Sentencia Administrativo Nº 131/2010, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 7, Rec 567/2005 de 29 de Enero de 2010

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.7

MADRID

SENTENCIA: 00131/2010

RECURSO Nº 567/2.005

PONENTE SR. Santiago de Andrés Fuentes

SENTENCIA Nº

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SÉPTIMA

Ilmo. Sr. Presidente:

D. Francisco Gerardo Martínez Tristán

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dña. Mercedes Moradas Blanco

D. José Luis Aulet Barros

D. Santiago de Andrés Fuentes

Dña. Carmen Alvarez Theurer

En la Villa de Madrid a veintinueve de Enero del año dos mil diez.

VISTO el recurso contencioso administrativo número 567/2.005 seguido ante la Sección VII de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, en nombre y representación de D. Faustino , contra la resolución desestimatoria presunta, por silencio administrativo, de la reclamación que interpuso contra la Resolución de 19 de Mayo de 2.004, hecha pública el 8 de Junio próximo siguiente, del Tribunal Central de las pruebas selectivas para acceso a plazas de Médicos de Urgencia de Atención Primaria, convocado por Orden de 4 de Diciembre de 2.001, por la que se hacen públicas las calificaciones provisionales obtenidas por los aspirantes en el Concurso previsto en el indicado proceso selectivo. Habiendo sido parte demandada la Administración del Estado, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO: Interpuesto el recurso, se reclamó el expediente a la Administración y siguiendo los trámites legales, se emplazó a la parte recurrente para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, obrante en autos, en el que hizo alegación de los hechos y fundamentos de Derecho que consideró de aplicación y terminó suplicando que se dictara Sentencia estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto.

SEGUNDO: El Abogado del Estado, en representación de la Administración demandada, contestó y se opuso a la demanda de conformidad con los hechos y fundamentos que invocó, terminando por suplicar que se dictara Sentencia que desestime el recurso y confirme en todos sus extremos las resoluciones recurridas.

TERCERO: Terminada la tramitación se señaló para votación y fallo del recurso la audiencia del día 27 de Enero del año en curso, en que han tenido lugar.

Ha sido Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. Don Santiago de Andrés Fuentes, quien expresa el parecer de la Sección.

Fundamentos

PRIMERO: El presente recurso contencioso administrativo, interpuesto por la representación procesal de D. Faustino , se dirige contra la resolución desestimatoria presunta, por silencio administrativo, de la reclamación que interpuso contra la Resolución de 19 de Mayo de 2.004, hecha pública el 8 de Junio próximo siguiente, del Tribunal Central de las pruebas selectivas para acceso a plazas de Médicos de Urgencia de Atención Primaria, convocado por Orden de 4 de Diciembre de 2.001, por la que se hacen públicas las calificaciones provisionales obtenidas por los aspirantes en el Concurso previsto en el indicado proceso selectivo. Pretende el recurrente la declaración de nulidad de la resolución recurrida,- así como que se declare su derecho a que le fuesen baremados los méritos alegados y acreditados en un total de 29,15 puntos -, toda vez que, afirma, las mismas vulneran, y entre otras, las previsiones contenidas en la Orden de 4 de Diciembre de 2.001 y en el artículo 14 de nuestra Carta Magna ya que la puntuación que le fue otorgada fue muy inferior a la debida. La Administración demandada, por su parte, opuso, como causa de inadmisibilidad y al amparo de lo dispuesto en el artículo 69 c) de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa puesto en relación con el artículo 25 del propio Cuerpo Legal, que el presente proceso no tiene por objeto la impugnación de un acto administrativo que ponga fin a procedimiento alguno, sino que se recurre un mero acto de trámite, interesando, para el caso de que la excepción opuesta no fuera acogida, la desestimación del presente recurso en base a las consideraciones expuestas en su escrito de contestación que se une a las actuaciones.

SEGUNDO: Previo al análisis de la cuestión de fondo que se somete a la consideración de la Sección es preciso el estudio de la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía de Estado toda vez que, una eventual estimación de la misma imposibilitaría conocer de lo en definitiva pretendido. Previo a dicho análisis convendrá recordar, no obstante, que en materia de inadmisibilidad, "hay que tener en cuenta, (Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de Mayo de 1.985 ), los criterios informantes del sistema - artículo 24 de la Constitución y Exposición de Motivos de la Ley de la Jurisdicción - criterios de flexibilidad y apertura para lograr una completa garantía jurisdiccional por parte de todos los litigantes", de tal manera que las causas de inadmisibilidad han de interpretarse con carácter restrictivo sin que puedan ser aplicados criterios hermenéuticos analógicos siendo preciso, en el caso de que emerja la más mínima duda sobre la concurrencia o no de las que se aleguen, decantar la solución en favor de un pronunciamiento de fondo en aplicación del principio "pro actione" y del Derecho Fundamental que a los ciudadanos otorga nuestra Carta Magna a obtener una tutela judicial efectiva. Sobre la base de estas afirmaciones y centrándonos ya en la concreta causa de inadmisibilidad alegada, se sostiene por la Abogacía del Estado que el presente recurso ha de declararse inadmisible, al amparo de lo dispuesto en el apartado c) del artículo 69 de la Ley Jurisdiccional Contencioso-Administrativa de 13 de Julio de 1.998 puesto en relación con el artículo 25 del propio Cuerpo Legal, toda vez que el presente proceso no tiene por objeto la impugnación de un acto administrativo que ponga fin a procedimiento alguno, sino que se recurre un mero acto de trámite.

Aún a riesgo de reiterar cuestiones sobradamente conocidas por su esencialidad no estaría mal recordar, que atendiendo a la clasificación de los actos administrativos, según la función que los mismos desempeñan dentro del procedimiento, los actos de trámite se caracterizan porque preparan y hacen posible la decisión, dirigiéndose al mejor acierto de ésta, pero sin resolver, en modo alguno, sobre las cuestiones de fondo planteadas en el procedimiento, lo que determina que los aludidos actos de trámite no sean impugnables separadamente, sino que es al recurrir la resolución o acto decisorio del procedimiento cuando podrán suscitarse las cuestiones relativas a la legalidad de dichos actos de trámite. Esta irrecurribilidad autónoma de dichos actos de trámite aparece tradicionalmente y de manera expresa reconocida en nuestro Derecho Administrativo y así, tanto la Ley de Procedimiento Administrativo de 1.958 (artículo 113.1) como la Ley Jurisdiccional de 1.956 (artículo 37.1 ), ya se referían a ello, de tal suerte que en los mismos sólo se contemplaba la posibilidad de recurrir autónomamente los actos de trámite, y como excepción a la regla general de irrecurribilidad de los mismos, cuando tales actos de trámite determinaran la imposibilidad de continuar el procedimiento, produjeran indefensión o decidieran directa o indirectamente el fondo del asunto, (en este sentido Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de Mayo de 1.992 ). Como ya señaló la Sentencia de 21 de Abril de 1.992 , "en virtud de un principio de concentración procedimental, los actos de trámite no son impugnables separadamente, es al recurrir la resolución cuando podrán suscitarse las cuestiones relativas a los actos de trámite, artículos 113.1 de la Ley de Procedimiento Administrativo y 37.1 de la Ley Jurisdiccional". En resumen, los actos de trámite son todos aquellos carentes de sustantividad en materia decisoria trascendental, como simples eslabones del procedimiento, sin individualidad propia, al ser absorbida por la unidad del mismo (Sentencia del Tribunal Supremo de 23 de Abril de 1.992 ), siendo doctrina reiterada del propio Alto Tribunal que los actos de trámite de un procedimiento administrativo no pueden ser objeto de impugnación autónoma, significando que los defectos de que pudieran adolecer habrán de invocarse cuando se impugne el acto definitivo, que resuelva el expediente, siendo actos de trámite todos los que no deciden directa ni indirectamente el fondo del asunto, limitándose a iniciar el procedimiento administrativo o a acordar las medidas necesarias para su continuación, aunque si los actos de trámite determinan la imposibilidad de proseguir el procedimiento administrativo no se aplica la regla general, permitiéndose su impugnación, porque de otro modo el interesado no podría defenderse, al no seguir adelante el procedimiento impidiendo con ello que se pudiese impugnar el acto que lo resolviese definitivamente. Esta doctrina se encontraba recogida en la primitiva redacción del artículo 37.1 de la Ley de la Jurisdicción de 1.956 antes citada, habiéndose preocupado la Ley 30/1.992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, por mantener la vigencia del principio de que los actos administrativos de mero trámite sólo son recurribles autónomamente cuando determinan la imposibilidad de continuar un procedimiento o producen indefensión. Así resulta de su artículo 107, que en su apartado primero de su redacción originaria establecía que contra las resoluciones que no pongan fin a la vía administrativa y los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión podrá interponerse por los interesados el recurso administrativo ordinario (y consecuentemente, debemos añadir, una vez resuelto éste, el recurso contencioso-administrativo). El apartado segundo prescribía que la oposición a los restantes actos de trámite deberá alegarse por los interesados para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento, y para la impugnación de tales actos en el recurso administrativo (o contencioso-administrativo hemos de decir) que, en su caso, se interponga contra la misma, esto es, contra la resolución que ponga fin al procedimiento, (en este sentido Sentencia del Tribunal Supremo de 24 de Abril de 1.998 ). La regulación vigente en la actualidad resulta en gran medida equivalente, pues el artículo 25 de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, dispone que "el recurso contencioso-administrativo es admisible en relación con las disposiciones de carácter general y con los actos expresos y presuntos de la Administración Pública que pongan fin a la vía administrativa, ya sean definitivos o de trámite, si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos", siendo así que la citada Ley 30/1.992 , en la redacción que de la misma efectúa la Ley 4/1.999, en su artículo 107.1 , dispone que la oposición a los actos de trámite que no decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, determinen la imposibilidad de continuar el procedimiento, produzcan indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses legítimos, "deberá alegarse por los interesados, para su consideración en la resolución que ponga fin al procedimiento", y para la impugnación de tales actos en el recurso administrativo. De esta regulación se infiere que dichos actos no ponen fin a la vía administrativa y que, en consecuencia, no es admisible el recurso contencioso-administrativo contra ellos, sin perjuicio de que los motivos de oposición frente a los mismos puedan hacerse valer al impugnar el acto definitivo, pues el acto de trámite sólo es susceptible de impugnación cuando impide continuar el procedimiento o cuando produce indefensión efectiva, supuesto que abarca, entre otros, el de aquel en que se prejuzga el fondo del asunto, decidiéndolo directa o indirectamente, pues, siendo la finalidad del procedimiento administrativo el resolver de manera definitiva sobre los derechos e intereses afectados, tal acto impide a los interesados el pleno ejercicio de su derecho de defensa para hacer valer ante la Administración las alegaciones y pruebas pertinentes y puede comportar el incumplimiento de las garantías inherentes al acto de resolución del expediente que en su caso pudiera incoarse", (en este sentido Auto del Tribunal Supremo de 28 de Septiembre de 1.998 ).

TERCERO: La definición de lo que constituye un acto de trámite nos revela, sin temor al equívoco, que la Resolución hoy objeto de recurso,- como sabemos, la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la reclamación que interpuso el hoy actor contra la Resolución de 19 de Mayo de 2.004, hecha pública el 8 de Junio próximo siguiente, del Tribunal Central de las pruebas selectivas para acceso a plazas de Médicos de Urgencia de Atención Primaria, convocado por Orden de 4 de Diciembre de 2.001, por la que se hacen públicas las calificaciones provisionales obtenidas por los aspirantes en el Concurso previsto en el indicado proceso selectivo -, participa de dicha característica y, lo que es más, así estaba configurada desde un inicio en la misma Orden de 4 de Diciembre de 2.001 antes reseñada. En efecto en las Bases de la Convocatoria hecha pública con la Orden de referencia, en concreto en la Base Octava se disponía: "... El Tribunal, una vez valorados los méritos de los aspirantes, publicará en los tablones de anuncios de los Servicios Centrales del INSALUD, ... , las calificaciones provisionales obtenidas en el concurso. Los interesados dispondrán de un plazo de diez días naturales para interponer reclamaciones contra la misma. Una vez resueltas las reclamaciones por el Tribunal, éste elevará al órgano convocante las calificaciones definitivas obtenidas en el concurso. Mediante resolución del órgano convocante se publicará en los tablones de anuncios de los Servicios Centrales del INSALUD, ..., las calificaciones finales otorgadas a los concursantes". A la luz de lo dispuesto en las Bases parcialmente transcritas, que como sabemos constituyen la ley del proceso selectivo, vinculando tanto a administración convocante como a los participantes en el mismo, resulta que el hoy actor conocía desde que participó en el proceso de referencia que quien resolvía definitivamente las reclamaciones que pudieran existir contra las valoraciones efectuadas, en la fase de concurso del proceso selectivo, no era el Tribunal Central designado sino el órgano convocante del mismo, que en este caso fue la Ministra de Sanidad y Consumo. Esta constatación, lejos de ser baladí, adquiere singular importancia si tenemos en cuenta que las resoluciones del Tribunal Central delimitarían la competencia Jurisdiccional, para conocer de los recursos posibles contra las mismas, ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, incluso de otros Tribunales Superiores de Justicia en aplicación de lo dispuesto en el artículo 14.2 de la Ley 13/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, mientras que las resoluciones de la Ministra, en el caso que nos ocupa, son revisables ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. Pues bien, no sólo en la Orden de convocatoria, sino incluso después, conoció el Sr. Faustino que las reclamaciones contra las listas provisionales no eran recurribles hasta que no fuera publicada su resolución por la Ministra de Sanidad. En efecto, en la resolución de 19 de Mayo de 2.004, hecha pública el 8 de Junio próximo siguiente como sabemos, ya se especificaba que el Tribunal Central actuante, una vez resueltas las reclamaciones que pudieran presentarse contra el listado provisional que se publicaba, elevaría al órgano convocante las calificaciones definitivas del Concurso. Por su parte, con fecha 17 de Mayo de 2.005, (folio 188 del Expediente Administrativo), por resolución de la Ministra de Sanidad y Consumo se publicaron las calificaciones definitivas otorgadas por el Tribunal en la fase de selección del proceso extraordinario de consolidación de empleo para la selección y provisión de plazas de médicos de Urgencias en Atención Primaria, siendo así que en dicha resolución se especificaba concretamente los recursos que contra ella cabían, en concreto, que se podía interponer recurso contencioso- administrativo ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional. En consecuencia, el acto reseñado, y hoy objeto de recurso, no ponía fin al procedimiento de referencia, tratándose simplemente de un acto procedimental, que ni decidía el fondo del asunto, ni ponía término o hacía imposible la continuación del referido proceso selectivo, por lo que ninguna indefensión material o efectiva se ha derivado del mismo para el hoy actor en la medida en que el mismo, y a lo largo de dicho proceso selectivo, ha podido alegar lo que a su derecho interese, incluso ha podido interponer el pertinente recurso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional, algo que esta Sala desconoce si se llevó a cabo. Considerar las resoluciones que constituyen el objeto del presente proceso impugnables directamente podría dar lugar a la indeseada consecuencia de que, caso de haberse interpuesto el recurso pertinente ante la Audiencia Nacional, esta Sala llegara a conclusiones diferentes o contradictorias a aquélla, situación que las Bases de la Convocatoria descritas era, precisamente, lo que pretendían evitar con sus concretas previsiones. La conclusión a la que hemos llegado de que en el caso concreto las resoluciones objeto del presente recurso no causaron indefensión alguna al hoy recurrente, unida al hecho de que como dijimos las mismas eran un acto de trámite, determinaba que fueran aplicables las concretas previsiones contenidas en el artículo 107 de la Ley 30/1992, de 26 de Noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, precepto que dispone que sólo contra los actos de trámite que determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión podrá interponerse, por los interesados, recurso potestativo de reposición, pero la oposición a los restantes actos de trámite debe alegarse por los interesados en el seno del procedimiento administrativo, a los efectos de su consideración en la resolución que ponga fin al mismo, así como para la impugnación de tales actos en el recurso contencioso-administrativo que, en su caso, se interponga contra dicha resolución final, (en idéntico sentido se pronuncia el artículo 25.1 de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa). En definitiva, no podemos sino concluir que la resolución desestimatoria presunta, por silencio administrativo, de la reclamación que interpuso el hoy actor contra la Resolución de 19 de Mayo de 2.004, hecha pública el 8 de Junio próximo siguiente, del Tribunal Central de las pruebas selectivas para acceso a plazas de Médicos de Urgencia de Atención Primaria, convocado por Orden de 4 de Diciembre de 2.001, por la que se hacen públicas las calificaciones provisionales obtenidas por los aspirantes en el Concurso previsto en el indicado proceso selectivo, no era recurrible en vía Jurisdiccional a no ser recurriendo la resolución de la Ministra de Sanidad de 17 de Mayo de 2.005. Sería con ocasión del eventual recurso que pudiera interponerse contra la resolución antedicha donde se podría discutir, tras la correspondiente alegación, la regularidad o conformidad a derecho de la misma, pero no, conforme se pretende, debería analizarse tal cuestión en el presente proceso, pues el mismo no se dirige contra la resolución definitiva correspondiente.

CUARTO: A tenor de lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley 29/1998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, no procede efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación

Por la potestad que nos confiere la Constitución Española

Fallo

Que debemos estimar y estimamos la causa de inadmisibilidad opuesta por la Abogacía del Estado y, en su consecuencia, debemos inadmitir e inadmitimos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Jorge Deleito García, en nombre y representación de D. Faustino , al concurrir la causa de inadmisibilidad prevista en el artículo 69 c) de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; y todo ello sin efectuar pronunciamiento alguno en cuanto a costas.

Notifíquese esta Sentencia a las partes en legal forma, haciendo la indicación de que contra la misma no cabe interponer Recurso de Casación de conformidad con lo dispuesto en el artículo 86.2º.a) de la Ley 29/1.998, de 13 de Julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Y para que esta Sentencia se lleve a puro y debido efecto, una vez alcanzada la firmeza de la misma remítase testimonio, junto con el Expediente Administrativo, al órgano que dictó la Resolución impugnada, que deberá acusar recibo dentro del término de diez días conforme previene la Ley, y déjese constancia de lo resuelto en el procedimiento.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Magistrado Ponente, Ilmo. Sr. D. Santiago de Andrés Fuentes, estando celebrando audiencia publica, en el mismo día de su fecha. Doy fe.