Encabezamiento
T R I B U N A L S U P R E M O
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 1.303/2020
Fecha de sentencia: 14/10/2020
Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)
Número del procedimiento: 267/2018
Fallo/Acuerdo:
Fecha de Votación y Fallo: 06/10/2020
Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Procedencia: CONSEJO MINISTROS
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
Transcrito por:
Nota:
REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 267/2018
Ponente: Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Jesús Pera Bajo
TRIBUNAL SUPREMO
Sala de lo Contencioso-Administrativo
Sección Quinta
Sentencia núm. 1303/2020
Excmos. Sres. y Excmas. Sras.
D. Segundo Menéndez Pérez, presidente
D. Rafael Fernández Valverde
D. Octavio Juan Herrero Pina
D. Wenceslao Francisco Olea Godoy
Dª. Inés Huerta Garicano
D. Francisco Javier Borrego Borrego
Dª. Ángeles Huet de Sande
En Madrid, a 14 de octubre de 2020.
Esta Sala ha visto el recurso contencioso administrativo nº 267/2018 interpuesto por la sociedad 'GREMI D'ARIDS DE CATALUNYA', representada por el procurador D. Pablo Sorribes Calle, bajo la dirección letrada D. Sergi Chimenos Minguella, contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20'. Han comparecido como partes demandadas la Administración del Estado, representada por la Sra. Abogada del Estado D.ª Pilar Cancer Minchot; la Generalidad de Cataluña, representada por el Abogado de la Generalidad D. Gerard Blanchar Roca; la mercantil Emplazamientos Radiales, S.L., representada por el procurador D. José Carlos García Rodríguez, bajo la dirección letrada de D. Jaime Rodríguez Diez y Associacio Catalana de Residus de la Construccio i Demolicio de Cataluña, representada por el procurador D. Ignacio De Anzizu Pigem, dirigido por el letrado de D. Rafael Audivert Arau.
Ha sido ponente el Excmo. Sr. D. Wenceslao Francisco Olea Godoy.
Antecedentes
PRIMERO.-Por la representación procesal de la sociedad 'GREMI D'ARIDS DE CATALUNYA' se interpuso recurso contencioso administrativo contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20' , publicado en el BOE número 92, de fecha 16 abril de 2018, el cual fue admitido por la Sala, motivando la reclamación del expediente administrativo que, una vez recibido, se puso a disposición del procurador D. Pablo Sorribes Calle, para que, en la representación que ostenta, formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito presentado el 23 de septiembre de 2019 en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala: "[...] dicte sentencia por la que, estime íntegramente el recurso, y 1. DECLARE la no conformidad a Derecho y la nulidad de la medida ACT-086 prevista en el PRECAT20, por vulnerar los artículos 31.3, 38 y 157.2 de la Constitución Española, el artículo 8 de la LGT, el artículo 107 del TFUE y la Comunicación de la Comisión Europea-Directrices sobre ayudas estatales en materia de protección del medio ambiente y la energía 2014-2020.- 2. DECLARE la no conformidad a Derecho y la nulidad de la medida ACT-036 que propone el establecimiento de restricciones a la autorización de nuevas instalaciones de valorización de residuos de la construcción en suelo no urbanizable."
SEGUNDO.- Dado traslado del escrito de demanda a la parte contraria, la Abogacía del Estado, presentó escrito contestación a la demanda el 4 de octubre de 2019, interesando que "[...] previa la tramitación legal correspondiente, dicte Auto que declare su incompetencia y remita el proceso a la Sala de lo Contencioso - Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña; o, subsidiariamente, lo DESESTIME, con costas."
Por la representación procesal de la Generalidad de Cataluña se presentó escrito de contestación a la demanda el 13 de enero de 2020, suplicando a la Sala que "[..] dicte Auto que declare la incompetencia de este Tribunal para conocer de este recurso y acuerde remitir las actuaciones a la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Catalunya o, subsidiariamente, dicte sentencia por la que se desestime el recurso, con expresa imposición de las costas procesales a la parte recurrente."
TERCERO.-Por Auto de 13 de febrero de 2020 se acordó no haber lugar al recibimiento a prueba del presente recurso, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública, se acordó sustanciar el pleito por conclusiones sucintas, concediéndose a las partes el término sucesivo de diez días, cumplimentándose dicho trámite por la representación procesal de la demandante 'GREMI D'ARIDS DE CATALUNYA' y por los demandados Abogacía del Estado y Generalidad de Cataluña, con el resultado que puede verse en las actuaciones.
CUARTO.-Y declaradas conclusas las actuaciones, se señaló para votación y fallo la audiencia del día 6 de octubre de 2020, en cuyo acto tuvo lugar su celebración,habiéndose observado las formalidades legales referentes al procedimiento.
Fundamentos
PRIMERO. Objeto del recurso y motivos.-
Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo por el 'Gremi D'Arids de Catalunya' contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20', publicado en el BOE número 92, de 16 abril de 2018, en concreto, constituye el objeto de la impugnación las medidas de actuaciones que se identifica con los códigos ACT-036 y ACT-086, con la súplica de que se declare la nulidad de las mencionadas actuaciones.
A tenor de lo que se razona en la demanda, el centro de las críticas de las mencionadas determinaciones del Plan están referidas a los objetivos que se contemplan en el PRECAT-20 que se delimitan en el apartado 14, en concreto a los ' Objetivos Estratégicos' que el propio Plan delimita como aquellos que 'vehicularán la gestión de los residuos en Cataluña hasta el año 2020... En este contexto, para cada uno de los distintos objetivos estratégicos se han definido distintos objetivos parciales que se indican a continuación. Cada uno de estos objetivos parciales cuenta con un código numérico para poder relacionarlos con las actuaciones que permitirán su consecución.' A la concreción de esos objetivos se dedica el apartado 15 del Plan ('ACTUACIONES QUE SE IMPULSARÁN PARA LA CONSECUCIÓN DE LOS OBJETIVOS') que hace referencia a 149 actuaciones que 'deben desarrollarse durante el periodo de vigencia' del Plan, con expresa remisión a la Tabla 25 que 'recoge la lista de actuaciones en relación con los flujos de residuos --primarios y secundarios-- vinculados', estableciéndose en las Tablas 26 y 27 la información sobre cuáles serán tales medidas o actuaciones que se prevén en el Programa.
De todas esas actuaciones constituyen el objeto del presente recurso las ACT-036 y ACT-086, conforme a lo que se determina en la Tabla 27 ('Lista de actuaciones en relación con los objetivos específicos a los que responde').
Pues bien, en la ACT-036, se delimita como objetivo específico el ' establecimiento de restricciones a la autorización de nuevas instalaciones de valorización de residuos de la construcción en suelo no urbanizable', objetivo que, a tenor de las reseñas que se hacen en la mencionada Tabla, pretenden 'proteger el suelo como medio básico y recurso de carácter no renovable', a cuyos efectos se vincula a los objetivos de carácter general previstos en el apartado 3a.1, conforme al cual se propone 'seguir impulsando la aplicación adecuada en el suelo de residuos orgánicos para incrementar los contenidos de materia orgánica de los suelos de Cataluña, con el objetivo de producir un beneficio para la agricultura o una mejora medioambiental de los suelos'; así como en el apartado 9a.7 referido a 'la planificación de las infraestructuras de residuos de la construcción y demolición (RCD) se ajustará a los siguientes criterios (anexo 16): (1) En cuanto a los depósitos controlados de RCD, la distribución de los depósitos controlados de RCD en Cataluña seguirá las previsiones del Decreto 89/2010, de 29 de junio, por el que se aprueba el Programa de Gestión de Residuos de la Construcción de Cataluña (PROGROC), se regula la producción y gestión de los residuos de la construcción y demolición, y el canon sobre la deposición controlada de los residuos de la construcción. (y2) En cuanto a las plantas de valorización de RCD, la planificación de instalaciones de valorización de RCD se limitará a las que se ubiquen en depósitos controlados de RCD o en suelo que urbanísticamente esté calificado como industrial.'
Por lo que se refiere a la ACT-086, pretende el 'impulso de la creación de una figura tributaria que grave a la extracción de áridos naturales'(Tabla 27),vinculando dicha determinación a los objetivos de carácter general recogidos en los apartados 1a.1, 1a.2, 1a.3 y 1a.7, conforme a los cuales se propone ' potenciar la visión de los residuos como recursos'; apartado 3a.5 que postula 'proteger el suelo como medio básico y recurso de carácter no renovable'; apartados 6a.1, 6a.12 y 6a.13, que pretenden 'incrementar la valorización del conjunto de residuos, particularmente la valorización material, desde una óptica de economía circular y baja en carbono'; y objetivo 10a.6, referido a ' fomentar la transparencia y la sostenibilidad económica en la gestión de residuos', si bien su definición como tal objetivo en el Plan comporta, es relevante señalarlo a la vista de los argumentos de la demanda, el de ' impulsar el empleo de instrumentos de fiscalidad ambiental para contribuir a la mejora de la gestión de los residuos y el uso eficiente de los recursos.'
A las referidas previsiones del PRECAT-2020 está referidas las alegaciones y súplica de la demanda, estimando que, tras la reseña del devenir procedimental del Plan de Prevención y Gestión, con referencias a los diversos informes que obran en el procedimiento, centran los motivos de impugnación recogidos en los fundamentos de derecho, en relación a las dos Actuaciones ya reseñadas, denunciando en primer lugar y en relación a las dos actuaciones conjuntamente, la nulidad de pleno derecho por la ' total y absoluta falta de motivación de las medidas incluidas', al considerar que tales medidas no aparecen justificadas en la documentación aportada porque, aun cuando se recogen en el Informe de Sostenibilidad Ambiental, es lo cierto que se traspasan al Plan mediante signos en los respectivos cuadros que no encuentran justificación concreta. Y especial referencia se hace ya en relación con este motivo a la 'creación de una figura tributaria que grave la extracción de áridos naturales y establecer restricciones a las autorizaciones de nuevas instalaciones de valorización de residuos de construcción en suelo no urbanizable...' En el sentido expuesto es importante hacer referencia a la pretendida figura tributaria porque los restantes motivos (del tercero al octavo) están todos referidos a la actuación 086 y precisamente a la improcedencia de la creación de dicha carga impositiva que se impone en el Plan.
De todo ello se concluye en la ilegalidad de las determinaciones en las dos actuaciones referidas y, por tanto, se termina suplicando la declaración de la nulidad del Plan en relación con ellas.
Han comparecido en el proceso tanto la Abogacía del Estado como la Letrada de la Generalitat de Cataluña, la primera se limita a invocar la falta de competencia de este Tribunal para conocer del presente recurso, si bien termina suplicando la desestimación de la demanda como petición subsidiaria, aduciendo que su intervención no puede ser otra a la vista de la anómala situación generada en la aprobación del Real Decreto que aprueba el Plan.
La defensa de la Generalitat insiste en la falta de competencia de este Tribunal para conocer del presente recurso contencioso-administrativo y considera, en relación con la figura tributaria que se cuestiona de contrario, que se trata de un mero impulso sin que existe una concreta imposición y que, en todo caso, la Generalitat, por vía de la aprobación de la pertinente Ley aprobada por el Parlamento, puede imponer la mencionada figura tributaria por tener competencias compartida con el estado en la materia de minas. Por todo ello se suplica que se decline la competencia de esta Sala en favor de la del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña o, subsidiariamente y en cuanto a las cuestiones de fondo, que se desestime la demanda.
SEGUNDO. La competencia objetiva para conocer del presente recurso.
El examen de las cuestiones que se suscitan en este recurso contencioso-administrativo ha de hacerse dejando constancia, en primer lugar, que esta Sala y Sección ya ha tenido oportunidad de pronunciarse sobre la legalidad del mencionado Real Decreto 210/2018, en varias sentencias en las que se impugnaron diversas determinaciones del PRECAT-2020 que en el mismo se aprobaba. Así deben citarse nuestras sentencias 1120/2020, de 27 de julio, dictada en el recurso contencioso-administrativo 268/2018 ECLI:ES:TS:2020:2647; 1122/2020, de 27 de julio, dictada en el recurso contencioso-administrativo 271/2018; 1123/2020, de 27 de julio, dictada en el recurso contencioso-administrativo 473/2018 y sentencia 1124/2020, de 27 de julio, dictada en el recurso contencioso- administrativo 448/2018. En todos ellas se impugnaban diferentes determinaciones del Plan de Gestión y Prevención, aquí cuestionado también parcialmente, por lo que debemos tener en cuenta lo ya declarado no solo con base a la igualdad en la aplicación e interpretación de las normas sino también en base a la unidad de doctrina a lo que se une la finalidad que se confieren a las sentencias dictadas en el nuevo recurso de casación.
Lo expuesto comporta que debemos rechazar la pretendida incompetencia de este Tribunal para conocer del presente recurso, debiendo reiterar lo ya declarado en las mencionadas sentencias al respecto, que se reproduce a continuación, debiendo comenzar por recordar que el Real Decreto objeto de impugnación 'fue aprobado por el Gobierno del Estado, al amparo de lo autorizado por el Acuerdo del Pleno del Senado, adoptado en sesión de 27 de octubre de 2017, en aplicación del artículo 155 de la Constitución . Conforme a dicha autorización y ejercitando el Gobierno del Estado las competencias compartidas que ostenta la Generalitat de Cataluña en materia de medio ambiente, de acuerdo con lo establecido en el artículo 144 del Estatuto de Autonomía de Cataluña, se pretende dar cumplimiento a lo establecido en la Ley (estatal) 22/2011, de 28 de julio, de Residuos y Suelos Contaminados , que imponía a las Comunidades Autónomas la obligación de elaborar planes de gestión y programas de prevención de residuos, de conformidad con lo establecido en el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2022 y el Programa de Prevención de residuos 2014-2020.
'A tales efectos se procede, mediante el Real Decreto impugnado, a la aprobación del Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña (PRECAT20), con la finalidad, entre otras, de establecer los objetivos prioritarios y de gestión de residuos municipales, industriales y de la construcción en Cataluña, que deben cumplirse antes del año 2020. Para la elaboración de dicho Plan debían tenerse también en cuenta las prescripciones que resultan de la Ley (estatal) 16/2017, de 1 de agosto, del Cambio Climático, de reducir las emisiones de efectos invernadero y favorecer la transición hacia una economía neutra de emisiones, conforme a lo que se había establecido en la Ley 22/2011, de 28 de julio, antes mencionada.
'En el procedimiento para la aprobación del Real Decreto, entre otros trámites, se emitieron sendos informes por la Comisión del Gobierno Local y del Consejo de Trabajo, Económico y Social de Cataluña; siendo promovida la aprobación por el Consejo de Ministros a instancias del Ministerio de Agricultura y Pesca, Alimentación y Medio Ambiente, en ejercicio de las potestades, como se dijo, conferidas por el antes mencionado Acuerdo del Senado.
'A tenor de la motivación que se contiene en la Exposición de Motivos del reglamento autonómico, se configura el mencionado PRECAT20 "como instrumento programático de la Generalitat de Cataluña para hacer frente a los retos estratégicos y objetivos en materia de prevención y gestión de residuos hasta el año 2020" para la Comunidad Autónoma de Cataluña, en cumplimiento del régimen de la planificación en el ámbito de los residuos se establecía en la legislación básica estatal, esto es, conforme a lo establecido en el Plan Estatal Marco de Gestión de Residuos (PEMAR) 2016-2020 y del Programa Estatal de Prevención de Residuos 2014-2020.
'Dichas potestades debían incardinarse en el ámbito de las competencias compartidas entre el Estado y las Comunidades Autónomas en materia de medio ambiente, conforme resulta del artículo 149.1º.23ª de la Constitución , en relación con el artículo 144 del Estatuto de Cataluña, a cuyo tenor es competencia del Estado la legislación básica siendo de competencia autonómica la aprobación de normas adicionales de protección del medio ambiente.
'En ese diseño competencial del bloque de constitucionalidad, la antes mencionada Ley de Residuos impone en su artículo 14 que las Comunidades Autónomas debían aprobar los programas de gestión y de prevención de residuos, con un examen actualizado de la situación de los residuos en su ámbito territorial y la adopción de medidas para facilitar la reutilización, el reciclajes, la valorización y la eliminación de los residuos mediante el establecimiento de objetivos en esas actividades de gestión.
'Y en ese ámbito normativo y a esos efectos se aprueba el mencionado PRECAT20, contra el que se dirige la demanda, con la súplica de que se declare la nulidad en los términos antes expresados.
'... Antes de proceder al examen de las pretensiones aducidas en la demanda es necesario que abordemos el reparo procesal que se hace tanto por la Abogacía del Estado, que en su contestación limita sus alegaciones a esta cuestión, como por el Letrado de la Generalidad de Cataluña, sobre la falta de competencia de esta Sala del Tribunal Supremo para conocer del presente proceso.
'La invocada falta de competencia objetiva de este Tribunal se sustenta, a tenor de lo que se razona en las contestaciones a la demanda, en el hecho de que, si bien la disposición general impugnada adopta la forma de Real Decreto y se aprueba por el Consejo de Ministros, se atribuiría la competencia en este Tribunal, de conformidad con lo establecido en el artículo 12.1º.a) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ; se aduce que, sin embargo, es lo cierto que en esa disposición general se están ejercitando potestades propias de las instituciones de la Comunidad Autónoma de Cataluña y en el ejercicio de las competencias propias de los órganos autonómicos de Cataluña, conforme a la autorización conferida por el antes mencionado acuerdo del Senado, de donde se concluye que el conocimiento del presente proceso debe corresponder a la Sala de este Orden Jurisdiccional del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, de conformidad con lo establecido en el artículo 10.1º b) de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa .
Suscitado el debate en la forma expuesta el óbice formal no puede prosperar. En efecto, las mismas partes que invocan la falta de competencia conocen la jurisprudencia al respecto de este Tribunal Supremo, porque esta cuestión ya ha sido aducida previamente en este proceso y decidida por el Auto de 15 de enero de 2019 que, a su vez, acogía el criterio ya establecido en el anterior Auto de la Sección Primera (Admisión) de esta Sala Tercera, de 28 de noviembre de 2018, dictada en el recurso 636/2018 , en todos ellos declarando la competencia de esta Sala para conocer del presente proceso.
Pero es que, además de ello, debe ya anticiparse que esta Sala ha conocido de otros varios procesos en que se impugnaban resoluciones similares a la que se impugna en este, en los que se ha considerado que la competencia, en supuestos como el presente, corresponde a este Tribunal que es el competente para conocer de la impugnación de estas disposiciones reglamentarias dictadas por el Gobierno del Estado en sustitución de las instituciones de Cataluña, al amparo de lo autorizado por el Senado conforme al artículo 155 de la Constitución , lo cual comporta la fijación de la Jurisprudencia de esta Sala que esta Sección ha de aplicar en base al principio de unidad de doctrina y de igualdad en la aplicación e interpretación de las leyes [ Ss. 22/2020 ; 3948 y 3727/2019 ; de 16 de enero de 2020 y 16 de diciembre y 20 de noviembre de 2019 , ( ECLI:ES:TS:2020:22 y 2019:3948 y 3727) respectivamente].
No obstante lo anterior y a la vista del esfuerzo argumental que se hace por la partes demandadas, la primera cuestión que surge es la posibilidad de suscitarse nuevamente el debate sobre la competencia objetiva del proceso en la contestación a la demanda y, caso de ser admisible, si esta Sección de enjuiciamiento puede examinar ese óbice formal nuevamente y, por tanto, poder llegar a una conclusión diferente de la ya establecida en los mencionados Autos y sentencias de esta misma Sala, debiendo añadirse al respecto que son varios los procesos que se siguen antes éste Tribunal en recursos similares e incluso contra la misma disposición general aquí recurrida, en los que se han adoptado decisiones idénticas a la que se han mencionado.
Bien es cierto que puede suscitarse nuevamente la cuestión sobre la competencia en la contestación a la demanda, pese a su rechazo como alegación previa ( artículo 58 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa ), pero si lo que se pretende ahora es utilizar el nuevo argumento que invoca la Abogacía del Estado sobre el pretendido error de la decisión ya adoptada al respecto en esas anteriores resoluciones, al considerar que en la autorización del Senado al Gobierno, en aplicación del artículo 155 de la Constitución , debe distinguirse, a efectos de impugnación, entre potestades propias del Gobierno del Estado y por sustitución de la Administración Catalana, debe considerarse que esa distinción, sin dejar de reconocer un cierto reflejo en los términos del mencionado Acuerdo, adolece de un excesivo rigor formal que no se corresponde con las potestades que se ejercitan por el Gobierno del Estado, y es una muestra más de las dificultades que ofrece el hecho de que esta institución del artículo 155 de la Constitución esté huérfana de su correspondiente desarrollo legislativo, generando todo tipo de polémica, puestas de manifiesto cuando por primera vez de manera efectiva se ha aplicado en nuestro Derecho dicha institución.
'En efecto, es cierto que el Acuerdo del Senado de 27 de octubre de 2017 (publicado en el BOE de ese mismo día), alteró mínimamente la autorización solicitada por el Gobierno en la Orden PARA/1034/2017, de 27 de octubre (BOE de esa misma fecha), modificación que se confiesa expresamente se hace por 'duplicidad'; en concreto, nos referimos a las medidas contenidas en el apartado E.1 de la autorización solicitada por el Gobierno que en el Acuerdo del Senado quedó con la siguiente redacción:
'"El ejercicio de las competencias, facultades y funciones que, en virtud de lo autorizado en este Acuerdo, se atribuya a los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación, se ajustará a la normativa vigente, estatal o autonómica, que en cada caso resulte de aplicación.
'"La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados por sustitución en las funciones o competencias de los órganos de la Administración de la Generalitat de Cataluña se sujetará a las previsiones de la legislación procesal. La revisión jurisdiccional de los actos y disposiciones dictados en aplicación de las medidas previstas en este Acuerdo corresponderá a los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación."'
'Pretender que de los términos de ese segundo párrafo pueda distinguirse entre actos dictados por competencias propias o por sustitución por las autoridades u órganos creados por el Gobierno, carece de todo fundamento y lógica porque, al margen de la mera petición de intervención dela autonomía, al amparo del artículo 155 de la Constitución , a la que da cumplimiento el Acuerdo del Senado y, por tanto, no puede referirse a él; es lo cierto que todos los actos y disposiciones que se dictasen o aprobasen en base a la autorización concedida, o son, todas ellas, por sustitución de los órganos autonómicos o competencias propias que en virtud de la autorización concedida por el Senado pasan a ser ejercidas por el Gobierno del Estado. No pueden existir competencias propias del Gobierno en esa intervención que siempre está referida a competencias autonómicas que se trasladan al Gobierno, cual autoriza la Norma Fundamental.
'Sostener, como se postula por la Abogacía del Estado, que para las primeras la competencia para la revisión jurisdiccional debe vincularse al órgano que dicta el acto o disposición impugnada, en tanto que, en las segundas, la competencia jurisdiccional para su revisión vendría atribuida a los órganos jurisdiccionales que habrían debido dictar dicha actividad o disposición en el ámbito autonómico, es artificial y contrario a la propia finalidad de la intervención decretada. Y así, considerar que el presente Real Decreto, en realidad no es sino un Decreto de la Generalidad de Cataluña que se dicta por el Gobierno del Estado en sustitución de aquella y, por tanto, la competencia vendría atribuida al Tribunal territorial, sería tanto como negar legitimidad al Gobierno para la aprobación del Decreto autonómico, ejercitando sus propias potestades que, en virtud de la intervención decretada, se asumen por el Estado, por más que referidas al ámbito competencia de la Comunidad Autónoma. El Estado no sustituye a la Comunidad Autónoma sino que ejercita sus propias potestades que le asigna el Acuerdo del Senado, aun cundo dichas potestades sean las que el Estatuto de Cataluña confiera a los órganos autonómicos. En palabras del dicho acuerdo es el '"ejercicio de dichas funciones"' las que corresponden al Gobierno de la Nación, sin que puedan distinguirse entre potestades propias y por sustitución a los efectos de esa asignación competencial.
'Pese a lo anterior, es lo cierto que en el acuerdo del Senado este apartado E.1 contempla, en su párrafo segundo, una discriminación porque, así como para la normativa material aplicable el párrafo primero de la norma se remite a la "normativa vigente, estatal o autonómica, que en cada caso resulte de aplicación", cuando se regula la '"revisión jurisdiccional"' en el párrafo segundo dista de acoger el criterio simple y claro que se había propuesto por el Gobierno en la petición de autorización al Senado, porque no se establece una regla única, como era el caso ('"su revisión jurisdiccional --el ejercicio de las competencias autorizadas al Gobierno del Estado-- corresponderá a los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación." Por el contrario, es cierto que en la redacción de la mencionada norma en el Acuerdo del Senado es sumamente confusa al discriminar entre "actos y disposiciones dictados por sustitución en las funciones o competencias de los órganos de la Administración de la Generalitat de Cataluña" y '"actos y disposiciones dictados en aplicación de las medidas previstas en este Acuerdo"', generando aún más confusión al atribuir la 'revisión jurisdiccional' respectivamente, '"a las previsiones de la legislación procesal' o a 'los juzgados y tribunales del orden jurisdiccional contencioso administrativo, en atención al rango de los órganos o autoridades creados o designados por el Gobierno de la Nación."'
'Sin perjuicio de esa confusa atribución competencial, es lo cierto que si, por lo que respecta al caso de autos, se trata del ejercicio de la potestad reglamentaria que, conforme a lo establecido 68 del Estatuto de Autonomía, corresponde al Gobierno de la Generalitat, el Acuerdo del Senado declara taxativamente en el cese del mismo (Norma A) que ello será con las consecuencias de que ese '"cese implicará la sustitución en el ejercicio de todas las funciones que estatura, legal y normativamente les son propias como Presidente... El ejercicio de tales funciones corresponderá a los órganos y autoridades que se crea al efecto..."' Es decir, la competencia vendría determinada por la segunda de las reglas mencionadas, lo cual, por lo demás, es lógico, porque tratándose de una Real Decreto, es manifiesto que las cuestiones propiamente formales de tales normas reglamentarias no podrían ser examinadas por el Tribunal Territorial.
'No está de más, por último, dejar constancia de que es lógica la indefinición competencial del Acuerdo del Senado porque sería de dudosa constitucionalidad que, ante la ausencia de desarrollo legislativo de la institución excepcional del artículo 155 de la Constitución , en su mera redacción, pudiera el Acuerdo del Senado afectada a una materia, la procesal con incidencia en el derecho a la tutela, que no cabe vincular a la potestad de intervención que justificaría la aplicación del mencionado precepto.
'Se rechaza la incompetencia objetiva de este Tribunal para conocer del presente recurso contencioso-administrativo.'
TERCERO. Sobre la falta de motivación de las determinaciones de las actuaciones.
Ya se dijo antes con ocasión de la delimitación del presente recurso contencioso-administrativo, que el primero de los motivos en que se funda la pretensión anulatoria estaba referido a un defecto formal, en concreto, a la falta de motivación de las determinaciones que en el Plan de Prevención y Gestión que se impugna se imponen a las concretas actuaciones que se cuestionan, la ACT-036 y ACT-086. Lo que se razona, en concreto, es que esas determinaciones comportan 'entre otras medidas de actuación, impulsar la creación de una figura tributaria que grave la extracción de áridos naturales y establecer restricciones a la autorización de nuevas instalaciones de valorización de residuos de la construcción en suelo no urbanizable. Sin embargo, tales medidas se encuentran carentes de toda motivación, tanto desde un punto de vista medio ambiental, como presupuestario y económico.'
Al hilo de dicha afirmación se hace notar que en la plasmación de dichas determinaciones tan solo se contienen en el Plan unas escuetas reseñas en las respectivas Tablas -ya antes se hizo referencia a ellas- con meros símbolos gráficos -en ocasiones simples coloreados de recuadros- que no aparecen justificados.
Suscitado el debate en la forma expuesta el motivo no puede ser acogido. En efecto, dejando, de momento, la cuestión sobre la pretendida motivación de la ' figura tributaria', que deberá ser objeto de un pormenorizado examen posteriormente siguiendo la línea argumental de la demanda, es lo cierto que traer la exigencia formal de la motivación a instrumentos planificadores como lo es el Plan que se aprueba en el Real Decreto impugnado ofrece serias dificultades. Es cierto que nuestra normativa de procedimiento administrativo exige que se motiven los actos administrativos, así lo establece ahora el artículo 35 de la vigente de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, que sigue el criterio de los Texto normativos que le precedieron, y que podría estimarse, agotando el razonamiento que se esboza en la demanda y que no se lleva a sus últimas consecuencias, que en la medida que con las determinaciones de actuaciones que se impugnan en el presente supuesto comportan, a juicio de la parte recurrente, limitación de derechos, el primer apartado del párrafo primero del referido precepto obligaría a dicha motivación.
Ahora bien, aun admitiendo, a los meros efectos de la polémica suscitada, que nos encontrásemos con un típico acto administrativo con el referido Plan y no con una disposición reglamentaria, que no requiere esa motivación en la misma medida, es lo cierto que siempre se trataría de una acto especial en el que la motivación no puede incorporarse al mismo Plan porque obligaría una estructura de dudosa eficacia, no otra cosa resultaría de obligar a la Administración que motivara todas y cada una de las determinaciones que el Plan impone.
Precisamente la actividad planificadora ha de caracterizarse por su simplificación, por sus concretas propuestas orientadas a la consecución de los fines que el planificador pretende, dejando constancia clara y detallada de las medidas que a esos efectos se proponen, porque son los que han de servir en el desarrollo de la actividad administrativa que deberá desarrollarse para alcanzar los fines propuestos conforme a las determinaciones que se imponen. Y es que, como no pasa desapercibida a la defensa de la Administración Catalana, esa motivación que echa en falta la recurrente ha de encontrarse en los informes que sirvieron de fundamento al mismo Plan, de los que se deja constancia ya en la misma demanda, incluso en el mismo motivo que examinamos.
Si ello es así, deberemos concluir que en estos supuestos de instrumentos de planificación -en la mayoría de los supuestos, con carácter de norma reglamentaria- la motivación debe buscarse en esos previos informes técnicos, como autoriza el 88.6º de la ya mencionada de la Ley del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas.
Ha de añadirse a lo expuesto que, como ya antes se apuntó, en relación con la exigencia de la motivación de las disposiciones reglamentarias, hemos declarado las peculiaridades que dicha exigencia formal tiene en el ejercicio de la potestad reglamentaria. En efecto, en la sentencia 927/2020, de 6 de julio, dictada en el recurso contencioso-administrativo 122/2019 ( ECLI:ES:TS:2020:2341 ), hemos declarado, con abundante cita, que 'una de las manifestaciones características de la discrecionalidad administrativa es, sin duda, la reglamentaria, en la que el titular de la potestad tiene una libertad de opción o de alternativas dentro de los márgenes que permite la norma que se desarrolla o ejecuta, pero aun así la motivación, por la que se hace explícita las razones de la ordenación, es garantía de la propia legalidad, ya que, incluso, la razonabilidad, al menos como marco o límite externo a la decisión administrativa válida, sirve de parámetro para el enjuiciamiento del Tribunal y puede justificar, en su caso, la anulación de la norma reglamentaria... el deber de motivación, que constituye una garantía del actuar administrativo, no tiene la misma plasmación jurídica en el procedimiento de elaboración de las disposiciones generales que en el procedimiento administrativo, al engarzarse en aquél caso en los presupuestos constitucionales sobre la justificación de la norma reglamentaria, por lo que cabe desestimar que se haya acreditado que la norma reglamentaria impugnada carezca de motivación o de razón suficiente para su adopción, o que sean insuficientes los estudios previos, o los informes preceptivos evacuados, que constituyen, según tiene declarado esta Sala del Tribunal Supremo, cánones válidos para enjuiciar la conformidad a Derecho de las disposiciones generales'.
Se desestima este primer motivo del recurso.
CUARTO. Sobre la ilegalidad de la imposición de ' figura tributaria'.
Ya se dijo antes que los motivos a que se refieren los fundamentos tercero a octavo de la demanda están centrados en la ACT-086. En efecto, el PRECAT-2020 incorpora en su Anexo 13 para la mencionada ACT-086 --no existe en la versión en español del Plan-- la determinación del 'Impulso de la creación de una figura tributaria que grave la extracción de áridos naturales', determinación que se justifica --debe traerse a colación la antes examinada ausencia de motivación de las determinaciones-- en que '[ L]los áridos naturales son uno de los principales productos competencia tanto de los áridos reciclados como de las escorias utilizables en la construcción, suponiendo así mismo su obtención un impacto ambiental. Por otro lado, en ocasiones el precio del árido natural es más bajo que el de los materiales reciclados, lo que dificulta la salida de éstos últimos al mercado. Se impulsará la creación de una figura tributaria o impositiva que incida en el equilibrio de precios para favorecer el uso de los áridos reciclados'.
La determinación y su justificación comportan, a la vista del reflejo en el Plan que la finalidad es fomentar la utilización de áridos reciclados frente a los naturales y, dado que estos son más baratos que aquellos, se pretende establecer un equilibrio en esa diferencia de precios mediante la imposición de lo que eufemísticamente se denomina ' figura tributaria o impositiva' que, a la postre, grave a los áridos naturales sobre los reciclados, con el fin de fomentar la utilización de estos que, además, evitan el impacto ambiental que comportan la extracción de los naturales.
Pues bien, en relación con esa determinación todo el debate que se suscita en la demanda está centrado en la nulidad, a juicio de la parte recurrente, del establecimiento de estos tributos que se dicen imponen el Plan a los áridos naturales. Y a esa finalidad se hace un extenso argumentario en los referidos fundamentos de la demanda.
Es necesario que el examen de este debate pase por lo que realmente se contempla en el PRECAT-2020 sobre esta concreta determinación que es, como ya se ha visto, el mero impulso de (para) la creación de una figura tributaria o impositiva a la extracción de los áridos naturales. Como se pone de manifiesto por la defensa autonómica, es importante señalar que el Plan no impone --no podría hacerlo, obviamente-- figura tributaria o impositiva alguna, tan siquiera exige la imposición de la misma, sino que tan solo se limita a la intención del planificador de ' impulsar' dicho establecimiento, que no puede desvincularse de la motivación de la misma, es decir, la búsqueda de un incentivo para evitar la mayor utilización de áridos naturales, que perjudican al medio ambiente, aunque son más económicos, sobre los procedentes de reciclado, que son más costosos.
Debe tenerse en cuenta, siguiendo lo razonado en la contestación autonómica, que impulsar, conforme al Diccionario de la Real Academia de la Lengua, significa, en su segunda acepción, que es la ahora procedente, ' incitar' o 'estimular', esto es 'inducir con fuerza a alguien a una acción' o 'poner en funcionamiento un órgano, una actividad o una función, o reactivarlos.' Es decir, de la propia redacción de la determinación cabe concluir, no ya que no se impone figura tributaria o impositiva alguna, tan siquiera se da una orden para que la misma se imponga, sino que tan solo se sugiere la idea de que, ante la necesidad de incentivar la utilización de los áridos procedentes de reciclado, se adopten medidas para primar dicha utilización frente a los áridos naturales, finalidad que no cabe cuestionar ni se cuestiona en sí misma.
Es más, todas las dudas que se hacen en la demanda en relación a la competencia para imponer la mencionada figura tributaria o los mecanismos legales para ello, resultan inoperantes desde el mismo momento que, en el mejor de los casos en favor de las tesis sostenidas por la recurrente, ese impulso precisamente lo que llevaría es a que dicha figura tributaria se estableciese por quien correspondiese y por los mecanismo legales que el ordenamiento establece, porque el Plan ni la impone ni dispone como debe establecerse esa imposición ni por quien deba acordarse, sino que lo hace en términos tan vagos y generales de una mera propuesta de tal generalidad y amplitud de la que deja constancia la misma referencia a la ' figura', sin concretar siquiera alguna de las modalidades de tributos que existe en nuestra legislación fiscal, o la mera a 'tributaria o impositiva', lo cual deja, como era obligado, por determinar todos los elementos que deberán tomarse en consideración por quien resulte competente para alcanzar un específico fin, desincentivar la utilización de los áridos naturales frente a los procedentes del reciclado.
Y en esa línea, hemos de traer a colación el fundamento sostenido en las sentencia a que se hizo referencia más arriba, de que el Plan de residuos imponía unas obligaciones ampliadas a los gestores de residuos, lo cual sería contrario a lo establecido en el artículo 31 de la Ley de Residuos de 2011, ya mencionada. Porque en el caso de autos ni el Plan impone responsabilidad alguna y, paradójicamente, si algo pretende el instrumento de planificación examinado es beneficiar a los gestores de áridos procedentes de reciclaje, por lo que estos gestores, que ya tienen sus obligaciones genéricas que impone la normativa específica, estarían beneficiados con la imposición del gravamen que el Plan 'impulsa', que no impone.
Las razones expuestas obligan a rechazar este segundo motivo de impugnación y, con él, la totalidad del recurso contencioso-administrativo.
QUINTO. Costas procesales.-
La desestimación del presente recurso contencioso-administrativo determina, en aplicación del artículo 139 de la Ley Jurisdiccional, la imposición de las costas a la sociedad recurrente si bien la Sala, haciendo uso de las facultades reconocidas en el párrafo tercero el mencionado precepto y atendidas las circunstancias del caso, señala en cuatro mil euros (4.000 €), más IVA, la cantidad máxima a repercutir por todos los conceptos y para cada una de las partes que han comparecido para oponerse al recurso.
Fallo
Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido
Primero. Rechazar la falta de competencia y desestimar el presente recurso contencioso-administrativo 267/2018, interpuesto por la representación procesal de 'GREMI D'ARIDS DE CATALUNYA', contra el Real Decreto 210/2018, de 6 de abril, por el que se aprueba el Programa de Prevención y Gestión de Residuos y Recursos de Cataluña 'PRECAT20', que se confirma, por estar ajustado al ordenamiento jurídico.
Segundo. Imponer las costas del recurso a la sociedad recurrente, hasta el límite señalado en el último fundamento.
Notifíquese esta resolución a las partes haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso, e insértese en la colección legislativa.
Así se acuerda y firma.
Segundo Menéndez Pérez
Rafael Fernández Valverde Octavio Juan Herrero Pina
Wenceslao Francisco Olea Godoy Inés Huerta Garicano
Francisco Javier Borrego Borrego Ángeles Huet de Sande
PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Excmo. Sr. Magistrado Ponente D. Wenceslao Francisco Olea Godoy, estando la Sala celebrando audiencia pública, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.
