Administración y Gobierno del Territorio, por la que se declara la pérdida del derecho al cobro total de la Ayuda concedida al Ayuntamiento de Miranda de Ebro, mediante la Orden IYJ/181//2011 de 3 de marzo, para sufragar Gastos Corrientes de 2011, en el expediente nº 4-Convenio Colectivo de Empresa de CANARIAS DE LIMPIEZA URBANA, S.A. (RECOGIDA R.S.U. AYUNTAMIENTO DE AGÜIMES)/2011, por importe de 484.596 €.

La citada resolución motiva la pérdida del derecho al cobro total de la Ayuda concedida en el incumplimiento del plazo de presentación de compromiso de los gastos financiados mediante certificado expedido por la Secretaría, cumplimentado el Anexo II, y el Anexo bis II, que conforme a la propia Orden de concesión se fija en fecha 28 de octubre de 2011.

Y alega la parte recurrente en su demanda, que presentó la citada documentación mediante Fax remitido el 4 de noviembre de 2011, luego la resolución recurrida resulta contraria al espíritu y la naturaleza de la convocatoria de estas ayudas, al hacer una interpretación restrictiva y desproporcionada, aduciendo además la falta de trascendencia de los documentos a presentar a través de los citados Anexos, por tratarse de una ayuda destinada a sufragar gastos corrientes, así como el escaso lapso temporal de exceso en el plazo fijado para la presentación de dicha documentación. Entiende por ello que no nos encontramos ante un incumplimiento puro, sino tardío de justificación. Por ello la resolución recurrida vulnera el principio de confianza legítima, buena fe y de seguridad jurídica. Entiende que procede en todo caso la ponderación del incumplimiento de la obligación de presentación de la documentación Y por ello entiende que, en la resolución recurrida al acordar la pérdida del derecho al cobro total de la Ayuda concedida, se ha producido la vulneración del principio de proporcionalidad, siendo la resolución recurrida la más perjudicial de todas las posibles a los intereses de la entidad local recurrente.

La administración autonómica demandada se opone a este recurso argumentando el efectivo incumplimiento de las cláusulas de la Orden de concesión de la subvención que en todo momento fueron aceptadas por el Ayuntamiento recurrente, entendiendo que no procede la ponderación del incumplimiento al no acreditar causa razonable y justificada del mismo.

SEGUNDO.- Con carácter previo a entrar al conocimiento concreto de los motivos de impugnación de las resoluciones recurridas, y conforme vienen reflejados en los fundamentos de derecho de la demanda rectora del presente procedimiento, conviene reseñar que la parte recurrente únicamente hace referencia en el su fundamento segundo al señalar el objeto de este recurso a la impugnación indirecta de la Orden IYJ/181//2011 de 3 de marzo, de concesión de las subvenciones, y de la Orden IYJ/1747/2010, de 24 de diciembre por la que se establecen las Bases reguladoras de estas ayudas, sin embargo no se especifican los motivos de impugnación de las mismas. Conforme al artículo 26 de la Ley Jurisdiccional se posibilita la impugnación indirecta de las disposiciones de carácter general consideradas no conformes a derecho a través de los actos de aplicación de las mismas, sin que pueda predicarse la naturaleza jurídica de disposición general ni de la orden de convocatoria y concesión de las subvenciones, ni tampoco de la orden de concesión de concreción de las bases reguladoras de las mismas toda vez que, en lo atinente a la impugnación indirecta de una Orden, la conclusión de que no cabe por no tratarse de una disposición general, para las cuales la Ley procesal no reserva esta vía de impugnación, y por haber aceptado en su día el interesado la Orden al amparo de la cual solicitó las subvenciones que ahora pretende le sean concedidas por vía de la nulidad de la Orden de cobertura.

En este sentido, la sentencia del STSJ Cataluña Sala de lo Contencioso-Administrativo de 11 noviembre 200, reseña lo siguiente: 'La impugnación indirecta en este procedimiento, como decimos, no es posible, ya que, como se ha dicho en sentencias de esta misma Sala (12.07.2002 , 18.3.2005 ), dos razones lo impiden. La primera, que la Orden en cuestión no reviste carácter propio de una disposición general, para las cuales la Ley reguladora de esta jurisdicción reserva tal vía de impugnación. Su naturaleza jurídica podríamos clasificarla, en adecuada sistemática jurídica, de híbrida, al participar de elementos que podría encuadrarla entre los actos administrativos destinados a una pluralidad de sujetos, naturaleza jurídica ecléctica de las órdenes de convocatoria de subvenciones públicas, no excepcional en nuestro Derecho; baste pensar en aquellas otras convocatorias públicas: las de oposiciones o concursos. Y la segunda, íntimamente ligada con la anterior por cuanto, aceptadas las bases de la convocatoria por el que a ella concurre, en este caso, para obtener una de las ayudas en la misma previstas y reguladas, mal puede ir ahora contra aquellos actos propios, después de que le han sido denegadas las ayudas solicitadas, impugnando aquellas bases'.

TERCERO.- Conviene señalar que las subvenciones, como medidas de fomento de la Administración en general, se articulan en auxilios directos o indirectos, valorados económicamente, que aquella otorga a organismos o particulares que realicen o pretendan realizar actividades cuya promoción se pretenda. Cabe también señalar que en esta materia nos movemos en el ámbito de potestades discrecionales de la Administración o de oportunidad técnica, sujeta en todo caso a unos limites entre los que se encuentra el necesario respeto a las bases de la convocatoria - Así, la denegación o en su caso la liquidación restrictiva de una subvención habrá de fundarse en la falta de alguno de los requisitos o condiciones establecidas en aquélla, al igual que la revocación, por lo que procede examinar si el supuesto que nos ocupa, se funda o no en alguna de tales causas.

Como resulta de la jurisprudencia del Tribunal Supremo, la naturaleza de dicha medida de fomento administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan. En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente, termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas. En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica. Por último, la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional de las subvenciones, en los términos en que ha sido contemplada por la jurisprudencia al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario, y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar, en sus propios términos, el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituyen la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en los supuestos en que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

En el presente supuesto la subvención objeto de reintegro es solicitada al amparo de la ORDEN IYJ/1747/2010, de 24 de diciembre, por la que se establecen las bases reguladoras de las ayudas de la cooperación económica local general y específicamente de las Ayudas del Fondo de Cooperación Local-Pacto Local, y la ORDEN IYJ/181/2011, de 3 de marzo, por la que se conceden parcialmente ayudas con cargo al Fondo de Cooperación Local-Pacto Local 2011 para Municipios mayores de 20.000 habitantes. En esta Orden se concede al Ayuntamiento recurrente la siguiente subvención:

MIRANDA DE EBRO 4/C/0453/2011 GASTOS CORRIENTES +20.000 HAB. 484.596,00 484.596,00

En el apartado Segundo de la ORDEN IYJ/181/2011, de 3 de marzo se establece que los gastos subvencionados deberán ejecutarse dentro del ejercicio 2011, y que para el pago de la ayuda concedida, las entidades locales beneficiarias deberán acreditar, hasta el día 28 de octubre del 2011, el compromiso de los gastos financiados mediante certificado expedido por la Secretaría, cumplimentando el Anexo II. Y en el mismo plazo que el apartado anterior, los beneficiarios deberán acreditar el cumplimiento de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social en los términos establecidos en el artículo 6 del Decreto 27/2008, de 3 de abril , por el que se regula la acreditación del cumplimiento de las obligaciones tributarias y frente a la Seguridad Social en materia de subvenciones, mediante declaración responsable del Presidente de la entidad local beneficiaria, cumplimentándose el Anexo II-bis que se acompaña a la presente Orden.

Señala además que la falta de presentación en forma y plazo de la documentación indicada en el apartado 2 y 3 de este resuelvo, dará lugar a la pérdida del derecho al cobro de la ayuda concedida, según establece en artículo 15 de la Orden IYJ/1747/2010, de 24 de diciembre.

No se hace cuestión alguna por la parte ahora recurrente respecto de la fecha de presentación de la documentación referida a la realización del gasto reseñada en los Anexos II y II-bis de la Orden de concesión, en fecha 4 de noviembre de 2011, tan solo unos días después de finalización del plazo establecido en la Orden de concesión de la ayuda, si bien entiende que, que la presentación en fecha posterior no desvirtúa la propia naturaleza de la ayuda.

Conforme señala el artículo 42 de la Ley autonómica de Subvenciones 'La realización y justificación del proyecto, la actividad o la adopción del comportamiento objeto de subvención deberán producirse en los plazos que se establezcan', señalando además este precepto que cuando transcurra el plazo establecido para la justificación sin que ésta haya sido presentada ante el órgano competente, este requerirá al beneficiario para que sea presentada en el plazo improrrogable de quince días. La falta de presentación de la justificación en este plazo dará lugar a la iniciación del procedimiento para determinar el incumplimiento y, en su caso, el reintegro. Y Señala a este efecto el artículo 47 de la misma Ley Autonómica que los incumplimientos por el beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención darán lugar, según los casos, a que no proceda el abono de la subvención o se reduzca en la parte correspondiente, o se proceda al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente.

Este precepto viene referido a la fecha de presentación de la documentación justificativa de la realización de la actividad subvencionada, pero en el presente supuesto no podemos olvidar que nos encontramos en lo que podríamos denominar una fase previa, pues la documentación a presentar es la que se refiere a la determinación de los gastos que han de ser objeto de subvención propiamente dicho.

Pero a pesar de esta distinción, en todo caso nos situamos ante la alegación del incumplimiento de un plazo de presentación de documentación, y que como ya dijimos en sentencias anteriores de esta misma Sala, es cierto que debemos partir de la consideración de que el plazo de justificación en las subvenciones es una obligación de carácter esencial, lo que supone que su no cumplimiento puede llevar a la revocación de la ayuda, aún cuando se hubiere llevado a cabo materialmente toda la actividad subvencionada, lo que no puede impedir una modulación, ya que la transgresión de un plazo -y por un muy breve periodo de tiempo- y su consecuencia en este caso, en defecto de toda previsión sobre el particular en las normas de aplicación no puede ser tan grave como la que se ha declarado por la Administración.

Y es que si bien es cierto que la orden de concesión de la subvención pudiera considerar como esencial el requisito del plazo, ha de atenderse al efectivo cumplimiento de las obligaciones materiales impuestas por la Administración, sin que pueda considerarse como elemento fundamental para la resolución de la cuestión planteada la mera transgresión, en un breve período de tiempo, de la justificación del pago, y ello porque en Derecho Administrativo, aunque como principio general los interesados deban cumplir sus obligaciones dentro del término establecido, no ha de olvidarse que para el actuar de la Administración - principio que puede ser extrapolable a los particulares- la transgresión de las normas sobre los plazos no siempre acarrea la invalidez de los actos, a no ser que nos encontremos ante un término esencial, cual deriva del artículo 63.3 de la Ley 30/1992 .

La consecuencia de reintegro total de la subvención es, por otro lado, desproporcionada en relación con la naturaleza del incumplimiento que se atribuye a la parte, pues de seguir esta interpretación cualquier incumplimiento, por nimio que fuese, acarrearía necesariamente dicho reintegro total de la subvención, sin otras consecuencias más adecuadas con la entidad del incumplimiento, y sin olvidar que en todo caso es la propia ley Autonómica la que tiene prevista la modulación de las consecuencias que puedan derivarse de los incumplimientos de las condiciones establecidas para el beneficiario.

Por ello la trascendencia de este incumplimiento, no puede ser la misma que cuando no se realiza la actividad subvencionada, como tampoco pueden equipararse a los supuestos de falta absoluta de presentación o a aquellos otros en que se rebasan ostensiblemente los tiempos establecidos.

Atendidas pues las circunstancias concurrentes en el presente supuesto, en que efectivamente la documentación correspondiente al compromiso del gasto debería haberse presentado como fecha límite a 28 de octubre de 2011 y que dicha documentación correspondiente a los Anexos II y II,-BIS fue enviada en fecha 4 de noviembre de 2011, con tan solo unos días de diferencia, sin que ni siquiera se hubiera iniciado el procedimiento para declarar la pérdida del derecho al cobro de la subvención, y sin haber mediado requerimiento alguno por parte de la administración ahora demandada y sin olvidarnos que la finalidad de la ayuda lo es para gastos u operaciones corrientes, concretamente en lo referente a la ayuda para la anualidad del 2011 la cuantía concedida puede aplicarse para cualquier tipo de operación corriente del presupuesto de gasto del 2011, como así lo viene a poner de manifiesto el Informe de Modificación de las Ayudas del FCL-Pacto Local y Cuantías para el año 2011, emitido por la propia Consejería de Interior y Justicia, hemos de considerar, que ahora, el cumplimiento extemporáneo de la presentación de dicha documentación, en tan solo unos días, plazo resulta tan absolutamente nimio, no puede conllevar que en el presente supuesto el referido incumplimiento derive en la pérdida total del derecho a la cuantía subvencionada, ya que siguiendo el criterio establecido para supuestos análogos, debe producirse tan solo una modulación del importe de la subvención, que se verá reducida en un 10%, teniendo en cuenta el retraso en el plazo de presentación de la documentación.

TERCERO.-- De conformidad con lo establecido en el artículo 139 de la L.J.C.A ., en su redacción dada por Ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, aplicable al presente procedimiento, no procede hacer expresa imposición de costas procesales.

Vistas las disposiciones legales citadas y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos ESTIMAR Y ESTIMAMOS PARCIALMENTEel recurso contencioso-administrativo, registrado con el num. 1151/2012 seguido contra la Orden de fecha 29 de mayo de 2012 de la Consejería de Presidencia de la Junta de Castilla y León, por la que se desestima el Recurso de Reposición interpuesto frente a la Resolución de 15 de febrero de 2012 de la Viceconsejería de Administración y Gobierno del Territorio, por la que se declara la pérdida del derecho al cobro total de la Ayuda concedida al Ayuntamiento de Miranda de Ebro, mediante la Orden IYJ/181//2011 de 3 de marzo, para sufragar Gastos Corrientes de 2011, en el expediente nº 4-Convenio Colectivo de Empresa de CANARIAS DE LIMPIEZA URBANA, S.A. (RECOGIDA R.S.U. AYUNTAMIENTO DE AGÜIMES)/2011, por importe de 484.596 €, anulamos la mismapor su disconformidad con el ordenamiento jurídico, declarando en su lugar el derecho del Ayuntamiento recurrente al cobro de la citada subvención, si bien reducida en un 10%, más los intereses desde la fecha de la interposición del presente recurso.

Sin hacer expresa imposición de las costas procesales.

Frente a esta sentencia nocabe interponer recurso ordinario

Así por esta nuestra Sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación.-Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso Administrativo de Valladolid del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que certifico.