Sentencia Administrativo Nº 131/2016, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 452/2012 de 11 de Febrero de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD

VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO- ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

En la Ciudad de Valencia, a 12 de febrero de dos mil dieciséis.

VISTO por la Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Ilmos.Srs. D. FERNANDO NIETO MARTIN, Presidente, D. JOSE BELLMONT MORA, Dª. ROSARIO VIDAL MAS, D- EDILBERTO NARBÓN LAINEZ y Dª. BEGOÑA GARCÍA MELÉNDEZ, Magistrados, se ha pronunciado la siguiente:

SENTENCIA NUM: 131 / 2016

En el recurso contencioso administrativo num.452-12, interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE ENFERMERÍA DE ESPAÑA representado por la Procuradora Dª ROSARIO ARROYO CALABRIA y asistido por el Letrado D. PEDRO VALDÉS DE LA COLINA, contra la Resolución dictada el 12 de diciembre de 2011, del Rector de la Universidad de Valencia, por la que se publica el plan de estudios de graduado en Enfermería, así como la Resolución o Acuerdo del Consejo de universidades que otorgó la verificación favorable a dicho Plan de estudios.

Habiendo sido partes demandadas en autos la UNIVERSIDAD DE ALICANTE, representada por el Procurador D. JORGE CASTELLÓ NAVARRO y asistida por el Letrado Dª. MAGDALENA ORTUÑO CASTAÑEDA,y la ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, a través del ABOGADO DEL ESTADO, siendo Magistrado ponente el Ilmo. Sr. D. JOSE BELLMONT MORA.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplicó se dicte sentencia declarando no ajustadas a derecho las resoluciones recurridas.

SEGUNDO.- La representación de las partes demandadas contestaron a la demanda, mediante escritos en los que solicitó se dictara sentencia por la que se confirmase la resolución de la Universidad de Alicante y se declarase la inadmisibilidad del Acuerdo del Consejo de Universidades.

TERCERO.- No habiéndose recibido el proceso a prueba se emplazó a las partes para que evacuaran el trámite de conclusiones, y verificado quedaron los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación para el día 2 de febrero de 2016, en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO. -Se interpone el presente recurso contencioso-administrativo contra la Resolución dictada el 7 de marzo de 2012, del Rector de la Universidad de Alicante, por la que se publica el plan de estudios de graduado en Enfermería, así como la Resolución o Acuerdo del Consejo de Universidades que otorgó la verificación favorable a dicho Plan de estudios. Resolución aquella que se publicó en el BOE el 22 de marzo de 2012 .-

SEGUNDO.- La recurrente,con carácter previo a esgrimir losmotivos de impugnación , realiza un análisis de la normativa aplicable que viene constituida por: El título de Grado en enfermería nace como consecuencia del Acuerdo de BOLONIA, plasmado en la LO 6/2001, modificada por Ley 4/2007, y el RD 1393/2007, destacando de éste,el art. 3.3 y el art. 12donde se establece que Los planes de estudios tendrán 240 créditos..

Como consecuencia de ello se aprobó el Acuerdo del Consejo de Ministros de 8 de febrero de 2008que establece las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios conducentes a la obtención de títulos que habiliten para el ejercicio de la profesión regulada de enfermería, siendo, los dos grandes ejes que definen las condiciones a las que deberán adecuarse los planes de estudios correspondientes:

- la Ley 44/2003 de 21 de noviembrede ordenación de las profesiones sanitarias.

-La Directiva 2005/36/CE de 7 de septiembre de 2005.

Aprobándose, posteriormente, la Orden CIN/2134/2008 de 3 de julioen la que se establecen los requisitos para la verificación de los títulos universitarios oficiales que habiliten el ejercicio de la profesión de enfermero.

Paralelamente, la Directiva europea ha sido traspuesta al ordenamiento español a través del RD 1837/2008 de 8 de noviembre, incorporándose tanto La Directiva 2005/36/CE de 7 de septiembre de 2005como la Directiva 2006/100/CE del Consejo de 20 de noviembre de 2006

Que así, el citado RD regula aspecto fundamentales de la formación de los enfermeros responsables de cuidados generales, art. 43 y 44 y Anexo V, apartado 5.2, y a partir de la normativa expresa invoca la nulidad de plan de estudios por incumplir la Directiva 2005/36/CE y RD 1837/2008 , al no incorporar ninguna asignatura en materia de Radiología , siendo ésta una materia obligatoria e imprescindible para los enfermeros responsables de cuidados generales.

Solicitando por todo lo expuesto se dicte sentencia en los términos interesados en el suplico de su demanda.

TERCERO.- Frente a ello la Universidad de Alicante se opone alegando en primer lugar, respecto del Acuerdo del Consejo de Universidades, la inadmisibilidad del recurso por haber devenido firme dicho acto administrativo, así como la falta de legitimación pasiva de dicha Universidad y la falta de competencia de este Tribunal para conocer de su impugnación. En cuanto al fondo del asunto se opone a los motivos de impugnación formulados de contrario e invoca, esencialmente, la facultad de la Universidad para diseñar y distribuir los contenidos de las enseñanzas en la forma que considera mas adecuada, así como que los contenidos de la materia de radiología están incluidos desde 1º a 4º curso en las distintas asignaturas, para concluir solicitando, sin más, la íntegra desestimación del recurso interpuesto.

La Abogacía del Estado viene, en esencia, a hacer suyos los argumentos de la Universidad de Alicante.

CUARTO: Procede examinar con carácter previo y por su trascendencia procesal respecto del Acuerdo del Consejo de Universidades, las causas de inadmisibilidad anteriormente reseñadas.

La resolución del Rectorado de Alicante, aunque surja de la iniciativa autónoma del establecimiento universitario conforme al artículo 27.10 CE , queda sometido a un régimen variado de autorizaciones y actuaciones de control y homologación por parte de otras Administraciones con competencias en la materia, sobre el que es exponente el Real Decreto 1.393/2.007, de 29 de octubre, (modificado por el R.D 861/2.010, de 2 de julio), en su artículos 25 y 26 , y cuyos hitos fundamentales -propios de lo que ha solido calificarse como de procedimientos compuestos o plurifásicos- que culmina, tras la verificación del plan de estudios a que se refiere el artículo anterior por parte del Consejo de Universidades, con la comunicación al Ministerio de Educación, a la Comunidad Autónoma o Comunidades Autónomas interesadas, y a la Universidad o Universidades proponentes con la autorización de la Comunidad Autónoma y, elevando el Ministerio de Educación y Ciencia al Gobierno la propuesta para el establecimiento del carácter oficial del título y su inscripción en el RUCT, cuya aprobación mediante acuerdo del Consejo de Ministros será publicada en el Boletín Oficial del Estado.Por último, 'una vez que el Gobierno haya aprobado el carácter oficial del título, el Rector de la Universidad ordenará publicar el plan de estudios en el «Boletín Oficial del Estado» y en el Diario Oficial de la correspondiente comunidad autónoma.'

Que, por lo expuesto, las citadas causas de inadmisibilidad deben ser desestimadas por considerar que dicho acto, que otorgó verificación favorable a dicho Plan, implica el ejercicio de competencias atribuidas a distintos órganos de la Administración Central, y por ello revisten una sustantividad que hace posible su impugnación conjunta con la Resolución del Rectorado.

QUINTO: Que en cuanto al fondo se invoca, por la parte recurrente ,la nulidad de plan de estudios por incumplir la Directiva 2005/36/CE y RD 1837/2008, al no incorporar ninguna asignatura en materia de Radiología , siendo ésta una materia obligatoria e imprescindible para los enfermeros responsables de cuidados generales. Sobre tal cuestión, ya ha tenido oportunidad de pronunciarse esta misma Sala y Sección en su Sentencia 50/2014, de 16 de enero de 2014 recaída en recurso nº 612/125 , seguida por la sentencia de fecha 18 de febrero de 2015 , cuyos argumentos, dada la identidad con la cuestión controvertida damos por reproducidos y que son del siguiente tenor:

'La decisión del tribunal parte de estos datos:

2.-'...El plan de estudios impugnado no ha incluido en ninguna de las materias las propias del ámbito de la radiología' (página 8ª, escrito de demanda)

; '... la radiología es una materia que se encuentra presente en diversas asignaturas del Plan de Estudios ' (página 2ª, escrito de contestación a la demanda).

a.- Doctrina jurisprudencial aplicable.

La representación procesal de la parte que solicita la tutela judicial ha acompañado, en diversas fases del proceso, distintas resoluciones procedentes de la Sala 3ª del Tribunal Supremo y de distintos Tribunales Superiores de Justicia, sobre la misma temática litigiosa que abre el proceso 612/2012: la de qué justificación debe obrar en la controversia judicial para que la jurisdicción contencioso-administrativa estime que la impartición de la materia denominada Radiología, en diversas asignaturas del grado de Enfermería (y, por tanto, sin una específica que lleve tal nombre), se acomoda al ordenamiento legal aplicable.

Lo más significativo de la doctrina del alto tribunal - teniendo en cuenta el espacio de alcance al que llega la discusión abierta en los autos - aparece en las siguientes menciones:

'... UNDÉCIMO.- Iniciamos ahora el estudio de la segunda cuestión, esto es, de la relativa a si el repetido Plan contempla o no estudios en Radiología.

Sobre ello, la sentencia recurrida se limita a decir en el último párrafo de su fundamento de derecho tercero que ' Respecto del segundo incumplimiento: no incluir ninguna asignatura ni materia en el campo de la Radiología no supone infracción de ningún precepto, ya que no estaba prevista en la normativa aplicable '.

Criterio o razón de decidir que tampoco podemos compartir, pues tanto el Anexo V.2 (apartado 5.2.1, letras A y b) del, como el Anexo V.2 (mismos apartados) de la Directiva 2005/36/CE ( 2005, 2171 y 1734),aplicables como ya hemos razonado, ordenan que 'El programa de estudios necesarios para obtener el título de formación de enfermero responsable de cuidados generales incluirá las dos partes siguientes y, como mínimo, las materias enumeradas a continuación', con mención, ambos, entre las que denominan 'Ciencias básicas', de la de Radiología.

Por tanto, aquel segundo motivo de casación también debe ser estimado en lo que hace a esa segunda cuestión.

DUODÉCIMO.- Sobre ella, la representación procesal de la Universidad Rey Juan Carlos, conocedora al detalle de su propio Plan , hubiera podido con toda y con mayor facilidad ( art. 217.6de la) acreditar que éste sí incluye aquella materia, bien como una asignatura más, bien para ser impartida 'en el marco de las otras disciplinas o en conexión con ellas' (posibilidad, ésta, que prevén y autorizan tanto la Directiva como el). Sin embargo, nada alegó en ese sentido en su escrito de contestación a la demanda, cuyo tenor sobre esa segunda cuestión parece, aunque no lo diga, aceptar la efectiva ausencia en el Plan de Estudios de la materia de Radiología. Tampoco lo hizo en el de conclusiones. Ni, en fin, en el de oposición al recurso de casación.

Por ello, y porque el estudio de las actuaciones puestas a nuestra disposición, en especial de las que reflejan la estructura de las enseñanzas y la descripción de las asignaturas, no muestra, salvo error, la inclusión en el Plan de Estudios impugnado de la materia de Radiología en ninguna de las dos posibilidades antes indicadas, procede estimar el recurso contencioso- administrativo en este concreto extremo' ( sentencia del Tribunal Supremo, 3ª, Sección 4ª, de 23 octubre 2012, recurso de casación 3033/2011 ).

'... NOVENO.- Y lo merecen asimismo los dos submotivos

B), más el tercero de los motivos que formula la Universidad, más el único de la Administración General del Estado, bien que sólo en cuanto combaten la decisión de la Sala de instancia que anula el Plan por no incluir la materia de Radiología. Es así:

De un lado, porque tanto el Anexo V.2 (apartado 5.2.1, letras A y b) del, como el Anexo V.2 (mismo apartado y letras) de la Directiva 2005/36/CE ( 2005, 2171 y 2007, 1734), aplicables como ya hemos razonado, ordenan que

'El programa de estudios necesarios para obtener el título de formación de enfermero responsable de cuidados generales incluirá las dos partes siguientes y, como mínimo, las materias enumeradas a continuación', con mención, ambos, entre las que denominan 'Ciencias básicas', de la de Radiología.

De otro, porque la sentencia recurrida no olvida que en ambos Anexos se dispone que 'La enseñanza de una o de varias de estas materias podrá impartirse en el marco de las otras disciplinas o en conexión con ellas'.

Y, en fin, porque la conclusión que obtiene, de que la materia 'Radiología' no está incluida en el Plan de Estudios impugnado, es fruto de la valoración que la Sala de instancia hizo de los elementos de prueba o juicio puestos a su disposición, sin que las partes hoy recurrentes en casación hayan denunciado ni acreditado que esa valoración sea arbitraria, irracional o absurda.

Buena prueba de todo ello es el tenor del fundamento de derecho sexto de dicha sentencia, que nos permitimos transcribir:

'(...) En cuanto al segundo motivo (ausencia en el Plan de Estudios de la materia 'Radiología') (...)

El recurrente alega que el Plan de Estudios no incluye entre sus materias ninguna propia del ámbito de la Radiología, mientras que la Universidad demandada responde que los conocimientos propios de Radiología han sido asumidos en diferentes competencias en las que se estudian y utilizan conceptos y medios de Radiología en relación al ejercicio de la profesión de Enfermera, recogidas literalmente en el Plan de Estudios como competencias CIN 2, CIN 3, CIN 6 y CIN 17 (páginas 147 y 148 del expediente) y CME 4 y CME 7 (páginas 156 y 157).

Es decir, se ha recogido en el Plan de estudios de forma suficiente para que puedan adquirirse las competencias necesarias para el ejercicio profesional, aún cuando no se le haya dedicado una materia específica. En el mismo sentido, el Sr. Abogado del Estado señala que la propia Directiva establece que 'la enseñanza de una o varias de estas materias podrá impartirse en el marco de las otras disciplinas o en conexión con ellas'.

Examinado el Plan de Estudios debemos concluir que la materia 'Radiología' no está incluida en el mismo; basta con acudir a los folios 17 y 119 del expediente que señalan que el Plan de Estudios consta de 240 créditos estructurados en módulos (con sus materias y asignaturas) para concluir que 'Radiología' no aparece en ninguna de ellas. Tampoco puede entenderse incluida en las materias existentes (Anatomía Humana, Bioquímica, Farmacología, Psicología, Fisiología, Fundamentos de Enfermería , Estadística) poniendo en relación estas materias con las definiciones y aclaraciones recogidas en el folio 128.

La explicación que da la Universidad no puede compartirse, pues una cosa es que el Plan de Estudios considere que se cumple con los objetivos definidos en la Orden CIN/2134/2008 en orden a que los estudiantes adquieran las competencias y conocimientos exigidos (dato claramente subjetivo pues no deja de ser una apreciación indiferente a la problemática sobre su contenido) y otra que para llegar a esta conclusión parece lógico examinar si efectivamente se dan todos los presupuestos para que el Plan de Estudios sirva a tal fin.

Uno de estos presupuestos será el propio contenido del Plan de Estudios , pues si colma todas las exigencias de conocimientos establecidos en la normativa aplicable (formación teórica y práctica, materias y asignaturas a estudia) será un indicio más que fundado de que, efectivamente, el Plan de Estudios sirve al fin establecido en la Orden CIN/2134/2008 y colmará las exigencias fijadas. Y al contrario, la falta de ciertas materias consideradas obligatorias genera como mínimo una duda de que dichos objetivos serán alcanzados.

En cualquier caso, no basta con que la Universidad apruebe un Plan de Estudios en el que se diga que con ello se adquirirán las competencias exigidas para el ejercicio de la profesión sino que será necesario que el Plan incluya las materias enumeradas en la Directiva y la normativa interna.

Pues bien, ni la Universidad ni el Sr. Abogado del Estado especifican dónde se encuentra incluida la materia de Radiología.

Ni aparece con esta denominación ni con otra que nos permitiera pensar que efectivamente, aún en conexión con otras asignaturas -tal y como permite la Directiva- está incluida en el Plan de estudios .

b.- A la vista de estos presupuestos judiciales parece claro, entonces, que la cuestión que va a decantar la respuesta judicial tiene, en gran medida, un componente de cariz fáctico, vinculado con los hechos determinantes que ofrezca el proceso 612/2012 en lo que hace a la concurrencia/falta de concurrencia de medios probatorios que exhiban el real, efectivo, cumplimiento del ordenamiento jurídico.

Las sentencias del Tribunal Supremo que han sido reproducidas supra incluyen una referencia exacta a dicha normativa:

'... De un lado, porque tanto el Anexo V.2 (apartado 5.2.1, letras A y b) del, como el Anexo V.2 (mismo apartado y letras) de la Directiva 2005/36/CE ( 2005, 2171 y 2007, 1734), aplicables como ya hemos razonado, ordenan que 'El programa de estudios necesarios para obtener el título de formación de enfermero responsable de cuidados generales incluirá las dos partes siguientes y, como mínimo, las materias enumeradas a continuación', con mención, ambos, entre las que denominan 'Ciencias básicas', de la de Radiología.

De otro, porque la sentencia recurrida no olvida que en ambos Anexos se dispone que 'La enseñanza de una o de varias de estas materias podrá impartirse en el marco de las otras disciplinas o en conexión con ellas' ( sentencia del Tribunal Supremo de 23/10/2012

c.- Junto a ese componente fáctico va a existir, sin duda, otro de corte jurídico. Este último se encuentra relacionado con la actividad de interpretación acerca de si los medios de prueba que han aportado los litigantes tienen virtualidad suficiente para concluir que, en la realidad de las cosas, la enseñanza de la Radiología se va a impartir dentro del ámbito de 'otras disciplinas o en conexión con ellas' del mismo modo/con rasgos de suficiente similitud a si existiese una asignatura autónoma que la impartiese.

e.- Para la Sala:

- los medios de prueba a los que se remite la Universitat Jaume I carecen de valor acreditativo suficiente como para, a su través, permitir a este tribunal que arribe a un resultado conclusivo coincidente con la tesis que maneja en el proceso 612/2012;

- poco valor ha de concederse a la simple afirmación (por carecer el documento de prueba alguna de que lo afirmado coincide con la realidad) de un órgano adscrito a la propia Corporación pública que tiene un notorio interés en lograr que la Sala desestime la pretensión de invalidez jurídica articulada por el Consejo General de Colegios Oficiales de Enfermería de que:

'... la formación en materia de radiología se encuentra en el temario de las anteriores asignaturas bajo las siguientes denominaciones:

- Preparación de pacientes para pruebas de Radiodiagnóstico (...)

- Contrastes más usados en radiodiagnóstico. Administraciones y precauciones.

3º) Que la anterior formación en materia de radiología es suficiente para el ejercicio de la profesión de enfermero responsable de cuidados generales' (Sra. vicedecana de la Facultad de Ciencias de la Salud);

Y al contrario, la falta de ciertas materias consideradas obligatorias genera como mínimo una duda de que dichos objetivos serán alcanzados.

En cualquier caso, no basta con que la Universidad apruebe un Plan de Estudios en el que se diga que con ello se adquirirán las competencias exigidas para el ejercicio de la profesión sino que será necesario que el Plan incluya las materias enumeradas en la Directiva y la normativa interna.;

- existe una contrariedad del ordenamiento jurídico a la vista de que la Universidad Jaume I no ha probado, en los autos 612/2012 y con la precisión que reclama el Derecho, que sus afirmaciones, de parte, coinciden con la realidad de las cosas. Se remite a unos medios de prueba que, per se, en absoluto lo justifican por lo que el tribunal ha de concluir que el plan de estudios del grado en Enfermeríaque fue publicado en el Boletín Oficial del Estado es nulo, por contrariar el ordenamiento legal aplicable. Y, en concreto, por no atenerse a lo establecido en el apartado 5.2.1, letras a) y b) del Real Decreto 1837/2008'.

Trasladado lo anteriormente expuesto, no quedando acreditada las argumentaciones de la parte demandada que desvirtuen la existencia de radiología en el plan de estudios aprobado y en aras a la unidad de doctrina y seguridad jurídica, siendo la misma controversia la planteada en este procedimiento, procede aplicar los fundamentos antes expuestos al caso de autos, y, en consecuencia, estimar el recurso contencioso administrativo.

SEXTO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , procede efectuar la imposición de costas a las partes demandadas por mitad.

Vistos los preceptos legales citados, concordantes y de general aplicación

Fallo

Que estimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el CONSEJO GENERAL DE COLEGIOS OFICIALES DE ENFERMERÍA DE ESPAÑA contra la Resolución dictada el 7 de marzo de 2012 por el Rector de la Universidad de Valencia, por la que se publica el plan de estudios de Graduado en Enfermería, así como la Resolución o Acuerdo del Consejo de Universidades que otorgó la verificación favorable a dicho Plan de estudios, debemos anular y anulamos las resoluciones impugnadas por la falta de conformidad a Derecho de las mismas, condenando a la Universidad demandada a incluir, en un término de nueve meses, la asignatura de Radiología en el plan de estudios.

Publíquese la parte dispositiva de esta sentencia en el Boletín Oficial del Estado una vez que la misma dispongan del carácter de firme

Se imponen las costas procesales a las partes demandadas, por mitad

Contra la presente sentencia cabe recurso de casación ordinario.

A su tiempo y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala en el mismo día de su fecha, de lo que, como Letrado de la Administración de Justicia la A. de Justicia de la misma, certifico.