Sentencia Administrativo Nº 1305/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 02 de Septiembre de 2004

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

En la Ciudad de Valencia, a dos de septiembre de dos mil cuatro.

VISTO por la Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos. Srs. D. EDILBERTO JOSÉ NARBON LAINEZ, Presidente, D. MANUEL JOSE DOMINGO ZABALLOS y Dña. DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 1305/04

En el recurso contencioso administrativo núm. 387/2000, interpuesto por la Procuradora Dña. Elena Gil Bayo, en representación de D. Juan María y otros, frente a la Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana de 23 de diciembre de 1999, por la que se dispuso aprobar definitivamente el Plan Especial modificativo de Plan General de Valencia, con expediente de homologación para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia.

Han sido partes en autos, como Administración demandada la GENERALIDAD VALENCIANA, representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos, y parte codemandada V.P.I. LOGISTICA, S.A., representada por la Procuradora Dña. Florentina Pérez Samper; siendo Magistrada ponente la Ilma. Sra. Dña. DESAMPARADOS IRUELA JIMÉNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguido por los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a los demandantes para que formalizaran la demanda, lo que verificaron mediante escrito solicitando se dictase sentencia estimatoria de la demanda en la que se declarase inválida la resolución impugnada y , por ende, el Plan Especial modificativo de Plan General de Valencia, con expediente de homologación para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia, con indirecta declaración de invalidez , en su caso, de lo dispuesto en los arts. 86.1.D y 89 (en cuanto a ordenación de usos) del reglamento de Planeamiento de la comunidad Valenciana.

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se dictara Sentencia por la que se declarase la inadmisibilidad parcial del presente recurso, en cuanto a la pretensión nueva de anulación de determinados preceptos del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana aprobado por decreto 201/98 , y en cuanto al resto de las pretensiones, con desestimación del recurso , se desestimase la disposición administrativa impugnada , con todos los pronunciamientos favorables a esa Administración.

TERCERO.- La parte codemandada se personó en autos una vez abierto el periodo probatorio.

CUARTO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, y practicado el trámite de conclusiones, se declaró el pleito concluso, quedando los autos pendientes para votación y fallo.

QUINTO.- Se señaló la votación para el día nueve de marzo de dos mil cuatro.

SEXTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se deduce el presente recurso, según ha sido expuesto, frente a la Resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana de 23 de diciembre de 1999 , por la que se dispuso aprobar definitivamente el Plan Especial modificativo de Plan General de Valencia , con expediente de homologación para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia.

En el escrito de demanda, los actores formulan, además, recurso indirecto frente a los arts. 86.1.D y 89 (en cuanto a ordenación de usos) del reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana, por vulneración del principio de jerarquía normativa.

SEGUNDO.- Procede, previamente al examen de las cuestiones de fondo, que la Sala se pronuncie sobre la inadmisibilidad parcial del recurso de autos planteada por la Administración demandada por existencia de desviación procesal, por cuanto la citada impugnación de determinados preceptos del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana constituye una pretensión totalmente nueva no aducida en la vía administrativa ni, lo que es esencial , no expresada y concretada por los actores en la interposición del presente recurso siendo que, con la entrada en vigor de la Ley 29/1998, la impugnación indirecta de los Reglamentos ya no opera como un motivo de ilegalidad más del acto de aplicación, sino que se erige en una pretensión nueva , de tal forma que por primera vez en nuestro derecho se posibilita la anulación de los preceptos reglamentarios que puedan incurrir en ilegalidad, y sirvan de cobertura a los actos Administrativos directamente impugnados.

La expresada causa de inadmisibilidad del recurso no puede prosperar, porque el Tribunal Supremo sigue sosteniendo, tras la entrada en vigor de la Ley 29/1998, de 13 de julio, que no es preciso identificar en el escrito de interposición del recurso Contencioso Administrativo la disposición general que se considere ilegal cuando la demanda vaya a fundarse en ese motivo de anulación del acto dictado en ejecución de aquélla , pues la nulidad de la disposición general de cobertura no es el objeto inmediato de la impugnación sino el fundamento de la misma , que ha de reservarse al escrito de demanda. Así, la ST.S. 3ª, Sección 5ª, de 13 de diciembre de 2002 -rec. núm. 3557/1999- manifiesta:

"CUARTO.- En su primer motivo de casación la parte recurrente alega que la Sala de instancia ha infringido los artículos 39.2 y 4 y 57.1 de la ley reguladora de esta Jurisdicción de 27 de diciembre de 1956 (LJ/1956), al considerar cuestión nueva la impugnación del citado Plan Parcial, por cuanto el mismo fue impugnado indirectamente con ocasión de la impugnación del Estudio de Detalle aprobado en su desarrollo.

QUINTO.- La Sentencia de instancia fundamenta la inadmisión de la pretensión de anulación del artículo 30.2 y 3 del Plan Parcial Somacueva por haber incurrido la parte recurrente al plantearla en una desviación procesal, en sus razonamientos jurídicos Tercero y Cuarto. En el primero de ellos considera que, aunque se trata de una impugnación indirecta no se ha concretado en el escrito de interposición del recurso la disposición impugnada , por lo que concluye , en el Fundamento Jurídico Cuarto, que existe la desviación procesal alegada por la parte recurrente, tal como se define en la Sentencia de esta Sala de 10 de abril de 1992, en la que se rechaza que puedan examinarse en vía judicial peticiones que no se discutieron en vía administrativa.

La tesis de la Sentencia recurrida no puede ser aceptada por esta Sala. Independientemente de que la alegación de que la norma de cobertura del acto impugnado no es una petición nueva sino un nuevo motivo de ataque a aquél, no puede hablarse de desviación procesal respecto a las pretensiones ejercitadas en vía administrativa cuando en esta vía no se ha ejercitado ninguna, pues el recurso Contencioso Administrativo no ha sido precedido de recurso Administrativo. Tampoco es preciso identificar en el escrito de interposición del recurso Contencioso Administrativo la disposición general que se considere ilegal cuando la demanda vaya a fundarse en ese motivo de anulación del acto dictado en ejecución de aquélla. Incluso la LJ/98, que impone la declaración de nulidad de la disposición general aplicada en el acto Administrativo impugnado, cuando se estime el recurso (artículo 27.2 y 3), no exige en el escrito de interposición del mismo otro requisito que el de citar el acto impugnado (artículo 45.1) , pues la nulidad de la disposición general de cobertura no es el objeto inmediato de la impugnación sino el fundamento de la misma, que ha de reservarse al escrito de demanda. Mas aun es innecesaria la cita de esa disposición según la LJ/1956 aplicable al caso presente, en el que la estimación de un recurso indirecto no comportaba la anulación de la disposición general habilitante. Es cierto que en el Suplico de su escrito de demanda la parte recurrente solicitó la anulación del artículo 30.2 y 3 del Plan Parcial Somacueva, pero también lo es que dicha petición, además de la de nulidad del Estudio de Detalle de la Comunidad 3 de dicho Plan Parcial, se enmarca dentro de una impugnación calificada expresamente como indirecta, según el artículo 39.2 LJ/1956, por lo que pudo ser desestimada sin que ello supusiera obstáculo para que la Sala de instancia hubiera previamente examinado el fondo de dicha impugnación".

Y la S.T.S. 3ª, Sección 5ª , de 17 de octubre de 2002 -rec. núm. 3458/2001-, dictada en interés de la Ley , tiene declarado:

"SEGUNDO.- Contra esa Sentencia el Ayuntamiento de Piélagos ha formulado recurso de casación en interés de la Ley, interesando que este Tribunal Supremo haga cuatro pronunciamientos.

Sin embargo, declararemos no haber lugar a este recurso de casación, por las siguientes razones:

1ª.- Los dos primeros pronunciamientos que se nos piden son los siguientes:

a) Que quien impugnó en vía administrativa aspectos concretos de una determinación Disposición de carácter General y se aquietó a la Resolución administrativa que resolvió su impugnación en esa vía, la misma deviene firme en lo que respecta a las cuestiones o aspectos invocados y no podrá apelando a idénticos motivos de nulidad impugnar en vía indirecta la misma Disposición de carácter General.

b) Que no puede ampliarse mediante el mecanismo del Recurso indirecto , el objeto del recurso Contencioso Administrativo, el cual queda definitivamente delimitado en el escrito de interposición del recurso, no siendo posible ampliar tal objeto, mediante la simple fundamentación en el escrito de demanda, de nulidad del acto objeto del recurso, sobre la base de la nulidad de la Disposición General que le da cobertura , y que no fue objeto del escrito de interposición del recurso.

Estos pronunciamientos que se nos solicitan son erróneos, porque con contrarios a lo que literalmente dispone el artículo 26-2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 13 de julio de 1998 aquí aplicable (artículo 39-4 de la anterior Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa de 27 de diciembre de 1956).

Este precepto dice que "la falta de impugnación directa de una disposición de carácter general o la desestimación del recurso que frente a ella se hubiera interpuesto no impiden la impugnación de los actos de aplicación con fundamento en lo dispuesto en el apartado anterior" (es decir, con fundamento en que la disposición general no es conforme a Derecho).

La claridad de esa norma excusa de mayores explicaciones, si bien no sobrarán las siguientes, vista la insistencia del ayuntamiento recurrente en contradecir algo tan sabido:

1º.- No cabe confundir un recurso directo contra una disposición de carácter general (lo que es un auténtico recurso contra la norma) con un recurso indirecto (que no constituye propiamente un recurso contra la norma sino contra su acto de aplicación, con base en la ilegalidad de aquella; en este caso , la ilegalidad de la disposición no se esgrime como una pretensión autónoma sino sólo como un motivo de impugnación del acto).

2º.- Por esa razón no es necesario que en el recurso indirecto se cite en el escrito de interposición la norma en cuya ilegalidad ha de fundarse, sino sólo el acto de aplicación que se recurre. La ilegalidad de la disposición es sólo un motivo de impugnación que, como tal, no tiene por qué expresarse en el escrito de interposición. Por esa razón no es procedente ampliar el recurso Contencioso Administrativo , dirigido contra el acto, a la disposición general cuya ilegalidad se alega, ya que en la impugnación indirecta el objeto procesal es el acto y no la disposición".

TERCERO.- En cuanto al fondo del asunto, cabe significar que la Resolución frente a la que se deduce el presente recurso ya ha sido objeto de enjuiciamiento en el recurso contencioso Administrativo nº 199/00 seguido ante esta misma Sala y Sección, que ha dictado sentencia nº 1452/2003, de 13 de octubre , devenida firme, desestimando dicho recurso, y en la que la Sala se ha pronunciado sobre muchos de los motivos de impugnación aducidos por los demandantes en la presente litis , Sentencia cuya fundamentación jurídica, que se transcribe a continuación, se da por aquí por reproducida:

"PRIMERO.- La entidad recurrente impugna la Resolución de 23-12-99 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la GV por la que se aprueba definitivamente el Plan Especial Modificativo del Plan General de Valencia con expediente de homologación para desarrollo de la zona de actividades logísticas del Puerto de Valencia.

En apoyo de su pretensión impugnativa alega la actora, en síntesis:

-que según resulta del expediente Administrativo, se pretende ubicar una Zona de Actividades Logísticas Portuarias para dotar de mayor operatividad, competencia y mejorar los medios de comunicación del Puerto de Valencia como centro logístico del mediterráneo, complementando dicha iniciativa con el transporte terrestre, con lo que en su día será el Centro de Transportes de Valencia y Sagunto , zona que se pretende ubicar en el borde previsto en el PGOU para la zona urbana de Nazaret, prolongado hasta la V-15 en paralelo al camino de La Punta.

-que tal iniciativa resulta totalmente rechazable desde el punto de vista medioambiental, en cuanto dicha zona está calificada como de Especial Protección Agraria (PA-1 HUERTA) y específicamente con respecto a la ficha R-3 existe un Plan de Mejora Rural que desaparecerá de llevarse a cabo la ZAL , a más de hallarse en trámite un expediente de la UNESCO para la protección de la huerta de La Punta.

-que en relación con lo anterior la aprobación de la ZAL vulnera lo dispuesto en el Tratado de la UE en relación con el Quinto Programa para la Protección del MA, en relación con el art. 1, 3º de la L. 11/94 de Espacios Naturales Protegidos y Plan Verde de Valencia, vulnerando, además la DA 8ª de la L. de la GV 4/92 de 5-6 de Suelo no Urbanizable sobre delimitación de áreas de reserva de suelo para patrimonios públicos con prohibición de establecerlos en terrenos no urbanizables sujetos a especial protección, en relación con los arts.76 a 78 y DT 2ª de la L. 6/89 de Ordenación del Territorio de la CV.

-que desde una perspectiva social el proyecto de la ZAL incidirá negativamente, pues los vecinos directamente afectados por la expropiación de sus terrenos , aun cuando se les reubique, no verán compensada su calidad de vida actual; además de que el barrio de Nazaret quedará aislado por la creación de la infraestructura viaria que aquel conlleva, convirtiéndose en una zona industrial y de tráfico ferroviario y terrestre intenso.

-que desde el punto de vista urbanístico se está conculcando la legalidad urbanística en cuanto al tratarse de una zona de especial protección agraria (PA-1 Huerta) debería previamente procederse a su recalificación por vía de revisión del PGOU y no a la modificación parcial del mismo; existe la alternativa de ubicar la ZAL en las proximidades del Puerto de Sagunto; se modifica el modelo de ciudad para convertirla de una ciudad industrializada, con la consiguiente degradación del medio ambiente derivada de la contaminación inherente al tipo de industrias y actividades previstas en la zona.

-que se ha omitido la autorización preceptiva del órgano ambiental en relación con el PORN del Parque Natural de la Albufera.

SEGUNDO.- Previo al examen de las cuestiones así planteadas procede señalar que el acto aquí impugnado (aprobación definitiva del PE Modificativo del PGOU de Valencia con expediente de homologación para desarrollo de la ZAL del Puerto de Valencia)es consecuencia o trae causa de anterior Resolución de 23-7-1998 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la GV , por la que se aprobó definitivamente el PE de ampliación del Patrimonio Público del Suelo para desarrollo de una Zona de Actividades Logísticas.

Dicho Plan Especial fue aprobado al amparo de lo dispuesto en el art. 99 de la LRAU (L. 6/94 de la GV) siendo su objeto la delimitación de un ámbito adyacente al actual recinto portuario, susceptible de incorporarse al Patrimonio Público del Suelo y destinado a cubrir las necesidades derivadas de la creación de un futuro centro logístico para el almacenamiento y distribución de mercancías afectas al tráfico marítimo internacional.

Según la Memoria del mismo, se consideraron cuatro Áreas o Zonas como susceptibles de albergar la ZAL:

-Zona A: situada al Sur del Barrio de Nazaret y delimitada por la VP 1041 al Norte; las nuevas instalaciones portuarias al Este y el nuevo cauce del río Turia al Sur.

-Zona B: Localizada al Sur de la ciudad de Valencia, ocupa la mitad meridional del área delimitada por el Barrio de Monteolivete y el trazado del ferrocarril Valencia-Tarragona; extendiéndose por el Norte hasta la Carretera de la Font d?En Corts y por el Este hasta la Autopista V-15 y la Avda. Jesús Morante Borras.

-Zona C: Comprendida entre la estación ferroviaria de Fuente de S. Luis y el nuevo cauce, desde la traza del F.C Valencia-La Encina hasta las inmediaciones de Merca-Valencia.

-Zona D: Comprendida entre los núcleos residenciales de Castellar-L?Oliveral.

La finalmente elegida para albergar la ZAL fue la "A", razonando la Memoria del Plan:

1.- "Se adapta a la estructura general orgánica del PGOU de Valencia en la medida que asigna a la zona comprendida entre el trazado del ferrocarril Valencia-Tarragona y el nuevo cauce usos de equipamiento y servicios , en los que el sector del transporte resulta dominante".

2.- "Permite el mantenimiento de un área destinada al uso agrícola entre el barrio de Monteolivete , Passeig de Les Moreres y la traza del FC, con el objeto de evitar posibles conflictos entre el uso residencial e industrial, además de abrir la posibilidad de desafectación de la zona B de aquellos usos que le resulten ajenos".

3.- "Garantiza la funcionalidad de la ZAL al posibilitar la completa permeabilización con respecto al enclave portuario".

4.- "Presenta accesos viarios adecuados, tanto por carretera como por ferrocarril, sin necesidad de modificación alguna del sistema de comunicación actual, encontrándose totalmente integrada en el mismo".

TERCERO.- En realidad el primer bloque de alegaciones formulada por la recurrente afecta a aspectos relacionados con la ubicación de la ZAL y, por tanto contemplados en el primer instrumento de planeamiento, es decir en el PE de Ampliación del Patrimonio Público del Suelo de la GV. Son las que afectan a los aspectos medioambientales o a la incidencia social de la ubicación , y plantean como mejor alternativa la de su ubicación en el Puerto de Sagunto.

Dichas cuestiones, por otra parte, ya han sido abordadas en Sentencias de esta Sala recaídas en los Recursos 2961/98 o 2926/98 de la Sección 1ª seguidos contra el indicado PE de Ampliación. En ellas, tras precisar que la cuestión discutida "es una elección entre las varias posibles para el diseño de un territorio, cuestión esta ampliamente discrecional , donde siempre se da un núcleo último de oportunidad, de forma que siendo posibles varias soluciones, la alternativa elegida y sus singulares determinaciones, sólo podrán neutralizarse cuando se acredite una desviación teleológica, o una disconformidad de la solución adoptada con los hechos determinantes", añaden que la Sala no tiene la "difícil misión" de sustituir a la Administración en las singulares determinaciones urbanísticas, como parece insinuar la actora, sino simplemente la de determinar si la decisión ... al diseñar este Plan Especial, afectando inicialmente un área para el objeto y finalidad que se indica , se encuentra fundada. Y concluyen en sentido afirmativo en cuanto la Memoria del PE "contiene una amplia, argumentada y motivada valoración de la solución adoptada , así como de las razones que justifican la decisión de la Administración y, en concreto, los motivos en los que la Administración Autonómica basa su decisión para optar por una determinada zona, descartando otras alternativas de localización, con lo que , en principio hay que rechazar la alegación de que el acto Administrativo no sea razonable o no esté fundado, máxime cuando además no existe prueba alguna que desvirtúe positivamente las conclusiones del instrumento aprobado".

Aprecian, además, que la Administración ha tenido en cuenta y ha valorado el aspecto paisajístico de las diversas zonas y a tal efecto ha dicho en la Memoria que "... todas ellas se encuentran integradas en la Unidad Ambiental denominada Huerta de Valencia, aunque presentan diversos matices en su valoración: Las referenciadas como A, B y C, localizadas entre el continuo urbano y el nuevo cauce, a su aspecto confinado por el efecto barrera producido diversas infraestructuras -FFCC Valencia-Tarragona y Valencia La Encina, Pista de Silla , Autovías V-15 y V- 30 , nuevas instalaciones portuarias etc.- añaden niveles significativos de degradación ocasionados por la implantación de ciertos usos urbanos de carácter estructurante -estación ferroviaria, depuradora, instalaciones de Merca-Valencia, además de numerosos establecimientos industriales y de almacenaje, especialmente en la B, donde ocupan aproximadamente la cuarta parte de su superficie...". Con base a ello afirman que "será preciso algo más que meras afirmaciones para llegar a la conclusión de que, en el enclave que el PE pretende diseñar, se vayan a destruir , precisamente a resultas del Plan que se aprueba , valores medioambientales dignos de especial protección, porque evidentemente, la descripción que hace la Memoria de la zona anteriormente transcrita, es notable , no por sus valores paisajísticos o huertanos , sino por todo lo contrario, en la medida en que, no sólo existen notabilísimos usos urbanos (estaciones de ferrocarril, enormes depuradoras o grandes mercados), sino además, porque está atenazada por una serie de infraestructuras (Carreteras, alteraciones de cauces y desembocadura de ríos, vías férreas -se mencionan dos de ellas-, autovías -hasta tres distintas-) , y, en fin, porque es abundantísimo el uso industrial y el referido a almacén, en la zona que se considera".

Y , por último, indican que "a falta de otras pruebas, que aquí brillan por su ausencia, habrá que afirmar que, en dicha área, apenas quedan elementos de huerta valenciana que fueran merecedores de una especial protección como conjunto , ya que una cierta descomposición y degradación se ha instalado como sistema".

CUARTO.- Llegados a este punto conviene precisar que las cuestiones examinadas en el precedente lo han sido en cuanto pudieran considerarse -en una interpretación favorable- actuadas por la vía de la impugnación indirecta -es decir en cuanto el PE objeto de este recurso es consecuencia de un PE anterior de Reserva de Patrimonio Público del Suelo al que afectan en realidad las indicadas cuestiones-; y al haber ya sido tratadas en las Sentencias que el anterior Fundamento se transcriben , en tanto impugnación directa, nos hemos remitido a la doctrina en las mismas establecida.

Por último procede señalar que también en las Sentencias antes mencionadas de la sección 1ª de este T.S.J. y, en concreto, en la 558/02 de 14-5-02, recaída en el Rec. 2926/98, ha sido analizada la cuestión relativa a la procedencia de obtener suelo de reserva por la vía de un Plan Especial, cuestión que también plantea la actora y que, como las anteriores se analiza en cuanto pudiera entenderse impugnación indirecta , pues en realidad afectaría no tanto al PE aquí impugnado cuanto al anterior.

Como se establece en la misma (FD 3º) el PE allí recurrido "lo es de Reserva de Suelo , regulado con carácter específico en el art. 99 de dicha Ley, con una finalidad concreta, diferente de los Planes Especiales de los arts. 12, 24 y 27 de tal Ley, configurados estos como actos de uso o transformación del suelo, limitándose el aquí contemplado a la sola finalidad de delimitación de un área de reserva, sin alterarse con tal Plan la calificación del suelo, por lo que a tenor del art. 77 del Reglamento de Planeamiento e interpretación dada al mismo por el TS en Sentencias como la de 23-9-92, la documentación exigible en los Planes Especiales será la adecuada a sus fines , por lo que en el presenta caso no cabe considerar exigibles los documentos referidos en el art. 27 de la L. 6/94, en cuanto el presente Plan Especial no tiene una función de planificación urbanística, ni altera la calificación del suelo, sino que sólo procede a la delimitación de terrenos para la formación de un patrimonio de la Generalidad, cuya justificación aparece contenida en la Memoria y planos complementarios...". Y añade en el FD 4º "basta observar el contenido de este Plan Especial de Ampliación del Patrimonio Público del Suelo de la Generalidad Valenciana, aquí recurrido, para apreciar que, en el mismo, no se modifica la clasificación del suelo y atendido el contenido del art. 99 de la L. 6/94 , según el que, la posibilidad de constituir patrimonio público del suelo , podrá recaer sobre cualquier suelo, con independencia de su calificación o clasificación urbanística".

Se da con ello respuesta a la cuestión planteada por la actora sobre la improcedencia -según interpreta- de constituir reservas de suelo público en suelo no urbanizable, posibilidad que -como hemos visto- arbitra la propia L. 6/94 Reguladora de la Actividad Urbanística.

Tal posibilidad no ha de considerarse contraria a la L. 4/92 de Suelo no Urbanizable de la Generalidad Valenciana, cuya DA 8ª -que invoca la actora como infringida-, reconocía a esta la misma facultad de delimitar áreas de reserva para incrementar sus patrimonios públicos de suelo en suelo no urbanizable y urbanizable no programado que a las Administraciones Locales atribuía el art. 99 de la L. de Reforma de la L. del Suelo (L. 8/90). Por el contrario , la L. 6/94 la ha incorporado entre sus previsiones, sencillamente, y, si se quiere, la ha concretado o incluso ampliado. Anticipamos, llegados a este punto que como más adelante examinaremos el suelo comprendido en la ZAL no gozaba del régimen de "especial" protección que invoca la actora.

QUINTO.- Entrando ya en análisis de los motivos de impugnación que son propios del presente recurso o mejor , que se actúan directamente contra el PE Modificativo que constituye su objeto, se contraen a lo siguiente:

-la modificación del PGOU de Valencia articulada por el PE es de tal magnitud que debería haberse acometido por la vía de su revisión y ello además en cuanto comporta la reclasificación de suelo no urbanizable de "especial" protección agraria en urbanizable.

-comporta un cambio en el modelo de ciudad, ahora, con la modificación eminentemente industrial, obviando los aspectos medioambientales y agrarios dignos de protección existentes en el ámbito del PE, con merma de la calidad de vida de los vecinos inmediatos y en general del resto del municipio.

El indicado PE Modificativo tiene por objeto la Homologación y ordenación pormenorizada , mediante un Plan Especial, de los terrenos incluidos en el ámbito del PE para la ampliación del Patrimonio Público del Suelo para el desarrollo de una Zona de Actividades Logísticas.

La figura del PE "modificativo" está claramente prevista en la L. 6/94 de 15-11 Reguladora de la Actividad Urbanística, tal y como resulta de los arts. 12 E), 27 y 28. Se prevé , en concreto y por lo que aquí nos interesa, la posibilidad de que modifique "parcialmente" la clasificación del suelo de cualquier Plan.

Así pues, el instrumento de planeamiento que analizamos no resulta, en principio, inadecuado para acometer la modificación operada.

SEXTO.- La Jurisprudencia del TS abordando la cuestión relativa a las facultades de las Administraciones Públicas para variar las determinaciones contenidas en los planes de Urbanismo, y , en concreto y por lo que al caso interesa, de cambiar la clasificación y calificación del suelo, viene estableciendo que "la naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público , justifican plenamente el «ius variandi» que en este ámbito se reconoce a la Administración, y por ello es claro que la revisión o modificación de un planeamiento no puede, en principio, encontrar límite en la ordenación establecida en otro planeamiento anterior de igual o inferior rango jerárquico. Este «ius variandi» reconocido a la Administración por la legislación urbanística se justifica en las exigencias del interés público actuando para ello discrecionalmente -no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución.

Esta facultad innovadora de la Administración materializada en la ordenación de un Plan Urbanístico, tiene unos límites propios derivados del necesario acatamiento a los estándares urbanísticos previstos en la legislación general sobre ordenación del suelo, no menos que a la adecuada satisfacción de las necesidades sociales y del interés público a cuyo servicio ha de estar subordinada la ordenación territorial con ausencia, en todo caso, de cualquier tipo de arbitrariedad en la solución de los problemas urbanísticos planteados dentro de una realidad social determinada. Esta facultad innovadora o modificativa de planeamientos anteriores ha de reconocerse a la Administración, tanto en orden a la clasificación como a la calificación del suelo integrado en el territorio a ordenar siempre dentro del contorno limitativo antes indicado.

Los Derechos subjetivos , nacidos o expectantes, de la anterior normativa -sin perjuicio de su posible contenido indemnizatorio- no son fundamento bastante para justificar la ilegalidad de las determinaciones modificativas que les afecten. Solamente, si se prueba que el interés público en cuya virtud se ha actuado , no existe o ha mediado error en su satisfacción, se podrá invocar con éxito la nulidad del planeamiento o su modificación o revisión".

Destaca, además la misma doctrina que en la elaboración o modificación de los Planes puede distinguirse dos tipos de actividad:

- una actividad jurídica o reglada que viene sometida a normas formales y materiales de obligada observancia,

- y una actividad de oportunidad técnica o discrecional en la que se elige entre varias alternativas, una determinada solución de ordenación del territorio, que se concreta en relación con el uso del suelo, en la asignación de determinados destinos a los terrenos según el criterio técnico - discrecional- de los redactores del Plan".

En este punto considera que el "cambio de clasificación de un suelo que pasa de un carácter agrícola -no urbanizable- a la condición de suelo de uso industrial -urbanizable- es una cuestión de índole discrecional pero ello no excluye la posibilidad de una revisión jurisdiccional (Ss. de 17-6-1989 [RJ 19894732] , 22-12-1990 [RJ 199010183], 2-4-1991 [RJ 19913278] y 14-4-1992 [RJ 19924038] entre muchas otras) ya que el control jurisdiccional de la Administración, tan precisamente explicitado en el artículo 106.1 de nuestra Constitución se extiende a estos aspectos discrecionales, a través de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad, pues los hechos son tal como la realidad los exterioriza y no le es dado a la Administración desfigurarlos o incluso inventarlos , aunque tenga facultades discrecionales para su valoración y también puede ejercerse tal control a través de los principios generales del Derecho, que -artículo 1.4 del Código Civil- informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional, de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos, al estar sometida la Administración -artículo 103.1 de la Constitución- no sólo a la Ley sino también al Derecho.

Por ello, la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer lugar , a la verificación de la realidad de los hechos , valorando si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad, o una desviación injustificada de los criterios generales del Plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos -artículo 9.3 de la Constitución-, que en definitiva aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta, en fuente de decisiones que no resulten justificadas.

... Toda revisión o modificación de un planeamiento determinado requiere su correspondiente motivación, que puede llegar a ser especialmente intensa y relevante cuando así lo requieran las concretas circunstancias concurrentes en el caso enjuiciado...

Como ya ha expuesto esta Sala (Ss de 2-1-1992 [RJ 19922237], 13-2-1992 [R.J. 19922828] y 15-12-1992 [RJ 19929834] entre otras) es bien conocida la importancia de la memoria como documento integrante del Plan... ya que la memoria es ante todo la motivación del Plan o sea, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y por consecuencia , las determinaciones del planeamiento (S. del TS de 21-1-97).

SEPTIMO.- En referencia al caso que nos ocupa el suelo afectado por la ZAL se clasificaba en el PGOU de Valencia de 28-12-1988 como Suelo no Urbanizable de protección agraria (PA-1), pasando a Suelo Urbanizable en el PE Modificativo objeto del presente recurso, reclasificación esta que la actora reputa contraria al Ordenamiento dada la especial protección que -considera- tiene reconocida.

Es evidente, atendida la fecha de aprobación del PGOU que la clasificación como Suelo no Urbanizable protegido se atiene a los criterios de la LS de 1976, diferentes a los actuales.

Pues bien según la L. 4/92 de la GV sobre Suelo no Urbanizable el suelo se clasificará en todo caso como no urbanizable (actividad reglada) en los casos siguientes:

a) el dominio público natural marítimo e hidráulico , de conformidad con su legislación reguladora.

b) Los terrenos que estén sujetos a un régimen específico de protección o mejora por una medida en vigor adoptada conforme, bien a la propia legislación de la ordenación territorial o urbanística, bien a la reguladora de la conservación de la naturaleza, flora y fauna, del patrimonio histórico o artístico o del medio ambiente.

c) Los terrenos que, aun no estando comprendidos en el supuesto de la letra anterior, reúnan valores o presenten características que, conforme a la legislación urbanística, de protección del patrimonio histórico , de conservación de la naturaleza, fauna y flora o del medio ambiente los hagan merecedores de una especial protección.

d) Los terrenos cuyo uso o aprovechamiento agrícola , ganadero o forestal actual debe ser mantenido y aquellos que, en virtud de los planes o programas de dichos sectores primarios productivos o por razón del modelo social-económico y territorial adoptado, deban ser objeto de tal uso o aprovechamiento.

e) Los terrenos que, conforme a la estrategia territorial adoptada, deban ser excluidos del proceso de urbanización o preservados del mismo.

f) Los terrenos que no sean objeto de clasificación como urbanos , urbanizables o aptos para la urbanización (art. 1.1).

Según especifica el nº 3 del mismo precepto los terrenos referidos en las letras A), B) y C) se clasificarán en todo caso como suelo no urbanizable en su categoría de especial protección; mientras que los de la letra F) lo serán como no urbanizable en su categoría común.

La porción de suelo delimitada por la ZAL no pertenece a ninguna de las categorías que "en todo caso" los planes han de clasificar como suelo no urbanizable de especial protección. No es dominio público marítimo o hidráulico; tampoco goza de un régimen específico de protección o mejora por medida en vigor, pues en este punto aun cuando la recurrente se refiere al denominado Plan Verde - auspiciado por la Unesco- entre cuyas determinaciones se incluirían medidas de protección de la huerta valenciana, es lo cierto que no hay constancia de que dicho instrumento se halle en vigor, hasta el punto de que el Ayuntamiento de Valencia al evacuar el correspondiente informe al proyecto de PE Modificativo que nos ocupa ni siquiera lo menciona.

Por último tampoco se ha evidenciado que nos hallemos ante terrenos que reúnan valores o presenten características que, conforme a la legislación urbanística, de protección del patrimonio histórico, de conservación de la naturaleza, fauna y flora o del medio ambiente los hagan merecedores de una especial protección , pues como se constata de los datos obrantes en el expediente Administrativo existen en ellos notabilísimos usos urbanos que han determinado su degradación desde el punto de vista agrícola no quedando apenas elementos de huerta tradicional , a más de que al quedar la zona atenazada por infraestructuras viarias (ferrocarril, autovías...) e instalaciones portuarias, los usos han evolucionando hacia lo urbano o industrial en detrimento de lo agrario. Es posible que dicha degradación se hubiera contenido de haberse aprobado y articulado los mecanismos necesarios, cual los previstos en el Proyecto de Plan Verde que cita el recurrente, pero ello es algo que pertenece al terreno de las meras hipótesis.

Procede significar, por otra parte, que el PE enjuiciado no es ajeno a la protección de elementos existentes en la zona relacionados con tales valores (se prevé la conservación de determinadas edificaciones de carácter tradicional o histórico); el estudio de impacto medio-ambiental que acompaña como documento necesario no fue objetado en sustancia; se propone la realización de un corredor verde para separar la zona "industrial" de la destinada a realojo de vecinos...

Y por último y por las razones ya expresadas tampoco es evidente que concurran los supuestos de las letras C) y D) del precepto transcrito, con relación a los cuales la administración puede actuar su potestad discrecional.

OCTAVO.- En cualquier caso no resulta patente que la "desclasificación" del suelo delimitado por la ZAL suponga un cambio sustancial en la estructura orgánica o en el modelo territorial diseñado en el P.G.O.U. de Valencia más si tenemos en cuenta que el mismo amplió notablemente con relación al Plan anterior de 1966 el Suelo Urbano y Urbanizable -tal y como resulta del mismo- , comprometiendo en ello unas 610 Has. -según establece la Resolución impugnada- de manera que las 71 Has. aproximadas previstas para ZAL equivalen a un incremento de poco más del 10%.

Tampoco desde el otro punto de vista -disminución de suelo no urbanizable- resultaría de relevancia si tenemos en cuenta la extensión de este.

Así pues ha de concluirse que la reclasificación del suelo delimitado por la ZAL , pasando de no urbanizable protegido (PA-1 Huerta) a Suelo Urbanizable, no es arbitraria ni ajena a criterios de razonabilidad, más si tenemos en cuenta que del contraste con los hechos determinantes resulta reafirmada dicha conclusión. No en vano en razón de las infraestructuras existentes (viario de ferrocarril; autovías; depuradora de Pinedo; instalaciones de Merca-Valencia; recinto portuario...) y las sucesivas mayores necesidades de espacio para almacenaje de mercancías etc. y otras actividades relacionadas con el tráfico portuario.

Destaca en este sentido la Memoria del PE, tras reseñar la estratégica ubicación del Puerto de Valencia y el carácter eminentemente comercial y avocado a las actividades de importación- exportación , la necesidad de que el Puerto de Valencia no se limite a ser un mero punto de paso de mercancías , sino que debe aspirar a transformarse en un nudo de transporte de transcendencia económica, en donde, a partir del tráfico marítimo, sus usuarios puedan establecer sus estrategias globales de distribución, maximizando con ello no solamente las capacidades inherentes a su carácter de nodo preferente del sistema de transporte, sino... las posibilidades de acceso a mercados lejanos para el sistema económico a que viene vinculado. También alude a la consolidación de la figura de las grandes líneas interoceánicas que sirven al flujo de mercancías y productos semiacabados que se mueven en circuitos comerciales de ámbito mundial y que concentran sus escalas en un número reducido de puertos; la elección de los puertos de escala por los armadores en la que influyen -según el Plan Estratégico de Valencia- la ubicación geo- estratégica del puerto, la eficiencia y fiabilidad de los servicios portuarios, su ubicación geo- demográfica y la oferta de servicios logísticos al comercio.

Las Zonas de Actividades Logísticas como complemento de instalaciones portuarias, en cuanto en ellas se radican actividades de almacenaje , clasificación, control de calidad etc. que sirven de soporte y enlace a las operaciones puramente marítimas o portuarias y las terrestres, ya sean estas por carretera o por ferrocarril, se revelan decisivas a la hora de influir en las futuras políticas de localización y distribución de Armadores , Operadores y Cargadores tanto nacionales como internacionales.

Es decir, razones de oportunidad e interés público tampoco falta en este caso.

NUEVE.- Finalmente y en lo que se refiere a la procedencia de haber acudido al procedimiento de Revisión del Planeamiento en lugar de a la Modificación Parcial o puntual del mismo, consolidada y constante jurisprudencia ha examinado y concretado las diferencias entre revisión y modificación, que son conceptos diferentes, indicando que "si bien ambos tienen en común su finalidad de producir una alteración del contenido de un Plan en vigor, la revisión consiste en la adopción de nuevos criterios respecto a la estructura general y orgánica del territorio o de la clasificación del suelo motivada por la elección de un modelo territorial distinto o por la aparición de circunstancias sobrevenidas que incidan de modo sustancial sobre la Ordenación , mientras que la modificación engloba todos los casos de alteración de determinaciones del Plan no encuadrables en la revisión , aun cuando dicha alteración lleve consigo cambios aislados en la clasificación o calificación del suelo, lo que implica que revisión es replanteamiento global o sustancial del Plan en su conjunto, y modificación alteración de concretos elementos del Plan, según resulta del art. 154 del Reglamento de Planeamiento» (S de 21 octubre 1992).

Creemos que la cuestión está abordada de una u otra forma en los razonamientos precedentes, debiendo concluir que no se ha apreciado ni una alteración del modelo territorial perfilado en el PGOU de Valencia, ni una modificación sustancial de sus determinaciones que permitiera deducir que el cambio de clasificación del suelo afecta más allá de un sector del territorio concreto y preciso.

Por último, carece de fundamento la impugnación fundada en la carencia de autorización del órgano ambiental en relación con el PORN del Parque Natural de la Albufera, porque la propia Declaración de Impacto Ambiental , de forma explícita e inequívoca , afirma, y así se recoge en la resolución impugnada, que la actuación, de que se trata, no afecta a dicho Parque al ubicarse fuera de sus límites y, además, porque el propio Parque ya está provisto de zonas de protección, por ello, resulta inaplicable al caso lo dispuesto en el art. 29 de la Ley 11/94 , de Espacios Naturales Protegidos de la comunidad Valenciana sobre áreas de amortiguación de impactos. Asimismo, la mera cita de las previsiones del Convenio RAMSAR, relativo a los Humedales de importancia internacional, y de las Directivas Comunitarias de conservación de las aves silvestres, consideradas, de modo genérico, infringidas, no es un argumento preciso, concreto y fundado para apreciar que la aprobación del Plan de que se trata sea contraria a las mismas.

DIEZ.- En consecuencia , procede desestimar el recurso, sin hacer expresa imposición de costas".

CUARTO.- Por lo que se refiere a los restantes motivos impugnatorios alegados por los recurrentes , la Sala los desestima haciendo suyos los acertados argumentos expuestos por la Administración demandada y la parte codemandada oponiéndose a los mismos. No es cierto que no exista informe de la Dirección General de Coatas, y prueba evidente de ello es que los propios demandantes admiten en el escrito de demanda la existencia de tal informe. En cuanto a la alegación de que no se solicitó informe de los municipios colindantes, decae necesariamente porque consta acreditado en el expediente la actuación no tiene límites con otros términos municipales. Tampoco puede ser acogida la alegación de que no se ha dado la preceptiva audiencia personal a los afectados expropiados, puesto que el procedimiento de autos no es de carácter expropiatorio, como tampoco puede serlo la invocación de que no se abrió un nuevo trámite de Audiencia para alegaciones , por ser innecesario en virtud de lo establecido en el art. 38.2 a), párrafo segundo, de la Ley 6/1994. Finalmente, la pretendida inobservancia de lo dispuesto en el art. 10.2 de la Ley Estatal de Carreteras ha de ser asimismo rechazada, por no constar acreditado en autos que la actuación urbanística enjuiciada afecte a carreteras estatales.

QUINTO.- Por último, tampoco puede ser acogida la pretensión de nulidad de la Resolución recurrida fundada por los actores en la ilegalidad de los arts. 86.1.D y 89 del Reglamento de Planeamiento de la Comunidad Valenciana , que impugnan indirectamente por entender que vulneran las disposiciones de la L.R.A.U. Tales preceptos reglamentarios, a la vista de lo expuesto en los fundamentos jurídicos precedentes, no tienen una incidencia directa e inmediata en la aprobación del Plan Especial controvertido, siendo oportuno traer a colación en este particular lo manifestado por el Tribunal Supremo, Sección 5ª, en Sentencia de 25 de febrero de 2002 rec. núm. 7960/1997-:

"La Sentencia recurrida acierta al afirmar que no puede entenderse que la posibilidad de formular una impugnación indirecta con ocasión del recurso contra el acto de aplicación no puede desorbitarse hasta el extremo de abrir sin límites la impugnación de la disposición de cobertura; también es correcta su doctrina al precisar que con la excusa del recurso indirecto no se pueden atacar aspectos que no tengan relación directa e inmediata con el acto o , en este caso también, norma, impugnados directamente, pretendiendo una declaración de disconformidad con el ordenamiento jurídico desligada del acto de aplicación".

Procede , por todo lo expresado, la desestimación del recurso Contencioso Administrativo de autos.

SEXTO.- En virtud de lo dispuesto en el art. 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, no es de apreciar temeridad o mala fe en ninguna de las partes a efectos de imposición de las costas procesales.

Vistos los artículos citados, concordantes y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso administrativo núm. 387/2000, interpuesto por la Procuradora Dña. Elena Gil Bayo, en representación de D. Juan María y otros, frente a la resolución del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de la Generalidad Valenciana de 23 de diciembre de 1999, por la que se dispuso aprobar definitivamente el Plan Especial modificativo de Plan General de Valencia, con expediente de homologación para el desarrollo de la Zona de Actividades Logísticas del Puerto de Valencia.

2.- No hacer expresa imposición de costas procesales.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente Administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia Pública esta Sala , de la que, como Secretaria de la misma, certifico.