Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1320/2021, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 927/2019 de 19 de Noviembre de 2021

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Octava

C/ General Castaños, 1 , Planta 1 - 28004

33009710

NIG:28.079.00.3-2019/0017383

Procedimiento Ordinario 927/2019 O - 01

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

PROCEDIMIENTO ORDINARIO Nº 927/2019

S E N T E N C I A Nº 1320/2021

Ilmas. Sras.

Presidenta:

Dª Amparo Guilló Sánchez-Galiano

Magistradas:

Dª Juana Patricia Rivas Moreno

Dª Ana María Jimena Calleja

Dª María Dolores Galindo Gil

Dª María del Pilar García Ruiz

En Madrid, a diecinueve de noviembre de dos mil veintiuno.

Vistos por la Sala, constituida por las Sras. Magistradas relacionadas al margen, los autos del presente recurso contencioso-administrativo número 927/2019, interpuesto por el Procurador de los Tribunales D. Argimiro Vázquez Senín, en nombre y representación de la entidad mercantil CASINO TORREMAR, S.A., contra el Decreto 42/2019, de 14 de mayo, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica el Decreto 106/2006, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas, y el Decreto 73/2009, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Juego de la Comunidad de Madrid.

Ha sido parte demandada la Comunidad de Madrid, representada y dirigida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO. - Interpuesto el presente recurso y previos los oportunos trámites, se confirió traslado a la parte actora por plazo de veinte días para formalizar la demanda, lo que verificó por escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes, suplica que se dicte sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

SEGUNDO. - La representación procesal de la demandada se opuso a la demanda solicitando el dictado de una sentencia por la que se desestime íntegramente el recurso.

TERCERO. - Acordado el recibimiento a prueba, se practicó la que consta en autos, dándose a continuación traslado a las partes al objeto de que presentaran sus escritos de conclusiones, lo que hicieron reproduciendo en ellos las pretensiones que respectivamente tenían solicitadas. Tras dicho trámite, se declaró el pleito concluso para sentencia señalándose para el acto de votación y fallo el 17 de noviembre de 2021, en cuya fecha tuvo lugar.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª María del Pilar García Ruiz, quien expresa el parecer de la Sala

Fundamentos

PRIMERO. - Se impugna en el presente recurso el Decreto 42/2019, de 14 de mayo, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica el Decreto 106/2006, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas, y el Decreto 73/2009, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Juego de la Comunidad de Madrid.

En concreto, la mercantil demandante limita el objeto de su recurso al artículo Segundo, apartado Dos, en el inciso ' En la fachada de los salones de juego no podrá existir ningún tipo de rotulación o de imágenes que hagan referencia a otro tipo de establecimientos de juego ni a juegos cuyo desarrollo no esté autorizado en los mismos', así como a la Disposición Transitoria Quinta, relativa a la ' Adaptación de Fachadas y Rótulos'.

SEGUNDO.- La parte demandante interesa se dicte una Sentencia estimatoria con la declaración de no ser conforme a Derecho la actuación administrativa impugnada, al tiempo que ejercita una pretensión anulatoria de aquélla.

En concreto, solicitó en su demanda que se declaren nulos de pleno derecho el inciso y Disposición Transitoria impugnados. En apoyo de tales pretensiones, la mercantil recurrente articula los motivos impugnatorios siguientes, referidos tanto al Apartado Dos del Artículo Segundo del Decreto 42/2019, de 14 de mayo, en cuanto a la nueva redacción dada al párrafo segundo del Artículo 60.7 del Decreto 73/2009, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de máquinas recreativas y de juego de la Comunidad de Madrid como a la Disposición Transitoria Quinta,: (1) Nulidad de pleno derecho por vulneración del artículo 9.3 de la Constitución, en relación con el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público. (2) Nulidad de pleno derecho por infracción de los artículos 9.3 de la Constitución y 128.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre. (3) Nulidad de pleno derecho por infracción de los artículos 38 de la Constitución, en relación con el artículo 53.1 de la misma, y el artículo 128.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

Por su parte, la Administración demandada, oponiéndose a la demanda, solicita la desestimación del recurso interpuesto por entender que la actuación impugnada es plenamente ajustada a Derecho. Todo ello sobre la base de los antecedentes fácticos y fundamentos jurídicos que su representación procesal expuso y ampliamente desarrolló en el escrito de contestación a la demanda, el cual, obrando íntegramente en autos, se tiene ahora por reproducido de modo literal.

TERCERO. - La cuestión de fondo sobre la que ha girado el presente debate procesal se centra en la conformidad o no a Derecho de un concreto inciso del artículo Segundo, apartado Dos -que modifica el artículo 60.7 del Decreto 73/2009, de 30 de julio- así como de la Disposición Transitoria Quinta, del Decreto aquí recurrido.

El inciso que, en concreto, se impugna en este recurso dice lo que se subrayará a continuación, aunque reproduciremos en su totalidad el apartado por razones de sistemática:

'Artículo segundo

Modificación del Decreto 73/2009, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Juego de la Comunidad de Madrid

Se modifica el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Juego de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 73/2009, de 30 de julio, en los términos que se indican a continuación:

(...)

Dos. El artículo 60 queda redactado de la siguiente manera:

' Artículo 60. Régimen jurídico de los salones

(...)

7. Los salones recreativos y de juego deberán situar en su fachada exterior anuncios o carteles con la expresión 'salón recreativo' y 'salón de juegos', respectivamente, que den cuenta de su denominación y actividad. En la fachada de los salones de juego no podrá existir ningún tipo de rotulación o de imágenes que hagan referencia a otro tipo de establecimientos de juego ni a juegos cuyo desarrollo no esté autorizado en los mismos. Asimismo, en las puertas de acceso y claramente visible desde el exterior, se deberá exhibir un cartel conteniendo la prohibición de acceso a los menores de edad'.

Por su parte, la Disposición Transitoria Quinta, que también se impugna (ésta en la totalidad de su contenido) prevé lo siguiente

'DISPOSICIÓN TRANSITORIA QUINTA

Adaptación de fachadas y rótulos

Las fachadas y la rotulación de los salones de juego y de los locales y zonas de apuestas deberán adaptarse a las prescripciones y prohibiciones contenidas en el presente decreto, en un plazo de tres meses'.

CUARTO.- Para encuadrar, en primer término, la modificación reglamentaria que concierne al objeto del recurso, será útil que nos refiramos a la justificación ofrecida por el propio Autor del Decreto, que lo dicta al amparo de lo previsto en la Ley 6/2001, de 3 de julio, del Juego en la Comunidad Madrid, que regula los principios y aspectos básicos de todas las actividades relativas a juegos y apuestas en sus distintas modalidades.

Recuerda el Texto Introductorio del Reglamento que la actividad de juego en la Comunidad de Madrid es una actividad empresarial reglada, sujeta a autorización previa, con unas características intrínsecas que hacen necesaria una regulación que establezca mecanismos que den seguridad a las personas participantes en los juegos, garanticen la protección a las personas menores de edad y a aquéllas otras que lo necesiten por motivos de salud, permitiendo velar por el orden público en el desarrollo de los juegos y evitando el fraude. Se declara, además, la obligación de la Administración Autonómica de encontrar el necesario equilibrio entre el principio de libre iniciativa económica y la necesidad de prevenir los efectos que su ejercicio puede producir en el orden público, en la salud y en la seguridad pública.

En este marco general, explica el mismo Texto que la Conferencia Sectorial de Sanidad, en octubre de 2018, puso de manifiesto la necesidad de prevenir las ludopatías, aprobando un Plan de Acción sobre Adicciones 2018-2020 dentro del cual se incluye una acción dirigida a proteger a los menores y personas de especial vulnerabilidad al juego mediante la puesta en marcha de medidas normativas. El Plan insta al Gobierno de la Nación y a todas las Comunidades Autónomas a revisar la normativa actual sobre el juego y casas de apuestas y locales en relación a la accesibilidad y promoción.

Por ello, con la finalidad de dar la máxima seguridad y protección jurídica a los ciudadanos y, en particular, a los colectivos sensibles que pudieran requerir de una especial protección, los menores y personas inscritas en el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego, explica el Texto Introductorio del Decreto que se modifica la normativa actual para lograr una mayor eficacia en el control de acceso a los salones de juego y locales de apuestas, estableciendo, además de otras que menciona y que no son directamente concernidas en este proceso, la medida que es objeto de impugnación en este recurso.

En concreto, explica que 'para evitar la confusión a la que en ocasiones inducen las fachadas de este tipo de establecimientos en la opinión pública, al exhibir la rotulación exterior con expresiones que incluyen la referencia a otro tipo de locales o de juegos exclusivos de casinos, se regula con mayor precisión el régimen de rotulación de fachadas y exteriores de los salones de juegos y locales de apuestas', todo ello bajo la actuación declarada de los principios de necesidad, eficacia, proporcionalidad, seguridad jurídica, transparencia y eficiencia, y en el marco de actuación del orden público, la salud y seguridad públicas, así como la lucha contra el fraude.

QUINTO. - Expuesto lo anterior, estamos ya en condiciones de resolver los motivos impugnatorios vertidos en el escrito de demanda, lo que haremos exponiendo, en primer lugar, el desarrollo por la actora de los ya consignados, para seguirlo de los razonamientos de la Sala para fundar la decisión que finalmente pronunciaremos.

I.- Motivo impugnatorio: Nulidad de pleno derecho por vulneración del artículo 9.3 de la Constitución, en relación con el artículo 3.1.e) de la Ley 40/2015, de 1 de octubre, de Régimen Jurídico del Sector Público.

a) Fundamento de la demanda

Sostiene la actora que la modificación que introduce el Decreto 42/2019, de 14 de mayo, en el concreto inciso y Disposición Transitoria que recurre, vulnera los principios de seguridad jurídica y confianza legítima, dado que la modificación consiste en prohibir en los salones de juego cualquier rotulación o imágenes que hagan referencia a otro tipo de establecimientos de juego, ni a juegos cuyo desarrollo no esté autorizado en los mismos. Una prohibición que le afecta, dice la actora, de modo directo por cuanto tiene registrado el nombre comercial 'CASINO PARK', siendo éste el nombre con el que opera en los distintos salones de juego de los que es titular en la Comunidad de Madrid. Y todo ello considerando que ha sido la Administración de esta Comunidad Autónoma la que ha ido autorizando la apertura y funcionamiento de dichos establecimientos y con tal denominación.

La modificación introducida, dice, le obliga a eliminar la palabra 'CASINO' de todos sus rótulos, lo que le produce un perjuicio económico y al nombre comercial, así como a su imagen comercial ante sus clientes.

Con tales bases, reflexiona la actora sobre el alcance de principio de confianza y legítima, apoyándose en la normativa y jurisprudencia que cita y reproduce, negando, en concreto, la nota de 'no previsibilidad' a la actuación de la demandada ya que la marca que ha venido utilizando para identificar sus salones de juego -que incluye, como se ha dicho, el término 'CASINO'- nunca ha dado lugar a ningún tipo de confusión o equívoco en cuanto al tipo de establecimiento o a los juegos que oferta.

Concluye la recurrente este motivo afirmando que han existido aquí, por parte de la Administración demandada, actos concluyentes (autorizaciones de salones de juego con la palabra ya repetida en mayo de 2017; abril y diciembre de 2018; enero, febrero y abril de 2019) que ha provocado en aquélla la creencia legítima de que el rótulo con la marca comercial puede utilizarse sin impedimento legal, produciéndole, además, una serie de perjuicios que no tendría la obligación de soportar.

b) Razonamientos de la Sala

El principio de confianza legítima se recoge en nuestro ordenamiento jurídico a través del artículo 3.1 de la Ley 40/2015, de 1 de octubre; un precepto que, tras declarar que las Administraciones Públicas sirven con objetividad los intereses generales y actúan de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con sometimiento pleno a la Constitución, a la Ley y al Derecho, establece que aquéllas

'Deberán respetar en su actuación y relaciones los siguientes principios: (...)

e) Buena fe, confianza legítima y lealtad institucional'.

Encadenado, así, al principio de seguridad jurídica, el de confianza legítima debe respetarse a riesgo de vulnerar con ello también el primero citado, de consagración constitucional.

Ahora bien, el concepto de confianza legítima ha de entenderse y aplicarse en sus justos términos cuando la misma se hace derivar de determinadas actuaciones administrativas, como en este caso, y para entenderla frustrada como consecuencia de aquéllas. Siendo ello así, para entender el contenido y alcance de dicho principio deberemos acudir a la jurisprudencia que nos enseña cómo aplicarlo.

Recopilando su doctrina jurisprudencial así como la pronunciada, sobre la seguridad jurídica, por el Tribunal Constitucional, el Tribunal Supremo expone en su STS de 23 de marzo de 2018 (Rec. 818/2014) lo que ahora reproducimos para fundamento de ésta nuestra:

'De acuerdo con la sentencia del TC 150/1990 y otras, así como con el voto particular concurrente de la STC 270/2015, el principio de seguridad jurídica 'protege la confianza de los ciudadanos que ajustan su conducta económica a la legislación vigente frente a cambios normativos que no sean razonablemente previsibles'.

A su vez, la jurisprudencia de esta Sala, recogida en las sentencias de 10 de mayo de 1999 (recurso 594/1995), 6 de julio de 2012 (recurso 288/2011), 22 de enero de 2013 (recurso 470/2011) y 21 de septiembre de 2015 (recurso 721/2013), entre otras, señala que el principio de protección de la confianza legítima, relacionado con los más tradicionales en nuestro ordenamiento de seguridad jurídica y buena fe en las relaciones entre la Administración y los particulares, comporta 'que la autoridad pública no pueda adoptar medidas que resulten contrarias a la esperanza inducida por la razonable estabilidad en las decisiones de aquélla, y en función de las cuales los particulares han adoptado determinadas decisiones'.

Este principio de confianza legítima encuentra su fundamento último, de acuerdo con las sentencias de esta Sala de 24 de marzo de 2003 (recurso 100/1998) y 20 de septiembre de 2012 (recurso 5511/2009), 'en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y el deber de coherencia de dicho comportamiento', y en el principio de buena fe que rige la actuación administrativa, pues como afirma la sentencia de la Sala de 15 de abril de 2005 (recurso 2900/2002) y nuevamente la ya referenciada de 20 de septiembre de 2012, 'si la Administración desarrolla una actividad de tal naturaleza que pueda inducir razonablemente a los ciudadanos a esperar determinada conducta por su parte, su ulterior decisión adversa supondría quebrantar la buena fe en que ha de inspirarse la actuación de la misma y defraudar las legítimas expectativas que su conducta hubiese generado en el administrado'.

Ahora bien, la protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, sino que como indican las sentencias de esta Sala de 30 de octubre de 2012 (recurso 1657/2010) y 16 de junio de 2014 (recurso 4588/2011), se refiere a 'la creencia racional y fundada de que por actos anteriores, la Administración adoptará una determinada decisión', y como indican las sentencias de 2 de enero de 2012 (recurso 178/2011) y 3 de marzo de 2016 (recurso 3012/2014), tan sólo es susceptible de protección aquella confianza sobre aspectos concretos, 'que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes''.

En este caso, no se trata propiamente de resolver si una actuación concreta de la Administración demandada es o no contraria al principio del que venimos tratando, sino de determinar si el cambio normativo a cuya impugnación se dirige, en particular, el presente recurso vulnera la confianza legítima invocada y, con ello, el principio de seguridad jurídica en su vertiente de previsibilidad o protección de la citada confianza.

Para realizar tal pronunciamiento, deberemos acudir al marco que nos deja establecido a tal efecto el Tribunal Constitucional que, partiendo de lo razonado en la STC 270/2015, de 17 de diciembre, traída a su escrito de contestación por el Letrado de la Comunidad de Madrid, añade a los razonamientos que allí expuso, clarificándolos, los siguientes en la STC 42/2016, de 3 de marzo, que ahora reproducimos en lo procedente.

'Afirmamos entonces que 'el principio de seguridad jurídica, entendido como la certeza sobre el ordenamiento jurídico aplicable, la ausencia de confusión normativa y la previsibilidad en la aplicación de derecho, no resulta afectado por los preceptos que son objeto del presente recurso de inconstitucionalidad ... No estamos ante una norma incierta o falta de la indispensable claridad, pues cuenta con un contenido preciso y unos efectos perfectamente determinados.

El respeto de dicho principio, y su corolario, el principio de confianza legítima, es compatible con las modificaciones en el régimen retributivo de las energías renovables realizado por el Real Decreto-ley 9/2013, más aún -como sucede en el presente caso-, en un ámbito sujeto a una elevada intervención administrativa en virtud de su incidencia en intereses generales, (...)'.

Estimamos también que 'los cambios legislativos producidos no pueden ser cuestionados desde la óptica del principio de confianza legítima. Este principio no protege de modo absoluto la estabilidad regulatoria, ni la inmutabilidad de las normas precedentes, (...). Los principios de seguridad jurídica y su corolario, el de confianza legítima, no suponen el derecho de los actores económicos a la permanencia de la regulación existente en un momento dado en un determinado sector de actividad. Dicha estabilidad regulatoria es compatible con cambios legislativos, cuando sean previsibles y derivados de exigencias claras del interés general'.

En este caso, la recurrente pone en duda el respeto por la Administración demandada del principio de seguridad jurídica en su vertiente de previsibilidad o protección de la confianza legítima por haber emitido cinco autorizaciones (en mayo de 2017; abril y diciembre de 2018; enero, febrero y abril de 2019) para la explotación de salones de juego de su titularidad en los que aparece el nombre comercial de la recurrente que contiene la palabra 'CASINO', no estando dedicados, sin embargo, a dicha actividad. Una alegación que no puede encontrar favorable acogida en esta Sentencia por cuanto, primero, las autorizaciones concedidas lo fueron antes de producirse la modificación normativa que ahora nos ocupa, que, en consecuencia, no estaba vigente; y, segundo, porque las autorizaciones así concedidas lo fueron en ejercicio de una potestad autorizatoria configurada jurisprudencialmente del modo al que ahora haremos referencia.

Debe recordarse en este punto la doctrina jurisprudencial del Tribunal Supremo [entre otras muchas, en STS de 26 de marzo de 2001, citada en la más reciente de 12 de abril de 2012 (Rec. Cas. 5651/2009)] en función de la cual el término autorización ha sido utilizado tradicionalmente de modo ajustado a la noción clásica de acto administrativo que permite a una persona el ejercicio de un derecho o facultad que le corresponde, previa valoración de la legalidad de tal ejercicio en relación con el interés específico que el sujeto autorizante debe tutelar. Y, desde este punto de vista tradicional, la autorización administrativa, en cuanto acto de control preventivo y de carácter meramente declarativo que no transfiere facultades sino que remueve límites a su ejercicio, ha de ser otorgada o denegada por la Administración con observancia de la más estricta legalidad.

Quiere ello decir que, en este caso, lo que la demandada hiciera antes de la entrada en vigor del Decreto aquí impugnado, concediendo las repetidas autorizaciones, no puede ser considerado con el resultado pretendido en la demanda, de vulneración de la confianza legítima pues, como se ha dicho, tales autorizaciones de funcionamiento debían ajustarse a la normativa entonces vigente, en la que no existía el inciso que ahora se ha impugnado, ni, por tanto, la prohibición que en él se contiene. Y sin que ello crease en la recurrente una legítima creencia de que la normativa conforme a la cual se concedieron tales autorizaciones fuese a permanecer inmutable, sea cuales fueren los intereses o derechos que hubiese de tutelar en lo sucesivo.

El motivo impugnatorio examinado queda, por consiguiente, rechazado por las razones expuestas y porque, además, conocida la necesidad de protección de los intereses a los que posteriormente haremos referencia, a partir de lo acordado en la Conferencia Sectorial de Sanidad, celebrada en octubre de 2018 -en la que se puso de manifiesto la necesidad de prevenir las ludopatías, aprobando un Plan de Acción sobre Adicciones 2018-2020 que incluye una acción dirigida a proteger a los menores y personas de especial vulnerabilidad al juego mediante la puesta en marcha de medidas normativas, un cambio normativo en esta materia no puede considerarse en absoluto imprevisible sino más bien lo contrario.

II.- Motivo Impugnatorio: Nulidad de pleno derecho por infracción de los artículos 9.3 de la Constitución y 128.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre.

a) Fundamento de la demanda

En esencia, la parte demandante apoya este motivo en la arbitrariedad, por falta de motivación, en que habría incurrido la Administración demandada en la modificación introducida en el inciso del precepto del que aquí se trata.

Sostiene, en este sentido, que la determinación de la posible arbitrariedad de los contenidos de una disposición general consiste en verificar si la Administración actuante justifica adecuadamente la oportunidad y adecuación del criterio adoptado. Afirma que, en este caso, la disposición reglamentaria que parcialmente recurre carece de motivación suficiente al respecto.

Refiere la actora, y reproduce, algunos párrafos de la Memoria de Análisis de Impacto Normativo del proyecto de Decreto, y afirma que la exigencia legal y jurisprudencial de motivación no se cumple en esos párrafos.

Afirma, por el contrario, que hace suyas las alegaciones -que también reproduce en parte- que fueron vertidas por distintos interesados, y por ella misma, en el trámite de consulta pública, audiencia e información pública. Todo ello para afirmar que la contestación dada a tales alegaciones no es procedente puesto que, dice, 'resulta irrelevante que la rotulación incluya o no alguno de los elementos ahora prohibidos a los efectos de que los menores de edad o personas inscritas en el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego (RIAJ) puedan o no entrar en el local'.

Sostiene, por último, que la referida medida dará lugar a que muchos operadores de salones de juego vayan a tener que modificar y adaptar las rotulaciones de sus locales, tras haber sido previamente autorizada la apertura y funcionamiento por parte de la Administración autonómica; un impacto económico que no ha sido analizado en la correspondiente Memoria de Análisis de Impacto Normativo.

b) Razonamientos de la Sala

En este caso, la recurrente pone en duda la suficiencia de la motivación constatada en el expediente administrativo para justificar la modificación normativa que ahora impugna.

Pues bien, además de recordar lo que acabamos de razonar acerca de la previsibilidad de una modificación normativa a partir del acuerdo alcanzado en la Conferencia Sectorial de Sanidad, en octubre de 2018, con la aprobación de un Plan de Acción sobre Adicciones 2018-2020 dentro del cual, como acción preventiva de las ludopatías, se incluye la dirigida a proteger a los menores y personas de especial vulnerabilidad al juego mediante la puesta en marcha de medidas normativas, habremos de recordar que el propio Texto Introductorio del Decreto declara que su prioridad es dar la máxima seguridad y garantizar la protección jurídica de los ciudadanos, en particular, a los colectivos, a los colectivos sensibles que pudieran requerir de una especial protección, los menores y personas inscritas en el Registro de Interdicciones de Acceso al Juego, en orden a lograr una mayor eficacia en el control de acceso. Y así, explica el propio texto que introduce el articulado del Decreto que, 'para evitar la confusión a la que en ocasiones inducen las fachadas de este tipo de establecimientos en la opinión pública, al exhibir la rotulación exterior con expresiones que incluyen la referencia a otro tipo de locales o de juegos exclusivos de casinos, se regula con mayor precisión el régimen de rotulación de fachadas y exteriores de los salones de juegos y locales de apuestas'.

De igual modo, en los documentos 1 y 2 que obran en el expediente administrativo en el trámite de consulta pública a que fue sometido el proyecto de Decreto, en el apartado identificado como ' Problemas que se pretenden solucionar'se expresa que

'La modificación normativa pretende reforzar las medidas de protección para las personas menores de edad y demás colectivos de especial atención, con el fin de operar preventivamente en relación con las conductas que puedan predisponer a tomar parte en actividades de juego presencial, dando continuidad a las acciones ya desplegadas y reforzando las actuaciones que impiden el acceso de estas personas a los establecimientos en que dichas actividades se llevan a cabo.

(....)

Por otro lado, ante la confusión a la que en ocasiones inducen los salones de juego a los potenciales usuarios por exhibir en sus exteriores y fachadas rotulaciones con expresiones que incluyen la referencia de 'CASINO' y alusivas a juegos exclusivos de Casinos como es la Ruleta, es por lo que se considera necesario regular más detalladamente la rotulación exterior de este tipo de locales'

No se trata, pues, de una medida aislada sino del conjunto de las adoptadas en el ámbito de la prevención y del control de acceso a los locales de los que aquí se trata, sin olvidar la protección jurídica de los ciudadanos a los que también se refiere de modo prioritario el Decreto.

Pero, es más. Lo así expresado en el Texto Introductorio no queda en una mera declaración de intenciones sino que encuentra apoyo en lo actuado por la demandada en el procedimiento mismo de elaboración de la disposición general aquí recurrida.

La propia parte actora reconoce que la Memoria de Análisis de Impacto Normativo de la Disposición, de fecha 27 de febrero de 2019, contiene una serie de menciones a la nueva regulación de la que tratamos. Y es que, se explica en dicho documento lo siguiente:

'En cuanto a la rotulación de las fachadas de los citados establecimientos, el objetivo es impedir las rotulaciones engañosas o confusas que puedan inducir a error a los posibles usuarios sobre el tipo de local de que se trata y los juegos que en ellos se pueden practicar'.

Y, además, se excluye la posibilidad de regular esta cuestión de otro modo, expresándose la necesidad de hacerlo así cuando dice la repetida Memoria que

'Tampoco existe ninguna otra solución alternativa a la de regular más detalladamente el contenido de los rótulos de los salones de juego prohibiendo rotulaciones que induzcan a confusión, incluyéndose en la normativa reguladora la indicación expresa de que no se pueda incluir en la rotulación de las fachadas ningún tipo de expresiones o términos que aludan a otro tipo de establecimientos de juego y/o a juegos cuyo desarrollo no esté autorizado en los mismos'.

Desde luego no se trata aquí, como erróneamente sostiene la demandante, de enjuiciar la ' oportunidad y adecuación del criterio adoptado' por la Administración demandada en el ejercicio de la potestad reglamentaria cuyo fruto es el Decreto impugnado en el inciso que nos ocupa, sino de controlar por este Tribunal el correcto ejercicio de dicha potestad discrecional en sus elementos reglados y, en particular, sobre la existencia de la negada motivación acerca de la prohibición concreta aprobada y ahora recurrida. Y, por lo hasta aquí expuesto y razonado, la Sala ha considerado que, en efecto, la motivación ofrecida resulta ser no sólo suficiente sino razonada y razonable en función de los objetivos que la nueva norma declara perseguir. En consecuencia, debe descartarse la arbitrariedad que apoya el motivo impugnatorio examinado y, por ello, rechazarlo.

III.- Motivo impugnatorio: Nulidad de pleno derecho por infracción de los artículos 38 de la Constitución, en relación con el artículo 53.1 de la misma, y el artículo 128.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre

a) Fundamento de la demanda

Reflexiona la actora sobre la libertad de empresa garantizada en el artículo 38 de la Constitución, indicando que, ' al tratarse de derecho fundamental, cualquier excepción a esta libertad ha de cumplir un doble requisito',que concreta en el desarrollo de su contenido esencial por ley que lo respete y en su interpretación restrictiva, con arreglo a los principios de legalidad, proporcionalidad e igualdad.

En consonancia con lo anterior, la recurrente afirma que la reserva de ley que el artículo 53.1 de la Constitución contiene respecto al principio de libertad de empresa del artículo 38, es relativa porque precisa, con carácter indispensable, de la colaboración reglamentaria, quedando, no obstante, prohibida toda operación de deslegalización de la materia, es decir, de la remisión incondicionada el reglamento, y sin que quepa, en materias reservadas a la ley, una habilitación en blanco que, en realidad, constituya una deslegalización.

Afirma la mercantil demandante que la regulación de la libertad de empresa ha de respetar tres límites infranqueables: su fin constitucional legítimo, la proporcionalidad y congruencia de la medida, y el principio igualdad de oportunidades.

Concluye la actora diciendo que la medida de la que aquí se trata, restrictiva de la libertad de empresa, no ha sido adecuadamente justificada, resulta innecesaria e ineficaz, además de desproporcionada, sin poder ser incluida en una norma de rango reglamentario puesto que no existe habilitación para ello en la Ley del Juego en la Comunidad de Madrid.

b) Razonamientos de la Sala

Para la resolución del presente motivo impugnatorio habremos de partir de lo razonado por el Tribunal Constitucional respecto a la libertad de empresa, entre otras, en STC 227/1993, de 9 de julio:

'(...) es la propia Constitución, en el mismo precepto, la que condiciona el ejercicio de esa libertad a 'las exigencias de la economía general y, en su caso, de la planificación'. Se constata de este modo, una vez más, la inexistencia en el Derecho constitucional contemporáneo de derechos absolutos y prevalentes frente a otros derechos fundamentales o de rango constitucional. Pero, además, en un Estado social y democrático de Derecho, como el que proclama el art. 1 de la Constitución , es lícitamente posible para el legislador la introducción de límites y restricciones al ejercicio de derechos de contenido patrimonial, como son los de propiedad y libertad de empresa, por razones derivadas de su función social ( STC 111/1983 , fundamento jurídico 4º). En este sentido, la libertad de empresa, junto a su dimensión subjetiva, tiene otra objetiva e institucional, en cuanto elemento de un determinado sistema económico, y se ejerce dentro de un marco general configurado por las reglas, tanto estatales como autonómicas, que ordenan la economía de mercado y, entre ellas, las que tutelan los derechos de los consumidores, preservan el medio ambiente, u organizan el urbanismo y una adecuada utilización del territorio por todos.

La libertad de empresa, en definitiva, no ampara entre sus contenidos -ni en nuestro ordenamiento ni en otros semejantes- un derecho incondicionado a la libre instalación de cualesquiera establecimientos comerciales en cualquier espacio y sin sometimiento alguno al cumplimiento de requisitos y condiciones, haciendo caso omiso de las distintas normativas -estatales, autonómicas, locales- que disciplinan múltiples aspectos de relevancia económica como, entre otros, el comercio interior y la ordenación del territorio'.

En coherencia con lo anterior, más recientemente, en su STC 89/2017, de 4 de julio, el Tribunal Constitucional razonaba así:

'En relación con el derecho a la libertad de empresa reconocido en el artículo 38 de la Constitución el Tribunal ha declarado que el precepto establece 'los límites dentro de los que necesariamente han de moverse los poderes constituidos al adoptar medidas que incidan sobre el sistema económico de nuestra sociedad. El mantenimiento de esos límites [...] está asegurado por una doble garantía, la de la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer, de un contenido esencial' ( STC 37/1981, de 16 de noviembre , FJ 2). Lo anterior es compatible con la afirmación del Tribunal en el sentido de que '[e]l derecho a la libertad de empresa no es absoluto e incondicionado sino limitado por la regulación que, de las distintas actividades empresariales en concreto, puedan establecer los poderes públicos, limitaciones que han de venir establecidas por la ley, respetando, en todo caso, el contenido esencial del derecho' ( STC 18/2011, de 3 de marzo , FJ 15, y 135/2012, de 19 de junio , FJ 5) y ha de estar 'derivadas de las reglas que disciplinen, proporcionada y razonablemente, el mercado' (entre otras SSTC 127/1994, de 5 de mayo, FJ 6 ; 109/2003, de 5 de junio, FJ 15 , o 112/2006, de 5 de abril , FJ 8).

El derecho fundamental a la libertad de empresa, se ejerce, por tanto, 'dentro de un marco general configurado por las reglas, tanto estatales como autonómicas, que ordenan la economía de mercado y, entre ellas, las que tutelan los derechos de los consumidores, preservan el medio ambiente, u organizan el urbanismo y una adecuada utilización del territorio por todos' [ STC 227/1993, de 9 de julio , FJ 4 e)]. Estas reglas, estatales o autonómicas, que ordenan la economía de mercado deben, por tanto, ser conformes con la doble garantía constitucionalmente establecida del derecho fundamental a la libertad de empresa: la de la reserva de ley y la que resulta de la atribución a cada derecho o libertad de un núcleo del que ni siquiera el legislador puede disponer.

(...) se debe constatar si la referida medida afecta al núcleo del derecho a la libertad de empresa. La medida recurrida impone determinadas obligaciones a los operadores económicos que afectan al libre ejercicio de la actividad económica. Ahora bien, de ello no cabe deducir necesariamente que tal afectación haya de ser considerada contraria a la Constitución, pues el derecho a la libertad de empresa no garantiza que el legislador no pueda establecer medidas que incidan en este derecho. El derecho fundamental a la libertad de empresa reconocido en el artículo 38CEsupone la exigencia de que las regulaciones públicas que afectan, como es el caso del precepto impugnado, al ejercicio de una actividad empresarial, sean adecuadas para promover un objetivo considerado constitucionalmente legítimo y que las limitaciones que tales regulaciones impongan sobre el libre ejercicio de una actividad económica no conlleven, debido a su intensidad, una privación del referido derecho.

(...) procede examinar si las concretas obligaciones establecidas por aquél, y que afectan al ejercicio de una actividad económica y no propiamente al acceso a la misma, constituyen una medida adecuada para la consecución de un fin constitucionalmente legítimo ( SSTC 53/2014, de 10 de abril, FJ 7 ; 30/2016, de 18 de febrero, FJ 6 , y 35/2016, de 3 de marzo , FJ 4) y no determinan, por la intensidad de la limitación, la privación del derecho. En relación con esta última exigencia, el control que puede ejercer este Tribunal es meramente negativo y se reduce a constatar que la medida restrictiva no conlleva una limitación del derecho a la libertad de empresa de tal entidad que pueda determinar un impedimento práctico de su ejercicio. Son estos extremos los que corresponde examinar al Tribunal cuando tenga que analizar si la limitación que impone el legislador al derecho a la libertad de empresa es acorde con su contenido esencial. Ir más allá, en estos casos, supondría fiscalizar la oportunidad de una concreta elección del legislador, que representa la plasmación de una legítima opción política ( SSTC 53/2014, de 10 de abril, FJ 7 , y 35/2016, de 3 de marzo , FJ 4)'

Es así, como apunta la parte actora en su demanda, que la protección que el artículo 53.1 de la Constitución establece para los derechos fundamentales y las libertades públicas reconocidos en el Capítulo II del Título I de la Norma Suprema (la libertad de empresa no es propiamente un derecho fundamental, como dice la actora, sino una de estas libertades públicas) incluye la reserva formal de ley y el respeto al contenido esencial de los mismos, por lo que deberemos examinar el presente motivo impugnatorio desde esta doble perspectiva, a la luz de la jurisprudencia constitucional pronunciada al respecto.

a.- En cuanto a la reserva de ley, el argumento esgrimido por la actora respecto a la deslegalización de la materia no puede ser acogido en esta Sentencia.

Debe recordarse que el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Juego de la Comunidad de Madrid, aprobado por Decreto 73/2009, de 30 de julio, ya establecía, en su artículo 60.7 (el que resulta ahora modificado por la introducción del inciso aquí controvertido), el 'Régimen jurídico de los salones', una concreta obligación para los salones recreativos y de juego (como es aquí el caso) que deberán situar en su fachada exterior anuncios o carteles con la expresión 'salón recreativo' y 'salón de juegos', respectivamente, para dar cuenta de su denominación y actividad. En consecuencia, la introducción de una disposición que, junto a la anterior, concreta dicha obligación, en sentido negativo ('En la fachada de los salones de juego no podrá existir ningún tipo de rotulación o de imágenes que hagan referencia a otro tipo de establecimientos de juego ni a juegos cuyo desarrollo no esté autorizado en los mismos') no puede considerarse como un caso de deslegalización de una materia que antes hubiese estado regulada por una Ley en sentido formal.

Por el contrario, es la propia Ley 6/2001, de 3 de julio, del Juego en la Comunidad de Madrid, la que, clasificando los establecimientos de juego en casinos, de juegos colectivos de dinero y azar, recreativos, de juego y locales de apuestas, establece en su artículo 7.1 que la práctica de los juegos y apuestas en los mismos se podrá, en su caso, autorizar con las condiciones establecidas en los reglamentos específicos sobre los juegos, disponiendo, en concreto, en su artículo 22 la misma Ley autonómica citada que 'La explotación de Salones Recreativos y de Salones de Juego se podrá realizar por personas físicas o jurídicas en los términos que reglamentariamente se establezca'. No hay, pues, deslegalización alguna sino una mera llamada, remisión expresa, habilitación de la Ley (que cumple así con la reserva impuesta en el artículo 53.1 de la Constitución para la regular lo relativo a los aspectos esenciales del ejercicio de la libertad de empresa en el sector de actividad de los juegos de suerte, envite o azar y apuestas) al reglamento para regular cuestiones puntuales como la que aquí nos ocupa para la explotación de los Salones de los que se trata en este recurso. De hecho explicaba la Ley 6/2001, de 3 de julio, en su Exposición de motivos que el texto legal es un marco de referencia que regula los principios y aspectos básicos del juego en el territorio de la Comunidad de Madrid, 'dejando para un posterior desarrollo reglamentario aquellos otros cuya regulación no sea imperativamente de rango legal, dotando así a la regulación específica de los distintos juegos autorizados de una mayor flexibilidad a la hora de atender las sucesivas demandas de índole económica y comercial que se formulen por los Agentes Sociales más representativos del sector, sin que por ello se produzca una merma en el control de los requisitos exigidos y fortaleciendo por ende los mecanismos de respuesta por parte de la Administración en caso de incumplimiento de los mismos'. Y todo ello en el marco de las medidas de limitación de fomento del juego que, añade la Exposición de Motivos, 'contribuyen a prevenir y controlar las ludopatías, previéndose con carácter general la publicidad y la promoción del juego, y consolidándose el llamado 'registro de prohibidos''. Recuérdese, por último, a estos efectos que el Tribunal Constitucional en STC 227/1993, de 9 de julio, dejó dicho que no se produce una deslegalización de la materia, constitucionalmente vedada, cuando la Ley concreta el objeto en que habilita a su reglamento de ejecución para la regulación de determinados y concretos aspectos, lo que en este caso, reiteramos, hace el artículo 22 de la Ley autonómica del Juego en lo relativo a la explotación, previa autorización administrativa, de los Salones Recreativos y de Juego. Además, descendiendo a la regulación que aquí nos ocupa, no se entiende que el grado de concreción que alcanza el Reglamento en la regulación de la materia concreta relativa, en este caso, a rótulos, carteles, puertas de acceso, y los lugares propios de ubicación de estos elementos (que es lo que, en definitiva, reglamenta el artículo 60.7 controvertido), pueda ser objeto de previsión con tanto detalle en una Ley formal cuya función es sentar, desde luego, principios generales de regulación que habrán de integrar, por ello, el contenido esencial del derecho fundamental o, como en este caso, de la libertad pública, concernido, y no una minuciosa previsión normativa como la que hemos mencionado.

ii.- En cuanto a la aducida afectación, por la concreta disposición aquí impugnada, al contenido esencial de la libertad de empresa, junto a lo ya expuesto -que de por sí conduce a una respuesta negativa a esta cuestión- habrá de recordarse lo razonado por el Tribunal Constitucional en su temprana STC 111/1081, de 8 de abril. En ella nos ilustra sobre lo que haya de entenderse por 'contenido esencial' y cómo llegar al mismo:

'Para tratar de aproximarse de algún modo a la idea de 'contenido esencial', que en el art. 53 de la Constitución se refiere a la totalidad de los derechos fundamentales y que puede referirse a cualesquiera derechos subjetivos, sean o no constitucionales, cabe seguir dos caminos. El primero es tratar de acudir a lo que se suele llamar la naturaleza jurídica o el modo de concebir o de configurar cada derecho. Según esta idea hay que tratar de establecer una relación entre el lenguaje que utilizan las disposiciones normativas y lo que algunos autores han llamado el metalenguaje o ideas generalizadas y convicciones generalmente admitidas entre los juristas, los jueces y, en general, los especialistas en Derecho. Muchas veces el nomen y el alcance de un derecho subjetivo son previos al momento en que tal derecho resulta recogido y regulado por un legislador concreto. El tipo abstracto del derecho preexiste conceptualmente al momento legislativo y en este sentido se puede hablar de una recognoscibilidad de ese tipo abstracto en la regulación concreta. Los especialistas en Derecho pueden responder si lo que el legislador ha regulado se ajusta o no a lo que generalmente se entiende por un derecho de tal tipo. Constituyen el contenido esencial de un derecho subjetivo aquellas facultades o posibilidades de actuación necesarias para que el derecho sea recognoscible como pertinente al tipo descrito y sin las cuales deja de pertenecer a ese tipo y tiene que pasar a quedar comprendido en otro desnaturalizándose, por decirlo así. Todo ello referido al momento histórico de que en cada caso se trata y a las condiciones inherentes en las sociedades democráticas, cuando se trate de derechos constitucionales.

El segundo posible camino para definir el contenido esencial de un derecho consiste en tratar de buscar lo que una importante tradición ha llamado los intereses jurídicamente protegidos como núcleo y médula de los derechos subjetivos. Se puede entonces hablar de una esencialidad del contenido del derecho para hacer referencia a aquella parte del contenido del derecho que es absolutamente necesaria para que los intereses jurídicamente protegibles, que dan vida al derecho, resulten real, concreta y efectivamente protegidos. De este modo, se rebasa o se desconoce el contenido esencial cuando el derecho queda sometido a limitaciones que lo hacen impracticable, lo dificultan más allá de lo razonable o lo despojan de la necesaria protección.

Los dos caminos propuestos para tratar de definir lo que puede entenderse por 'contenido esencial' de un derecho subjetivo no son alternativos, ni menos todavía antitéticos, sino que, por el contrario, se pueden considerar como complementarios, de modo que, al enfrentarse con la determinación del contenido esencial de cada concreto derecho pueden ser conjuntamente utilizados para contrastar los resultados a los que por una u otra vía pueda llegarse.

(...)

(...) entendemos por 'contenido esencial' aquella parte del contenido de un derecho sin la cual éste pierde su peculiaridad o, dicho de otro modo, lo que hace que sea recognoscible como derecho perteneciente a un determinado tipo. Es también aquella parte del contenido que es ineludiblemente necesaria para que el derecho permita a su titular la satisfacción de aquellos intereses para cuya consecución el derecho se otorga'.

La doctrina constitucional anterior debe completarse con la jurisprudencial del Tribunal Supremo pronunciada en cuanto a regulaciones sectoriales en materia de juegos, recogiendo la doctrina, a su vez, del Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Destacadamente, razona sobre ello el Tribunal Supremo en STS de 22 de octubre de 2019 (Rec. Cas. 4238/2018), en la que afirma lo siguiente:

'Puede admitirse sin dificultad que las distintas modalidades de juego por dinero no constituyen una actividad económica ordinaria sino que reviste especificidades que hacen procedente su regulación y el establecimiento de determinadas limitaciones.

En el ámbito del Derecho de la Unión Europea, laDirectiva 2006/123/CE, de 12 de diciembre de 2006, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de Servicios), que como vimos excluye de su ámbito de aplicación las actividades de juego por dinero (artículo 2.2.h ), ofrece en el considerando 25 de su preámbulo o parte expositiva la siguiente explicación: '(...) 25. Procede excluir las actividades de juego por dinero, incluidas las loterías y apuestas, del ámbito de aplicación de la presente Directiva, habida cuenta de la especificidad de dichas actividades, que entrañan por parte de los Estados la aplicación de políticas relacionadas con el orden público y la protección de los consumidores'.

En consonancia con lo anterior, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea admite con normalidad que la actividad de juego sea objeto de limitaciones y restricciones por parte de los Estados miembros; y, más aún, reconoce un amplio margen de apreciación a los Estados a la hora de delimitar los intereses a proteger y los objetivos de su política en materia de juegos de azar.

Es oportuno reseñar la STJUE de 8 de septiembre de 2009 (asunto C-42/07 , Liga Portuguesa de Futebol Profissional, Bwin International Ltd,) -citada en el escrito de las asociaciones recurrentes en casación-, que en los apartados 56 a 59 de su fundamentación señala lo siguiente:

56 El artículo 46CE, apartado 1, admite restricciones justificadas por razones de orden público, de seguridad pública o de salud pública. Por otro lado, la jurisprudencia ha admitido una serie de razones imperiosas de interés general, como los objetivos de protección de los consumidores, lucha contra el fraude y prevención tanto de la incitación al gasto excesivo en juego como de la aparición de perturbaciones en el orden social en general (véase la sentencia Placanica y otros, antes citada, apartado 46 y jurisprudencia citada).

57 En este contexto, procede observar, como han señalado la mayoría de los Estados miembros que han presentado observaciones ante el Tribunal de Justicia, que la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros. A falta de armonización comunitaria en la materia, corresponde a cada Estado miembro apreciar en estos ámbitos, conforme a su propia escala de valores, las exigencias que supone la protección de los intereses afectados (véanse, en particular, las sentencias de 14 de diciembre de 1979, Henn y Darby, 34/79, Rec. p. 3795, apartado 15 ; de 24 de marzo de 1994, Schindler, C-275/92, Rec. p . I-1039, apartado 32; de 20 de noviembre de 2001, Jany y otras, C-268/99 , Rec. p. I-8615, apartados 56 y 60, y Placanica y otros, antes citada, apartado 47).

58 El mero hecho de que un Estado miembro haya elegido un sistema de protección diferente del adoptado por otro Estado miembro no puede tener incidencia en la apreciación de la necesidad y de la proporcionalidad de las disposiciones adoptadas en la materia. Éstas deben apreciarse solamente en relación con los objetivos que persiguen las autoridades competentes del Estado miembro interesado y con el nivel de protección que éstas pretenden garantizar ( sentencias de 21 de septiembre de 1999, Läärä y otros, C- 124/97, Rec. p . I-6067, apartado 36, y de 21 de octubre de 1999, Zenatti, C-67/98 , Rec. p. I-7289, apartado 34).

59 Los Estados miembros son, por lo tanto, libres para determinar los objetivos de su política en materia de juegos de azar y, en su caso, para definir con precisión el grado de protección perseguido. Sin embargo, las restricciones que impongan deben cumplir los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con su proporcionalidad (sentencia Placanica y otros, antes citada, apartado 48).

En esa misma línea de razonamiento se pronuncia la STJUE de 12 de julio de 2012 (asunto C-176/11 , apartados 21 y 22); y, más recientemente, la STJUE de 8 de septiembre de 2016 (asunto C-225/15 ) abunda en los mismos criterios señalando, en los apartados 39 y 40 de su fundamentación, lo siguiente:

'39 A continuación, debe recordarse que la normativa en materia de juegos de azar se cuenta entre los ámbitos en los que se dan considerables divergencias morales, religiosas y culturales entre los Estados miembros. A falta de una armonización en la materia a nivel de la Unión, los Estados miembros gozan de una amplia facultad de apreciación por lo que respecta a la elección del nivel de protección de los consumidores y del orden social que consideren más adecuado (véase en este sentido la sentencia de 22 de enero de 2015, Stanley International Betting y Stanleybet Malta, C 463/13 , EU:C:2015:25 , apartados 51 y 52 y jurisprudencia citada).

40 Por tanto, los Estados miembros son libres para determinar los objetivos de su política en materia de juegos de azar y, en su caso, para definir con precisión el grado de protección perseguido. Ahora bien, las restricciones que impongan los Estados miembros deben cumplir los requisitos que se derivan de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación, en particular, con su justificación por razones imperiosas de interés general y con su proporcionalidad (véase en este sentido la sentencia de 8 de septiembre de 2009, Liga Portuguesa de Futebol Profissional y Bwin International, C 42/07 , EU:C:2009:519 , apartado 59 y jurisprudencia citada).

Siguiendo esas pautas, en nuestro derecho interno las diferentes normas reguladoras de la actividad de juego por dinero ponen de manifiesto que, en sus respectivos ámbitos competenciales, tanto el legislador estatal como el autonómico están persuadidos de la necesidad de la regulación del juego establezca limitaciones de diverso signo'.

Aplicando las doctrinas expuestas a este caso, no entiende la Sala que la prohibición de que aparezca el término 'CASINO' en el rótulo de la fachada de un establecimiento que no lo es -en este caso, se trata de un Salón de Juegos- y la prohibición de imágenes que refieran otro tipo de establecimiento o de juegos no autorizados en los Salones, pueda considerarse, ni siquiera establecida que hubiese sido en una norma con rango de Ley, como una regulación que afecta al contenido esencial de la libertad de empresa, haciendo que el ejercicio de la misma se produzca de modo irreconocible; no siendo, desde luego, indispensable -en los términos utilizados por la jurisprudencia constitucional- que todo lo prohibido en este caso aparezca en el rótulo de los Salones de Juego permitir al titular del establecimiento ejercer su actividad en el marco de la referida libertad pública. Por el contrario, la evidente afectación de los intereses protegidos en este caso concreto -de los que ya dimos cumplida cuenta más arriba y reiteramos- y, en general, la confusión que genera un rótulo anunciando un Casino en un establecimiento que no es tal, o la práctica de un juego que no es posible practicar en dicho establecimiento, no sólo resulta proporcionada a los fines pretendidos sino avalada por la razonabilidad de la medida prohibitiva desde la perspectiva de la tutela, en general, de los derechos de los consumidores y usuarios.

Finalmente, para cerrar nuestros razonamientos explicaremos la imposibilidad de entrar a considerar la cuestión debatida desde la perspectiva puramente particular de la mercantil actora que, afirma, registró su nombre comercial con el término 'Casino', cuyo uso, en los rótulos de las fachadas de sus Salones de Juegos, ahora resulta prohibido por la nueva reglamentación. Ello es así porque, primero, la actora menciona la cuestión a título de ejemplo en el folio 4 de su demanda; segundo, porque la alegación de que la eliminación de tal término en sus rótulos le acarrearía un perjuicio económico y a su imagen comercial ante los clientes, es una mera afirmación que no ha sido avalada por ningún otro razonamiento, menos aún apoyada en prueba alguna: y, tercero, porque, aun en el supuesto de que efectivamente le fuese perjudicial, su interés particular no sería causa suficiente para considerar que no es conforme a Derecho el inciso del precepto reglamentario que ahora impugna, teniendo en cuenta los intereses generales de tutela de colectivos concretos que prioritariamente deben atenderse en una disposición general, y siendo, en todo caso, tal eventual perjuicio una cuestión que habría debido plantear de modo expreso ante la Administración demandada en reclamación, si así lo hubiese considerado, de una posible responsabilidad patrimonial derivada del ejercicio de la potestad reglamentaria. Lo que no consta ni, en todo caso, es objeto del presente recurso de directa impugnación del Reglamento del que aquí se trata; recurso en el que sólo se han ejercitado pretensiones de nulidad que ya hemos dejado resueltas.

En consecuencia, la imposibilidad de acoger alguno de los motivos impugnatorios examinados conduce al rechazo de las pretensiones ejercitadas en la demanda y a la íntegra desestimación del presente recurso. Todo ello considerando, por último, que la Sala no ha podido realizar ningún razonamiento específico en relación con la también impugnada Disposición Transitoria Quinta del Decreto recurrido ya que ningún argumento o razonamiento se ha hecho en la demanda en cuanto a su contenido (también dispone un plazo de adaptación que no ha sido discutido) más allá de lo que le afecta lo ya resuelto por su relación con el artículo 60.7, en los términos en que ha sido modificado y aquí se confirma.

SEXTO.-De conformidad con lo previsto en el artículo 139.1 de la Ley Reguladora de esta Jurisdicción, procede imponer las costas causadas en este proceso a la parte que ha visto rechazadas todas sus pretensiones, al no apreciarse que el caso presentara serias dudas de hecho o de derecho.

No obstante, a tenor del apartado cuarto de dicho artículo 139, la imposición de las costas podrá ser ' a la totalidad, a una parte de éstas o hasta una cifra máxima'y la Sala considera procedente, atendida la índole del litigio y la concreta actividad desplegada por las partes, limitar la cantidad que, por los conceptos de honorarios de Abogado y derechos de Procurador, ha de satisfacer a la parte contraria la condenada al pago de las costas, hasta una cifra máxima total de dos mil euros, más la cantidad que en concepto de IVA corresponda a la cuantía fijada.

Vistos los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo número 927/2019, interpuesto por la representación procesal de la entidad mercantil CASINO TORREMAR, S.A., contra el Decreto 42/2019, de 14 de mayo, del Consejo de Gobierno, por el que se modifica el Decreto 106/2006, de 30 de noviembre, por el que se aprueba el Reglamento de Apuestas, y el Decreto 73/2009, de 30 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de Máquinas Recreativas y de Juego de la Comunidad de Madrid, en el inciso y Disposición Transitoria aquí impugnados.

2.- Con imposición a la parte demandante de las costas causadas en el presente recurso, en los términos expresados en el Fundamento de Derecho correlativo de esta Sentencia.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación, que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo detreinta días, contados desde el siguiente al de su notificación, acreditándose en el escrito de preparación del recurso el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, con justificación del interés casacional objetivo que presente. Ello previa constitución del depósito previsto en la Disposición Adicional Decimoquinta de la Ley Orgánica del Poder Judicial, bajo apercibimiento de no tener por preparado el recurso.

Dicho depósito habrá de realizarse mediante el ingreso de su importe en la Cuenta de Depósitos y Consignaciones de esta Sección, cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0927 19 (Banco de Santander, Sucursal c/ Barquillo nº 49), especificando en el campo concepto del documento Resguardo de ingreso que se trata de un 'Recurso' 24 Contencioso-Casación (50 euros). Si el ingreso se hace mediante transferencia bancaria, se realizará a la cuenta general nº 0049-3569-92-0005001274 (IBAN ES55-0049-3569 9200 0500 1274) y se consignará el número de cuenta-expediente nº 2582 0000 93 0927 19 en el campo 'Observaciones' o 'Concepto de la transferencia' y a continuación, separados por espacios, los demás datos de interés.

Por esta nuestra Sentencia, de la que se extenderá testimonio para su unión a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o a la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda.

Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.