Sentencia Administrativo Nº 1318/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1380/2002 de 07 de Octubre de 2004

Encabezamiento

RECURSO Nº 1380/2002

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

S E N T E N C I A Nº 1318/2004

Presidente

D. Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

D. Miguel Soler Margarit

Doña Amalia Basanta Rodríguez

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En Valencia a siete de octubre de dos mil cuatro.

Visto el recurso interpuesto por D. Millán , representado por la procuradora Montserrat de Nalda Martínez y defendido por el Letrado Nuria Prat Canal, contra la Resolución de 18-6-2.002 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalitat Valenciana, por la que se desestima la alzada entablada frente al Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón, de fecha 25-9-2.001, que aprobó la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vinaroz; habiendo sido parte demandada la Consellería de Obras Públicas, representada y defendida por el Letrado de la Generalitat Valenciana, y codemandada el Ayuntamiento de Vinaroz, representado por el Procurador D. José Antonio Ortenbach Cerezo y defendido por el Letrado D. Ramón Espuny Olmedo.

Ha sido Ponente la Magistrada Doña Amalia Basanta Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara sentencia anulando los actos impugnados en el extremo relativo a la clasificación del solar del actor situado en AVENIDA000 nº NUM000 como suelo urbanizable, que se condene a la administración demandada a clasificar este solar como suelo urbano y se le excluya de la obligación de formar parte de la Actuación Integrada del sector de suelo urbanizable del Riu Servol; se condenando a la Administraciones demandada al pago de las costas del proceso.

Y subsidiariamente, que se declare la nulidad de las determinaciones de la Revisión del Plan General por las que se clasifica el solar del Sr. Millán como suelo urbanizable, excluyéndolo del sector de suelo urbanizable programado del Riu Servol y sometiéndolo, si procede, a la correspondiente Actuación Aislada en el improbable caso que de la prueba pericial practicada resulte la necesidad de dotar a este solar de algún servicio exigido al mismo por la Revisión del planeamiento recurrida del cual pudiera carecer , y que se condene a las administraciones demandadas a las costas del proceso.

SEGUNDO.- La Administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser los actos impugnados dictados conforme a derecho, lo que también interesó la codemandada.

TERCERO.- Se recibió el proceso a prueba, y, evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 5-10-2004, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el caso presente la resolución de 18-6-2.002 del Conseller de Obras Públicas, Urbanismo y Transporte de la Generalitat Valenciana, por la que se desestima la alzada entablada frente al Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón, de fecha 25-9- 2.001, que aprobó la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vinaroz.

La pretensión impugnativa actuada por la recurrente se concreta a discrepar de la modificación operada por la Revisión del PGOU de Vinaroz , en virtud de la cual el terreno de su propiedad pasa a considerase Urbanizable (antes era Urbano), incluyéndose en las actuaciones urbanísticas a desarrollar mediante Actuación Integrada, entendiendo que el dicho suelo es Urbano -consolidado- al contar con los servicios urbanísticos correspondientes y, en su caso, y de estimarse que falta la completación de alguno, que lo procedente es actuar en el mismo mediante Actuación Aislada.

La Administración demandada y la codemandada, consideran correctos los actos impugnados.

SEGUNDO.- Ciertamente, en los términos que ambas partes reconocen la Jurisprudencia del TS abordando la cuestión relativa a las facultades de las Administraciones Públicas para variar las determinaciones contenidas en los planes de Urbanismo, y , en concreto y por lo que al caso interesa, de cambiar la clasificación y calificación del suelo, viene estableciendo que "la naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente el «ius variandi» que en este ámbito se reconoce a la Administración, y por ello es claro que la revisión o modificación de un planeamiento no puede , en principio, encontrar límite en la ordenación establecida en otro planeamiento anterior de igual o inferior rango jerárquico. Este «ius variandi» reconocido a la Administración por la legislación urbanística se justifica en las exigencias del interés público actuando para ello discrecionalmente -no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución.

Esta facultad innovadora de la Administración materializada en la ordenación de un Plan Urbanístico, tiene unos límites propios derivados del necesario acatamiento a los estándares urbanísticos previstos en la legislación general sobre ordenación del suelo, no menos que a la adecuada satisfacción de las necesidades sociales y del interés público a cuyo servicio ha de estar subordinada la ordenación territorial con ausencia, en todo caso , de cualquier tipo de arbitrariedad en la solución de los problemas urbanísticos planteados dentro de una realidad social determinada. Esta facultad innovadora o modificativa de planeamientos anteriores ha de reconocerse a la Administración, tanto en orden a la clasificación como a la calificación del suelo integrado en el territorio a ordenar siempre dentro del contorno limitativo antes indicado.

Los Derechos subjetivos, nacidos o expectantes, de la anterior normativa -sin perjuicio de su posible contenido indemnizatorio- no son fundamento bastante para justificar la ilegalidad de las determinaciones modificativas que les afecten. Solamente , si se prueba que el interés público en cuya virtud se ha actuado, no existe o ha mediado error en su satisfacción, se podrá invocar con éxito la nulidad del planeamiento o su modificación o revisión".

Destaca, además la misma doctrina que en la elaboración o modificación de los Planes puede distinguirse dos tipos de actividad:

- una actividad jurídica o reglada que viene sometida a normas formales y materiales de obligada observancia,

- y una actividad de oportunidad técnica o discrecional en la que se elige entre varias alternativas, una determinada solución de ordenación del territorio , que se concreta en relación con el uso del suelo, en la asignación de determinados destinos a los terrenos según el criterio técnico - discrecional- de los redactores del Plan".

En este punto considera que la clasificación del Suelo como Urbano es actividad reglada , en cuanto ostentará tal condición el suelo que reúna determinadas condiciones que el Ordenamiento establece, Es decir, se tratará de una simple actividad de constatación de la realidad física del terreno.

Ha de señalarse , por último, por lo que se refiere a la actividad discrecional, que el control jurisdiccional de la Administración, tan precisamente explicitado en el artículo 106.1 de nuestra Constitución se extiende a estos aspectos discrecionales, a través de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad, pues los hechos son tal como la realidad los exterioriza y no le es dado a la administración desfigurarlos o incluso inventarlos, aunque tenga facultades discrecionales para su valoración y también puede ejercerse tal control a través de los principios generales del Derecho, que -artículo 1.4 del Código Civil- informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional , de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos, al estar sometida la Administración -artículo 103.1 de la Constitución- no sólo a la Ley sino también al Derecho.

Por ello, la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer lugar, a la verificación de la realidad de los hechos, valorando si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad, o una desviación injustificada de los criterios generales del Plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos -artículo 9.3 de la Constitución- , que en definitiva aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta, en fuente de decisiones que no resulten justificadas.

... Toda revisión o modificación de un planeamiento determinado requiere su correspondiente motivación, que puede llegar a ser especialmente intensa y relevante cuando así lo requieran las concretas circunstancias concurrentes en el caso enjuiciado...

Como ya ha expuesto esta Sala (Ss de 2-1-1992 [RJ 19922237], 13-2-1992 [R.J. 19922828] y 15-12-1992 [RJ 19929834] entre otras) es bien conocida la importancia de la memoria como documento integrante del Plan... ya que la memoria es ante todo la motivación del Plan o sea, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y por consecuencia, las determinaciones del planeamiento (S. del T.S. de 21-1-97).

TERCERO.- Remitiéndonos al caso que nos ocupa , tal y como resulta del Informe emitido por la Arquitecta Municipal en fase probatoria -entre otros datos-, resulta que la finca del actor sita en el nº NUM000 de la AVENIDA000, se hallaba clasificada en el P.G.O.U. de 1988 (derogado por el PGOU 2001) como Suelo Urbano, calificando parte de su superficie como ZONA DE EXPANSIÓN con la Clave r (tres alturas) y hallándose parte de su superficie afectada por vial público.

Partiendo de esa base procede examinar si dicho suelo cuenta o no con los servicios necesarios para ser considerado o no como urbano, y, en consecuencia, si la modificación clasificatoria tiene o, por el contrario , carece de justificación.

En este punto y como se ha establecido en anteriores Sentencias " a los efectos de la L. 6/98 sobre Régimen del Suelo y Valoraciones tendrán la consideración de Suelo Urbano:

a) El suelo ya transformado por contar, como mínimo, con acceso rodado, abastecimiento de agua, evacuación de aguas y suministro de energía eléctrica o por estar consolidados por la edificación en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística.

b) Los terrenos que en ejecución del planeamiento hayan sido urbanizados de acuerdo con el mismo.

Del precepto transcrito en relación con los arts. 12, 13 y 14 resulta que la LRSV distingue, dentro del Urbano, dos clases de suelo: el consolidado por la urbanización y el no consolidado por esta , lo que tiene transcendencia a efectos del régimen de Derechos y obligaciones de los propietarios, siendo los deberes correspondientes a los propietarios de este segundo prácticamente equiparables a los del suelo urbanizable a que se refiere el art. 18 del mismo texto.

El Suelo Urbano con urbanización consolidada, según autorizada doctrina, cuenta ciertamente con una realidad física existente, pero, además, tal conceptuación (la de urbanización consolidada) implica necesariamente un juicio del planificador sobre la consolidación, juicio este que tiene su "regla-guía" en el modelo asumido por cada ordenación (por cada planeamiento) pues lo contrario supondría limitarse al mantenimiento de un determinado status-quo (contrario a la evolución urbana). En tal sentido " el juicio de consolidación no es, pues , retrospectivo y "reglado" desde la realidad física dada; es más bien "prospectivo", si bien a partir y sobre dicha realidad. Lo que significa que la clasificación puede operar, en su caso, a pesar y en contra de esta (por ser la "re- urbanización" necesaria al modelo asumido y, por tanto, no poder tenerse la existente por "urbanización consolidada" a tales efectos , lo que nada dice sobre los Derechos de los propietarios afectados)".

Este Suelo Urbano con urbanización consolidada cuenta con la dotación de servicios legalmente fijada como mínimo -sigue la doctrina citada- dependiendo de la asunción por la ordenación clasificadora de la ordenación existente, precisando -tan sólo, en su caso- su completación o perfeccionamiento.

En cuanto al Suelo Urbano no consolidado (párrafo final del art. 8 a: con edificación consolidada) tiene como característica fundamental o requisito indispensable la consolidación por la edificación - en la forma y con las características que establezca la legislación urbanística, o dicho de otro modo, conforme a la regulación que de la edificación haga la legislación urbanística- pudiendo recaer en terrenos que reúnan dicho requisito y en los que existe la dotación mínima de servicios pero esta no haya sido asumida por la ordenación clasificadora. Depende , en todo caso, como la anterior clasificación (suelo urbano consolidado) de la ordenación desde la que se realice la clasificación, en los términos que disponga la legislación urbanística.

En estas remisiones a la legislación urbanística que realiza la LRSV entran en juego las previsiones de la LRAU (Ley autonómica valenciana). Según esta es Suelo Urbano el clasificado como tal por el Plan , siguiendo el mismo criterio en cuanto al Urbanizable -y no Urbanizable- (art. 8 LRAU), dependiendo la decisión clasificadora -de incluir el Suelo en una u otra de las dos primeras categorías- en la "idoneidad" -atendida la calidad y homogeneidad de la obra de urbanización- del instrumento de actuación urbanística (Aislada o Integrada) que convenga al proceso urbanizador o edificatorio:

Con carácter general la Actuación Aislada será la propia del Suelo Urbano (la Integrada puede utilizarse pero técnicamente no es imprescindible: razones coyunturales pueden aconsejarla, apreciado el riesgo de que si se acometiera la obra urbanizadora mediante Actuaciones Aisladas se resentiría su calidad o la necesaria homogeneidad); y la Actuación Integrada la del Suelo Urbanizable.

Procede, por último establecer que el art. 6 de la LRAU determina que "son solares las parcelas legalmente divididas o conformadas que, teniendo características adecuadas para servir de soporte al aprovechamiento que les asigne la ordenación urbanística, estén además urbanizadas con arreglo a las alineaciones, rasantes y normas técnicas establecidas por el Plan. Para que las parcelas tengan la condición de solar, se exigirá su dotación, al menos , con estos servicios:

A) Acceso rodado hasta ellas por vía pavimentada, debiendo estar abiertas al uso público, en condiciones adecuadas, todas las vías a las que den frente.

No justifican la dotación de este servicio, ni las rondas perimetrales de los núcleos urbanos, respecto de las superficies colindantes con sus márgenes exteriores , ni las vías de comunicación de dichos núcleos entre sí, salvo en sus tramos de travesía y a partir del primer cruce de ésta con calle propia del núcleo urbano, hacia el interior del mismo.

B) Suministro de energía eléctrica y agua potable con caudales y potencia suficientes para la edificación prevista.

C) Evacuación de aguas residuales a la red de alcantarillado.

No justifica la dotación de este servicio la evacuación a acequias o fosas sépticas , salvo que el Plan autorice estas últimas en casos excepcionales y en condiciones adecuadas, para zonas de muy baja densidad de edificación.

D) Acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado público en, al menos, una de las vías a que dé frente la parcela".

Y también hemos establecido -a los efectos que interesan- que el Ordenamiento Urbanístico se rige por dos principios fundamentales que resultan de los arts. 13 y 33 de la propia CE y 2 a 5 de la L. 6/1998:

a) la configuración del Derecho de propiedad como un Derecho estatutario, y

b) el reparto equitativo de los beneficios y cargas del planeamiento, el cual por su naturaleza de norma jurídica de carácter reglamentario subordinada por tanto a la Ley , no puede conculcar la ordenación de rango superior.

La L. 6/98 de 13-4 sobre régimen del suelo y valoraciones recoge entre los deberes de los propietarios de suelo urbano -aun consolidado- el de completar a su costa la urbanización necesaria para que el terreno alcance la condición de solar (art. 14.1), deber que también se configura como "Derecho" de los propietarios de dicho suelo en términos que resultan del art. 13; y en suelo urbano sin urbanización consolidada el de realizar las cesiones obligatorias que relaciona, así como costear y, en su caso, ejecutar la urbanización.

Por su parte la L. 6/94 RAU recoge dicha obligación en el art. 67, con remisión a los arts. 155.1 y 166.1 del T. Refundido de la LS de 1992 que enumeraba entre los conceptos comprendidos en los costes de urbanización el de obras de vialidad, saneamiento , suministro de agua y energía eléctrica, entre otras.

La obligación de costear la urbanización por el propietario del terreno encuentra su justificación, según autorizada doctrina, en el incremento del valor del terreno que deriva de la obra urbanizadora que al completarse determina su valor como "solar" , condición esta que según la LRAU ostentan las parcelas a que alude su art. 6 -legalmente divididas o conformadas, que teniendo las características adecuadas para servir de soporte al aprovechamiento que les asigne la ordenación urbanística , estén, además, urbanizadas con arreglo a las alineaciones , rasantes y normas técnicas establecidas por el Plan- y que cuentan al menos con los servicios urbanísticos que relaciona, entre ellos el "acceso rodado hasta ellas por vía pavimentada", "suministro de agua potable y energía eléctrica con caudales y potencia suficientes para la edificación prevista", "evacuación de aguas residuales a la red de alcantarillado" y "acceso peatonal, encintado de aceras y alumbrado público en, al menos, una de las vías a que de frente la parcela" -como ya hemos indicado anteriormente-.

El relación a esta cuestión el TS viene estableciendo que "la obligación de costear la urbanización que el art. 83.3.2 impone a los propietarios de suelo urbano viene referida a las partes de suelo urbano que todavía no cuentan con los servicios urbanísticos y que sólo son suelo urbano por encontrarse en áreas consolidadas (art. 78 a y 81.2 del TRLS de 9-4-76), pero no a los propietarios de suelo que cuentan con todos los servicios. La nueva LS de 13-4-1998 así lo especifica claramente al imponer la obligación de costear la urbanización sólo a los propietarios de suelo urbano no consolidado, según su art. 14.2 e) , exigiendo por el contrario a los propietarios de suelo urbano consolidado no costear la urbanización sino completar a su costa la urbanización necesaria para que los mismos alcancen , si aún no la tuviera, la condición de solar, según su art. 14. En el bien entendido de que ese alcanzar la condición de solar sólo se produce una vez y que, a partir de entonces el suelo es ya para siempre suelo urbano consolidado.

CUARTO.- Según la documental acompañada por la actora a su escrito de demandada así como la aportada en fase probatoria, resulta evidenciado que su propiedad cuenta ciertamente con servicios urbanísticos, lo que ratifica el informe pericial emitido por Arquitecto Superior, al concretar los siguientes:

-acceso rodado pavimentado desde las redes generales, así como acceso peatonal también pavimentado.

-pavimentada y abierta al público la vía a que da frente la parcela.

-alumbrado público.

-evacuación de aguas residuales.

-suministro de agua potable.

-conexión directa con la red general de distribución de energía eléctrica.

-acometida de líneas telefónicas.

-otros servicios.

Con base a dicha relación concluye el informe que el dicho suelo tiene la consideración de solar.

Tal conclusión no la podemos compartir. Efectivamente el art. 6 de la LRAU -antes aludido- exige a tal efecto que se hallen abiertas al uso público ,en condiciones adecuadas , "todas las vías a que den frente" las parcelas, y en este supuesto tal y como concreta el Técnico Municipal en informe de 17-12-01 acompañado al escrito de contestación de la GV, esta parcela "únicamente tiene abierto al uso público uno de sus frentes de fachada. LA obra pública necesaria para la apertura del resto de los lindes y, así poder considerarla como solar , conlleva la transformación de varias parcelas...".

D esta manera y por más que el suelo haya de considerarse urbano al reunir -cuanto menos- los requisitos establecidos en el art. 8 de la L. 6/98, no puede ser considerado solar ni excluído del proceso urbanizador.

QUINTO.- Llegados a este punto y procediendo reconocer la razón de la actora en el extremo de que la finca de su propiedad ha de mantener la clasificación de Suelo Urbano, no puede reconocérsele en cuanto pretende su desarrollo como Actuación Aislada.

Baste al respecto señalar que la apertura del resto de los lindes de la parcela -según el informe reseñado en el precedente razonamiento- "conlleva la transformación de varias parcelas".

Siendo ello así, y como también hemos indicado precedentemente, "con carácter general la Actuación Aislada será la propia del Suelo Urbano (la Integrada puede utilizarse pero técnicamente no es imprescindible: razones coyunturales pueden aconsejarla , apreciado el riesgo de que si se acometiera la obra urbanizadora mediante Actuaciones Aisladas se resentiría su calidad o la necesaria homogeneidad); y la Actuación Integrada la del Suelo Urbanizable.

En conclusión, la clasificación del suelo como urbano no conlleva de forma automática el desarrollo mediante Actuación Aislada, sino en cuanto la calidad o la necesaria homogeneidad de la obra urbanizadora no se resienta.

SEXTO.- No se aprecia temeridad o mala fe que, conforme al art. 139 de la Ley Reguladora , justifique la expresa imposición de las costas.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Estimar en parte el recurso contencioso-administrativo interpuesto por D. Millán, representado por la Procuradora Montserrat de Nalda Martínez y defendido por el letrado Nuria Prat Canal, contra la resolución de 18-6-2.002 del Conseller de Obras Públicas , Urbanismo y Transporte de la Generalitat Valenciana, por la que se desestima la alzada entablada frente al Acuerdo de la Comisión Territorial de Urbanismo de Castellón , de fecha 25-9-2.001, que aprobó la revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Vinaroz.

2.- Anularlos por contrarios a derecho en cuanto clasifican como Urbanizable la finca del actor, siendo procedente la clasificación de Suelo Urbano.

3.- No hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo, con certificación literal de la presente Sentencia , devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo , como Secretario de la misma, certifico.