Sentencia Administrativo Nº 1321/2006, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 3258/2003 de 05 de Octubre de 2006

Fundamentos

EL PLENO DEL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, COMPUESTO POR DON FRANCISCO TOMAS Y VALIENTE, PRESIDENTE; DON FERNANDO GARCIA-MON Y GONZALEZ-REGUERAL, DON CARLOS DE LA VEGA BENAYAS, DON EUGENIO DIAZ EIMIL, DON MIGUEL RODRIGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER, DON JESUS LEGUINA VILLA, DON LUIS LOPEZ GUERRA, DON JOSE LUIS,DE LOS MOZOS Y DE LOS MOZOS, DON ALVARO RODRIGUEZ BEREIJO, DON VICENTE GIMENO SENDRA, Y DON JOSE GABALDON LOPEZ, MAGISTRADOS, HA PRONUNCIADO

EN NOMBRE DEL REY

LA SIGUIENTE

SENTENCIA

EN EL RECURSO DE INCONSTITUCIONAL 982/1985, INTERPUESTO POR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO CONTRA DETERMINADOS PRECEPTOS DE LA LEY DE CANARIAS 3/1985, DE 29 DE JULIO, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA DE URBANISMO Y PROTECCION DE LA NATURALEZA. EN EL PROCESO HAN COMPARECIDO EL GOBIERNO DE CANARIAS, REPRESENTADO POR DON RAFAEL ALCAZAR CREVILLEN, JEFE DE LOS SERVICIOS JURIDICOS DE LA ADMINISTRACION DE CANARIAS, Y EL PARLAMENTO DE CANARIAS, REPRESENTADO POR EL PROCURADOR DON LUCIANO ROSCH NADAL, Y DEFENDIDO POR SU LETRADO-SECRETARIO GENERAL DON AURELIANO YANES HERREROS. HA SIDO PONENTE EL EXCELENTISIMO SEÑOR DON VICENTE GIMENO SENDRA, QUIEN EXPRESA EL PARECER DEL TRIBUNAL.

I.

ANTECEDENTES

1. MEDIANTE ESCRITO, QUE INGRESO EN EL REGISTRO DE ESTE TRIBUNAL EL DIA 7 DE NOVIEMBRE DE 1985, PROCEDENTE DEL JUZGADO DE GUARDIA DEL ANTERIOR DIA 5, EL ABOGADO DEL ESTADO INTERPUSO RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD CONTRA LOS ARTS. 2 Y 3 DE LA LEY 3/1985, DE 29 DE JULIO, DEL PARLAMENTO DE CANARIAS, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA DE URBANISMO Y PROTECCION A LA NATURALEZA, PUBLICADA EN EL NUM. 94, DE 5 DE AGOSTO DE 1985, CON INVOCACION EXPRESA DEL ART. 161.2 DE LA C.E. SOLICITABA LA DECLARACION DE INCONSTITUCIONALIDAD DE LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS, ASI COMO LA SUSPENSION DE SU VIGENCIA DURANTE LA TRAMITACION DEL RECURSO.

A JUICIO DEL ABOGADO DEL ESTADO, LA LEY CANARIA ESTABLECE UN SISTEMA DE SUSPENSION DE ACUERDOS DE LAS CORPORACIONES LOCALES, QUE VULNERA SIMULTANEAMENTE LAS BASES ESTATALES ESTABLECIDAS EN LA LEY 7/1985, DE 2 DE ABRIL (ARTS. 65, 66 Y 67), Y LA AUTONOMIA LOCAL, QUE GARANTIZA EL ART. 137 C.E. EL SISTEMA ACTUAL DE SUSPENSION DE ACUERDOS LOCALES HA EXPERIMENTADO UNA SUSTANCIAL EVOLUCION, EN LA QUE DESTACA EL REAL DECRETO-LEY 3/1981, DE 16 DE ENERO, ART. 8, Y LA LEY 40/1981, QUE EN UNA LINEA DE MAYOR AVANCE ELIMINO LA SUSPENSION ADMINISTRATIVA, EN SU ART. 8.1 ESTE INCREMENTO DE LAS GARANTIAS EN UNA CUESTION TAN ESENCIAL COMO LA TUTELA DE LEGALIDAD DE LAS ENTIDADES LOCALES HA QUEDADO DEFINITIVAMENTE CONSOLIDADA EN LOS ARTS. 65, 66 Y 67 DE LA LEY REGULADORA DE LAS BASES DE REGIMEN LOCAL DE 1985. ES INDUDABLE QUE LAS NORMAS CONTENIDAS EN ESOS PRECEPTOS TIENEN EL CARACTER DE BASES EN EL SENTIDO DEL ART.

149.1.18 C.E., TANTO POR EL CARACTER FORMAL DE LA LEY, COMO POR SU CONTENIDO MATERIAL RACIONALMENTE DEDUCIDO DE LA LEGISLACION VIGENTE, DE ACUERDO CON LA DOCTRINA DE LA STC 28 DE JULIO DE 1981 (FUNDAMENTO JURIDICO 6.).

LAS COMUNIDADES AUTONOMA DEBEN RESPETAR EL SISTEMA ESTABLECIDO POR LA LEY ESTATAL CUANDO EJERCITAN SUS COMPETENCIAS LEGISLATIVAS, POR LO QUE RESULTAN VULNERADAS LAS BASES ESTATALES AL REGULAR UN SISTEMA DIFERENTE. EL CARACTER SECTORIAL DE LA LEY, DIRIGIDA A REGULAR UNA MATERIA DETERMINADA EL URBANISMO QUE ES COMPETENCIA EXCLUSIVA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA, NO ALTERA LA CONCLUSION ALCANZADA, PUES EL CARACTER GENERAL DE LA NORMA BASICA DEBE PREVALECER SOBRE LOS CRITERIOS SECTORIALES, COMO MUESTRA LA DEROGACION QUE EFECTUA EL ART. 224 L.B.R.L. LA TESIS CONTRARIA LLEVARIA A UN VACIAMIENTO DE LAS GARANTIAS QUE PUDIERA ESTABLECER LA REGULACION DEL REGIMEN JURIDICO GENERAL.

POR AÑADIDURA, LA LEY 3/1985 NO SOLO SUPONE UN RETROCESO DESDE EL PUNTO DE VISTA DE LA AUTONOMIA MUNICIPAL, SINO QUE LLEGA HASTA LA VULNERACION DE LA GARANTIA INSTITUCIONAL PROTEGIDA POR EL ART. 137 C.E., TAL Y COMO HA SIDO INTERPRETADA POR LAS SSTC 4/1981 Y 14/1981.

2. EL RECURSO FUE ADMITIDO POR PROVIDENCIA DE LA SECCION CUARTA, DE 13 DE NOVIEMBRE DE 1985, QUE ACORDO DAR TRASLADO DE LA DEMANDA, TENER POR SUSPENDIDA LA VIGENCIA DE LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS Y ORDENAR LA PUBLICACION OFICIAL DE LA INCOACION DEL RECURSO Y DE LA SUSPENSION ACORDADA. LA RESOLUCION FUE PUBLICADA EN EL DE 29 DE NOVIEMBRE DE 1985, Y EN EL DE LA MISMA FECHA.

EL SENADO Y EL CONGRESO DE LOS DIPUTADOS OFRECIERON SU COLABORACION POR CONDUCTO DE SUS PRESIDENTES, MEDIANTE ESCRITOS REGISTRADOS EL 28 DE NOVIEMBRE Y EL 17 DE DICIEMBRE DE 1985.

3. POR ESCRITO REGISTRADO EL 4 DE DICIEMBRE DE 1985, EL GOBIERNO DE CANARIAS FORMULO SUS ALEGACIONES EN DEFENSA DE LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY IMPUGNADA.

COMO CUESTION PREVIA SUSCITO LA INADMISIBILIDAD DEL RECURSO, POR HABER SIDO INTERPUESTO EL 7 DE NOVIEMBRE DE 1985, UN DIA DESPUES DE QUE EXPIRARA EL PLAZO DE INTERPOSICION, QUE DEBE SER COMPUTADO A PARTIR DE LA FECHA EN QUE LA LEY FUE PUBLICADA OFICIALMENTE EN EL (QUE HABIA ACAECIDO EL 5 DE AGOSTO DE 1985), Y NO A PARTIR DE LA FECHA EN QUE FUE PUBLICADA EN EL (EL 18 DE OCTUBRE DE 1985). TODO ELLO DE CONFORMIDAD CON LAS REGLAS PARA EL COMPUTO DE LOS PLAZOS QUE DISPONEN LOS ARTS. 303 Y 305 DE LA L.E.C., Y LO PRECEPTUADO POR EL ART. 11.7 DEL ESTATUTO DE AUTONOMIA DE CANARIAS, ASI COMO LA PRIMACIA QUE EN ESTA MATERIA DEBE RECONOCERSELE AL PRINCIPIO DE SEGURIDAD JURIDICA.

EN CUALQUIER CASO, LA LEY ES PLENAMENTE CONFORME A LA CONSTITUCION. SUS ARTS. 45 Y 46 IMPONEN A TODOS LOS PODERES PUBLICOS EL DEBER DE GARANTIZAR LA CONSERVACION DE LAS RIQUEZAS, TANTO NATURALES COMO HISTORICO-ARTISTICAS, Y DE VELAR POR SU UTILIZACION RACIONAL CON EL CLARO FIN DE EVITAR DETERIOROS IRREVERSIBLES. EL CUMPLIMIENTO DE ESTOS DEBERES HA LLEVADO A QUE LA COMUNIDAD AUTONOMA, EN EJERCICIO DE SUS COMPETENCIAS LEGISLATIVAS SOBRE LA ORDENACION DEL TERITORIO Y EL URBANISMO (ART.

29.11 E. A. CANARIAS), INTRODUZCA UNOS MECANISMOS JURIDICOS QUE GARANTIZAN LA SALVAGUARDIA DE LAS RIQUEZAS EXISTENTES EN SU TERRITORIO, SIN PERJUICIO DE LAS CONCRETAS COMPETENCIAS EJECUTIVAS QUE EN MATERIA URBANISTICA CORRESPONDEN A LAS DISTINTAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS CANARIAS.

TRAS EXAMINAR EL CONTENIDO DE LA LEY, RECHAZA LOS DOS ARGUMENTOS AVANZADOS POR EL ABOGADO DEL ESTADO PARA SOSTENER SU INCONSTITUCIONALIDAD. ACEPTANDO QUE LOS ARTS. 65 A 67 DE LA L.B.R.L. TIENEN UN CARACTER BASICO, Y POR TANTO, APLICABLE A TODAS LAS COMUNIDADES AUTONOMAS, ENTIENDE QUE LA NORMATIVA QUE ALLI SE ESTABLECE NO IMPIDE JURIDICAMENTE LA EXISTENCIA DE UN SISTEMA COMPLEMENTARIO QUE, EN TANTO SURTEN EFECTOS JURIDICOS LAS TECNICAS BASICAS DE IMPUGNACION, PERMITA MANTENER EL STATUS QUO DEL OBJETO MATERIAL AFECTADO POR LAS ACTUACIONES AMPARADAS EN LOS ACTOS QUE SE PRETENDEN ANULAR, ESPECIALMENTE TENIENDO EN CUENTA QUE LAS AGRESIONES AMBIENTALES PERPETRADAS SOBRE RECURSOS ESCASOS ACOSTUMBRAN A SER IRREVERSIBLES. ESTA TESIS VIENE AVALADA POR DIVERSOS DATOS, COMO EL DE QUE LA LEY 7/1985 NO DEROGO LOS PRECEPTOS DE LA LEY DEL SUELey OrganicaQUE ESTABLECEN UN SISTEMA ANALOGO, EN SUS ARTS. 184 Y 186, QUE IGUALMENTE HA SIDO MANTENIDO EN DIVERSAS LEYES DE OTRAS COMUNIDADES AUTONOMAS.

EL LETRADO JEFE DE LOS SERVICIOS JURIDICOS DE LA ADMINISTRACION DE CANARIAS ESTIMA, ASIMISMO, QUE LA LEY IMPUGNADA TAMPOCO VULNERA EL ART. 137 C.E. PUES, DE ACUERDO CON LA JURISPRUDENCIA DE LAS SSTC 4/1981 Y 14/1981 HAY QUE TENER PRESENTE QUE EL INTERES PUBLICO QUE SE PROTEGE CON LA LEY CONSISTE EN LA PROTECCION Y CONSERVACION DE LOS RECURSOS NATURALES Y DEL PATRIMONIO HISTORICO-ARTISTICO, QUE CORRESPONDE A LAS COMPETENCIAS EXCLUSIVAS DE LA COMUNIDAD AUTONOMA, Y QUE SOBREPASA EL CIRCULO DE INTERESES EXCLUSIVAMENTE MUNICIPAL. LA TECNICA DE SUSPENSION ESTABLECIDA POR LA LEY AUTONOMICA IMPLICA UN PURO CONTROL DE LEGALIDAD, QUE SE ENCUENTRA JUSTIFICADO POR LA MAGNITUD SUPRALOCAL DE LOS INTERESES EN JUEGO, Y QUE VA MENOS LEJOS DE LO QUE VALIDAMENTE SE PODRIA HABER REGULADO, CONFIRIENDO DIRECTAMENTE A LA ADMINISTRACION URBANISTICA SUPERIOR LA POTESTAD DE OTORGAR LAS LICENCIAS, O DE REVOCAR SIN MAS TRAMITE LAS LICENCIAS CONCEDIDAS POR LOS MUNICIPIOS, O DE EMITIR UN PREVIO INFORME PRECEPTIVO. POR LO QUE EN CONCLUSION, LOS PRECEPTOS IMPUGNADOS SON PLENAMENTE CONSTITUCIONALES.

4. EL PARLAMENTO DE CANARIAS, TRAS SOLICITAR Y OBTENER UNA PRORROGA DEL PLAZO PARA FORMULAR ALEGACIONES LOS DIAS 9 Y 12 DE DICIEMBRE DE 1985, DEFENDIO LA CONSTITUCIONALIDAD DE LA LEY POR ESCRITO PRESENTADO EN EL REGISTRO EL SIGUIENTE DIA 18. SUS RAZONAMIENTOS SE DIRIGEN A DEJAR BIEN SENTADO QUE LA LEY TERRITORIAL 3/1985 NO VULNERA LAS BASES DE LA LEGISLACION DEL ESTADO, PORQUE LOS ARTICULOS IMPUGNADOS RESPETAN LOS PRINCIPIOS INDUCIBLES DE LA LEGISLACION ESTATAL, Y, ASIMISMO, QUE NO LESIONA LA AUTONOMIA LOCAL GARANTIZADA CONSTITUCIOALMENTE, POR CUANTO SE LIMITA A ESTABLECER UNA TECNICA LEGITIMA QUE SE ORIENTA AL EJERCICIO DE UNA FUNCION DE PROTECCION DE LOS INTERESES GENERALES DE LA COMUNIDAD AUTONOMA EN MATERIAS DE SU COMPETENCIA, Y NO DE CONTROL ADMINISTRATIVO DE LOS ENTES LOCALES.

EL LETRADO DEL PARLAMENTO SUBRAYA LA DISTINCION ENTRE LA TECNICA DE SUSPENSION CAUTELAR, QUE ESTABLECE LA LEY 3/1985 Y LA IMPUGNACION CON SUSPENSION JUDICIAL, QUE REGULA LA L.B.R.L. ENTIENDE QUE LOS ARTS. 65 A 67 DE LA LEY ESTATAL NO SE LIMITAN A ESTABLECER NORMAS DE REGIMEN JURIDICO ADMINISTRATIVO O DE REGIMEN LOCAL (DE CONFORMIDAD CON EL ART.

149.1.18 C.E.), SINO QUE ADOPTAN AUTENTICAS DISPOSICIONES REGULADORAS DEL PROCESO JUDICIAL (CON ARREGLO AL ART. 149.1.6). POR EL CONTRARIO, LOS ARTS. 2 Y 3 DE LA LEY CANARIA REGULAN LA MATERIA URBANISMO, SOBRE LA QUE LA COMUNIDAD AUTONOMA HA ASUMIDO COMPETENCIA LEGISLATIVA PLENA, EN VIRTUD DE SU ESTATUTO DE AUTONOMIA (ARTS. 29.11). SON VARIOS LOS SUPUESTOS REGULADOS EN EL ART.

2 DE LA LEY 3/1985, ALGUNOS DE LOS CUALES NO REPERCUTEN SOBRE LOS ENTES LOCALES, COMO LA SUSPENSION DE ACTOS DE USO DEL SUELO Y EDIFICACION LLEVADOS A CABO SIN LICENCIA Y LOS AMPARADOS POR UNA LICENCIA CONCEDIDA POR EL GOBIERNO DE CANARIAS. POR LO QUE NO SE ACIERTA A ENCONTRAR EL FUNDAMENTO JURIDICO-CONSTITUCIONAL QUE IMPIDA A UNA COMUNIDAD AUTONOMA REGULAR UNA MATERIA SOBRE LA QUE TIENE ATRIBUIDA COMPETENCIA LEGISLATIVA, A TRAVES DEL INSTRUMENTO LEGISLATIVO QUE ESTIME POR CONVENIENTE. Y NO SE ACIERTA A COMPRENDER POR QUE A TRAVES DE UNA NO SE PUEDE REGULAR, JUNTO CON LA MATERIA URBANISMO, LA MATERIA REGIMEN LOCAL, SOBRE LA QUE TAMBIEN OSTENTA COMPETENCIA LEGISLATIVA.

INDUDABLEMENTE, AL HACERLO HABRA QUE AJUSTARSE A LOS PRINCIPIOS, BASES Y DIRECTRICES DE LA NORMATIVA ESTATAL. PERO HAY QUE AFIRMAR QUE LOS ARTS.

IMPUGNADOS ESTAN EN PERFECTA ARMONIA CON LA LEY ESTATAL 7/1985, DE CUYOS ARTS. 4.1, E), 51 Y 67 CABE DEDUCIR EL PRINCIPIO DE QUE A TRAVES DE UNA DISPOSICION LEGAL SE PUEDE NORMAR LA SUSPENSION CAUTELAR DE LOS ACTOS DE LOS ENTES LOCALES, GENERICAMENTE, Y ESPECIALMENTE CUANDO SE LESIONE GRAVEMENTE EL INTERES GENERAL, CUYA TUTELA APARECE ENCOMENDADA A UN ENTE SUPRALOCAL (ESTADO, COMUNIDAD AUTONOMA). NO HAY UNA REGRESION EN LA EVOLUCION LEGISLATIVA MARCADA POR EL REAL DECRETO-LEY 3/1981 Y LA LEY 40/1981, PORQUE EN ESAS NORMAS LA SUSPENSION APARECE COMO UN INSTRUMENTO AL SERVICIO DE UNA FUNCION DE CONTROL O TUTELA ADMINISTRATIVA, Y NO COMO UN INSTRUMENTO PARA TUTELAR LOS INTERESES SUPERIORES DEL ENTE SUPRALOCAL, COMO EN LA LEY IMPUGNADA. POR LO DEMAS, ENTIENDE QUE LA PARTE RECURRENTE NO REPARA EN QUE LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL EN QUE SE FUNDA ES ANTERIOR A LA LEY 7/1985, POR LO QUE NO SE CONTEMPLABAN LAS BASES ESTATALES ACTUALES.

EL LETRADO DEL PARLAMENTO INSISTE EN QUE LA SUSPENSION ES UNA MERA TECNICA, NO UNA FUNCION EN SI MISMA, POR LO QUE LA CONSTITUCIONALIDAD DE SU UTILIZACION VIENE DETERMINADA ENTRE OTROS EXTREMOS POR LA FUNCION A LA QUE SIRVE. OBVIAMENTE, LA FUNCION ADMINISTRATIVA DE TUTELA, ENTENDIDA COMO LA INJERENCIA MEDIATIZADORA EN EL PROCESO DE TOMA DE DECISIONES DE OTROS CENTROS DE PODER, ES IMPENSABLE EN UN ESTADO COMPUESTO POR ENTES TERRITORIALES AUTONOMOS (ART. 137 C.E.). PERO LA LEY IMPUGNADA NO ASUME UNA FUNCION TAL NI DE LEGALIDAD, NI MUCHO MENOS DE OPORTUNIDAD, SINO QUE REALIZA UNA FUNCION QUE SE PODRIA CALIFICAR DE , QUE SUPONE EL EJERCICIO DE UNA ACTIVIDAD EN UN AMBITO COMPETENCIAL PROPIO EN DEFENSA DEL INTERES COMUNITARIO, A SEMEJANZA DE LA QUE EJERCE EL DELEGADO DEL GOBIERNO EN DEFENSA DEL INTERES NACIONAL POR VIRTUD DEL ART. 67 L.B.R.L ES DETERMINANTE LA REFLEXION SOBRE LOS A LOS QUE SIRVEN LAS ENTIDADES LOCALES Y LA COMUNIDAD AUTONOMA, COMO SE DESPRENDE DE LAS SSTC 4/1981 Y 32/1981. NO SE PUEDE OLVIDAR QUE EN MATERIA DE URBANISMO SE HACE PRECISA LA INTEGRACION DE CUALQUIER SISTEMA URBANO EN EL CONTEXTO GLOBAL DEL TERRITORIO: LOCALIZACION INDUSTRIAL, REPARACION Y PONDERACION DE ESPACIOS EDIFICABLES Y NO EDIFICABLES, MANTENIMIENTO Y DEFENSA DE ESPACIOS NATURALES, SON FACTORES QUE NO PUEDEN SER DOMINADOS DESDE UNA PERSPECTIVA MUNICIPAL AISLADA. LA INSTANCIA CON COMPETENCIAS EN MATERIA DE URBANISMO ES LA COMUNIDAD AUTONOMA, Y EL INTERES COMUNITARIO AL QUE SIRVE SU COMPETENCIA ES PREPONDERANTE SOBRE LOS INTERESES EXCLUSIVAMENTE LOCALES. POR AÑADIDURA, ES EL LEGISLADOR QUIEN PRECISA EL ALCANCE DE LOS RESPECTIVOS INTERESES (SSTC 37/1981 Y 42/1981).

5. EL 26 DE DICIEMBRE DE 1985, LA ENTIDAD MERCANTIL , REPRESENTADA POR LA PROCURADORA DOÑA MARIA TERESA DE LAS ALAS-PUMARIÑO, Y ASISTIDA POR EL ABOGADO DON NORMANDO MORENO SANTANA, COMPARECIO Y SOLICITO QUE SE LE TUVIERA POR PERSONADA EN CONCEPTO DE COADYUVANTE Y SE TUVIERAN POR FORMULADAS LAS ALEGACIONES PRESENTADAS. MEDIANTE AUTO DE 16 DE ENERO DE 1986, EL PLENO ACORDO DENEGAR SU SOLICITUD DE PERSONACION, POR ENTENDER QUE LOS ARTS. 81, 32 Y 34 LOTC NO ADMITEN LA POSIBILIDAD DE QUE PERSONAS DISTINTAS A LAS ALLI DESIGNADAS SE PUEDAN PERSONAR EN EL PROCESO CONSTITUCIONAL, DE ACUERDO CON LA DOCTRINA EXPUESTA EN EL AUTO DE 2 DE DICIEMBRE DE 1982.

6. INCOADO EL CORRESPONDIENTE TRAMITE EL 12 DE MARZO DE 1986, Y OIDAS LAS ALEGACIONES PRESENTADAS POR EL PARLAMENTO DE CANARIAS, EL LETRADO DEL ESTADO Y EL GOBIERNO DE CANARIAS, EL PLENO ACORDO LEVANTAR LA SUSPENSION DE LOS ARTICULOS IMPUGNADOS MEDIANTE ATC 356/1986, DADO QUE, AUN SIN DESCONOCER LA IMPORTANCIA QUE TIENE QUE LA COMPETENCIA CONTROVERTIDA RADIQUE EN LA ENTIDAD MUNICIPAL O EN LA AUTONOMICA, NO ERA POSIBLE APRECIAR LA EXISTENCIA DE UN PERJUICIO REAL POR EL HECHO DE QUE FUERA EJERCITADA DURANTE UN LIMITADO ESPACIO DE TIEMPO POR UNA O POR OTRA.

7. POR PROVIDENCIA DE FECHA 2 DE JULIO DE 1991 SE FIJO EL DIA 4 DEL MISMO MES Y AÑO PARA LA DELIBERACION Y VOTACION DEL PRESENTE RECURSO.

II. FUNDAMENTOS JURIDICOS

1. LA LEY IMPUGNADA POR EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO EN EL PRESENTE RECURSO ATRIBUYE A LA COMUNIDAD AUTONOMA DE CANARIAS DIVERSAS FACULTADES DE SUSPENSION DE ACTOS DE EDIFICACION Y DE OTROS USOS DEL SUELO, EN DEFENSA DEL MEDIO AMBIENTE. SU ART. 3 DETALLA QUE LA COMPETENCIA PARA DECRETAR LA SUSPENSION CAUTELAR REGULADA EN EL ART. ANTERIOR CORRESPONDE AL GOBIERNO DE CANARIAS, EL CUAL PUEDE BIEN TRANSFERIRLA O DELEGARLA A UN ENTE TERRITORIAL, BIEN DELEGAR SU EJERCICIO EN LA CONSEJERIA QUE EJERZA LAS COMPETENCIAS EN MATERIA DE ORDENACION DEL TERRITORIO, URBANISMO Y MEDIO AMBIENTE.

ES PRECISO DESLINDAR CLARAMENTE DESDE EL PRINCIPIO LAS FACULTADES QUE ESTABLECEN LOS DOS PRIMEROS APARTADOS DEL ART.

2 DE LA LEY CANARIA 3/1985, DE 29 DE JULIO, PUES COMO AFIRMA EL PARLAMENTO AUTONOMICO, AMBAS SON DISPARES. EL APARTADO 1 DEL ART. 2 PREVE QUE LA SUSPENSION DECRETADA POR LA COMUNIDAD AUTONOMA RECAIGA SOBRE .

ESTA SUSPENSION SE CONFIGURA COMO UNA MEDIDA CAUTELAR DIRIGIDA A PRESERVAR LA EFICACIA DE UNA POSTERIOR RESOLUCION AUTONOMICA, QUE HA DE CONSISTIR, ORA EN LA DECLARACION DE UN ESPACIO NATURAL PROTEGIDO, DE CONFORMIDAD CON LO DISPUESTO POR LA LEY DEL ESTADO 15/1975 (EN LA ACTUALIDAD DEROGADA Y REEMPLAZADA POR LA LEY 4/1989, DE 27 DE MARZO, SOBRE CONSERVACION DE LOS ESPACIOS NATURALES Y DE LA FLORA Y FAUNA SILVESTRES, EN ADELANTE L.E.N.F.F.), ORA EN LA APROBACION DE UN PLAN ESPECIAL DE PROTECCION AMBIENTAL, DE CONFORMIDAD CON LO PRESCRITO POR EL ART. 17 Y SIGUIENTES DE LA LEY DEL SUELey OrganicaDE 1976, EN ADELANTE L.S. CONSECUENTEMENTE, EL ART. 2.1 ESTABLECE QUE LA SUSPENSION SE DECRETARA, DE OFICIO O A INSTANCIA DE PARTE, UNA VEZ INCOADO EL CORRESPONDIENTE EXPEDIENTE DE DECLARACION DE PROTECCION O DE APROBACION DEL PLAN. Y EL APARTADO 3 DE ESTE MISMO ART. 2 CIFRA EL PLAZO MAXIMO DE SUSPENSION EN SEIS MESES, QUE COINCIDE CON LA REGLA SOBRE DURACION MAXIMA DE LOS PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS CONTENIDA EN EL ART. 61 DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

LA POTESTAD DE SUSPENSION QUE CREA EL APARTADO 2 DEL ART. 2 ES COMPLETAMENTE DIFERENTE, TANTO POR SU CAUSA COMO POR SU NATURALEZA. RECAE SOBRE , Y SE JUSTIFICA EN QUE DICHOS USOS O EDIFICACIONES . COMO ES SABIDO, ESTE PRECEPTO DE LA LEGISLACION ESTATAL ORDENA QUE LAS CONSTRUCCIONES HABRAN DE ADAPTARSE, EN LO BASICO, AL AMBIENTE EN QUE ESTUVIERAN SITUADAS, YA SEA ESTE CULTURAL (APARTADO A, GRUPO DE EDIFICIOS, O BIEN EDIFICIO DE GRAN IMPORTANCIA O CALIDAD, DE CARACTER ARTISTICO, HISTORICO, ARQUEOLOGICO, TIPICO O TRADICIONAL), O YA SEA UN AMBIENTE NATURAL (APARTADO B, LUGARES DE PAISAJE O PERSPECTIVAS VALIOSAS, POR SU BELLEZA O SU ARMONIA). NO ES IMPERTINENTE RECORDAR QUE ESTA NORMA DE LA LEY DEL SUELO, CUYO GRADO DE INDETERMINACION ES EVIDENTE, CONSTITUYE UNA NORMA SUSTANTIVA DIRECTAMENTE APLICABLE A TODAS LAS CONSTRUCCIONES QUE SE LLEVEN A CABO EN CUALQUIER LUGAR DEL TERRITORIO NACIONAL, INDEPENDIENTEMENTE DE QUE EL MISMO ESTE O NO SOMETIDO A UN PLAN DE ORDENACION URBANISTICO, Y AL MARGEN DE QUE ESTE CALIFICADO COMO SUELO URBANO, URBANIZABLE O NO URBANIZABLE. LA DECISION DE SUSPENDER ES AUTONOMA, Y NO UN INSTRUMENTO CAUTELAR PUESTO AL SERVICIO DE UNA POSTERIOR RESOLUCION AUTONOMICA COMO LA PREVISTA POR EL ANTERIOR APARTADO 1; SE ADOPTA RESPECTO A AQUELLOS SUPUESTOS , BIEN PARA DECLARAR PROTEGIDO UN ESPACIO NATURAL, BIEN PARA FORMAR UN PLAN ESPECIAL DE PROTECCION.

EN RELACION CON LOS EFECTOS QUE PRODUCEN LAS SUSPENSIONES DECRETADAS POR LA COMUNIDAD AUTONOMA EN VIRTUD DE LA LEY 3/1985, OBJETO DEL RECURSO, LA REGULACION DE NUEVO SE DIVERSIFICA. EL ART. 2.1, PARRAFO SEGUNDO, DISPONE QUE, UNA VEZ ACORDADA, LA SUSPENSION PUEDE SER LEVANTADA SI SE COMPRUEBA QUE DE LOS ACTOS NO SE DEDUCE UN DAÑO PARA EL AREA OBJETO DEL EXPEDIENTE. EN OTRO CASO, . RESPECTO A LAS SUSPENSIONES DE CONSTRUCCIONES AISLADAS, EN VIRTUD DEL ART. 73 L.S., NADA DICE EL ART.

2.2 SOBRE SUS EFECTOS. LO UNICO QUE SE EXPRESA ES QUE NO PUEDEN DURAR MAS ALLA DEL PLAZO DE SEIS MESES, PREVISTO CON ALCANCE GENERAL EN EL ART. 2.3.

2. EL PRESIDENTE DEL GOBIERNO IMPUGNA LOS ARTS. 2 Y 3 DE LA LEY CANARIA EN SU INTEGRIDAD POR CONSIDERAR QUE VULNERAN LA AUTONOMIA MUNICIPAL PROTEGIDA POR EL ART. 137 DE LA CONSTITUCION, TANTO DIRECTAMENTE, COMO POR CONTRADECIR LAS NORMAS BASICAS QUE LA LEY DE BASES DE REGIMEN LOCAL DE 1985 DEDICAN A REGULAR LA SUSPENSION DE ACUERDOS DE LAS CORPORACIONES LOCALES.

PERO, ANTES DE ENTRAR EN EL FONDO, ES PRECISO DESPEJAR LA OBJECION PROCESAL ALEGADA POR EL GOBIERNO DE CANARIAS, CONFORME A LA CUAL LA ACCION DE INCONSTITUCIONALIDAD SERIA EXTEMPORANEA. DICHA EXCEPCION NO PUEDE PROSPERAR, PORQUE, AUN CUANDO ES CIERTO QUE EL PLAZO DE TRES MESES DISPUESTO POR EL ART. 33 LOTC HA DE COMPUTARSE A PARTIR DE LA PUBLICACION DE LA LEY EN EL (ATC 620/1989), TAMPOCO LO ES MENOS QUE NO PUEDE ESTARSE A LA FECHA EN QUE LA DEMANDA FUE RECIBIDA EN EL REGISTRO DE ESTE TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, SINO A LA DE LA PRESENTACION EN EL JUZGADO DE GUARDIA (STC 31/1983, FUNDAMENTO JURIDICO 1.); DIES AD QUEM ESTE ULTIMO, DE 5 DE NOVIEMBRE DE 1985, QUE SI SE ENCONTRABA DENTRO DEL PLAZO DE CADUCIDAD, EL CUAL EXPIRABA EL SIGUIENTE DIA 6.

3. LA CUESTION QUE SUSCITABA EL PRESENTE RECURSO HA SIDO ABORDADA POR ESTE TRIBUNAL EN SU STC 213/1988, CUYA DOCTRINA FUE REITERADA Y SEGUIDA EN LA STC 259/1989. ALLI DECLARAMOS INCONSTITUCIONALES LOS PRECEPTOS DE LA LEGISLACION DE CATALUÑA QUE HABILITARON A LA GENERALIDAD PARA ORDENAR LA SUSPENSION DE LOS EFECTOS DE DIVERSOS ACTOS URBANISTICOS ADOPTADOS POR LAS CORPORACIONES LOCALES DE SU TERRITORIO, POR MOTIVOS DE LEGALIDAD SUSTANTIVA O FORMAL Y DE TRAMITACION, IMPUGNANDOLOS SIMULTANEAMENTE ANTE LOS TRIBUNALES CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVOS PARA QUE SE PRONUNCIARAN SOBRE SI LOS ACTOS LOCALES INFRINGIAN MANIFIESTAMENTE LAS LEYES.

LAS RAZONES QUE CONDUJERON A ESA CONCLUSION, Y QUE SE EXPONEN EN LAS DOS SENTENCIAS CITADAS CON MAYOR DETALLE DEL QUE AHORA ES NECESARIO, FUERON EN ESENCIA LAS SIGUIENTES: EN UN PRIMER NIVEL, QUE LOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS DE LEGALIDAD NO VULNERAN EL NUCLEO ESENCIAL DE LA GARANTIA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMIA DE LAS CORPORACIONES LOCALES, AL REVES DE LO QUE ACONTECE CON LOS CONTROLES GENERICOS E INDETERMINADOS QUE SITUAN A LAS ENTIDADES LOCALES EN UNA POSICION DE SUBORDINACION O DE DEPENDENCIA CUASI JERARQUICA DE LA ADMINISTRACION DEL ESTADO U OTRAS ENTIDADES TERRITORIALES Y QUE SI ESTEN EN PRINCIPIO VEDADOS POR LA CONSTITUCION (DE ACUERDO CON LA INTERPRETACION ALUMBRADA EN LA STC 4/1981, FUNDAMENTO JURIDICO 3.). PERO ESTOS LIMITES MINIMOS DE LA AUTONOMIA LOCAL, QUE EN NINGUN CASO PUEDE TRASPASAR EL LEGISLADOR, NO LE IMPEDIAN QUE, EN EJERCICIO DE UNA LEGITIMA OPCION POLITICA, AMPLIASE EL AMBITO DE ESA AUTONOMIA Y ESTABLECIESE CON CARACTER GENERAL LA DESAPARICION INCLUSO DE ESOS CONTROLES ADMINISTRATIVOS DE LEGALIDAD.

ASI LO HIZO LA LEY REGULADORA DE LAS BASES DE REGIMEN LOCAL DE 1985, CUYOS ARTS. 65 Y 66 SUPRIMEN LA POTESTAD DE LAS AUTORIDADES DEL ESTADO Y DE LAS COMUNIDADES AUTONOMAS PARA SUSPENDER LOS ACTOS Y ACUERDOS DE LAS CORPORACIONES LOCALES, ATRIBUYENDOLA EN EXCLUSIVA A LOS TRIBUNALES, SALVO EL SUPUESTO EXCEPCIONAL A FAVOR DEL DELEGADO DEL GOBIERNO CONTENIDO EN SU ART. 67. POR ELLO, EN UN SEGUNDO NIVEL, ES NECESARIO QUE LA LEGISLACION QUE DICTEN LAS COMUNIDADES AUTONOMAS, EN EL EJERCICIO DE SUS COMPETENCIAS SOBRE URBANISMO U OTROS ORDENAMIENTOS SECTORIALES, RESPETE LAS NORMAS BASICAS ESTATALES SOBRE ESTE PUNTO.

ES PRECISO ADVERTIR QUE LAS CONCLUSIONES DE LAS SSTC 213/1988 Y 259/1988 FUERON ALCANZADAS CON EL TRASFONDO DE UNAS COMPETENCIAS QUE LA LEGISLACION URBANISTICA VIGENTE CONFIGURA COMO EXCLUSIVAMENTE LOCALES, PUES EL REAL DECRETO-LEY 16/1981, DE 16 DE OCTUBRE, HABIA CONFIADO A LOS MUNICIPIOS LA APROBACION DEFINITIVA DE LOS PROYECTOS DE URBANIZACION, LOS ESTUDIOS DE DETALLE, Y LOS PROYECTOS DE DELIMITACION DE POLIGONOS Y DE UNIDADES DE ACTUACION QUE LA LEY DE CATALUÑA ENJUICIADA ENTONCES HABIA SOMETIDO A UN CONTROL ADMINISTRATIVO DE LEGALIDAD A POSTERIORI.

LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL QUE MANA DE TALES SENTENCIAS SE REFIERE, PUES, A LOS CONTROLES SOBRE ACTOS LOCALES QUE CAUSAN ESTADO, POR SUPONER EL EJERCICIO DE COMPETENCIAS PROPIAS EN REGIMEN DE EXCLUSIVIDAD, SIN QUE PUEDA SER MECANICAMENTE EXTRAPOLADA A AQUELLAS OTRAS SITUACIONES EN QUE LOS MUNICIPIOS PUDIERAN ESTAR EJERCIENDO COMPETENCIAS DELEGADAS, O COMPETENCIAS DE GESTION Y DE EJECUCION COMPARTIDAS CON FACULTADES ESTATALES O AUTONOMICAS DE DECISION DEFINITIVA O RESOLUTORIAS (ARTS. 27 Y 60 L.B.R.L.).

4. LOS CRITERIOS SENTADOS POR LA JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL MUESTRAN QUE EL ART. 2.2 DE LA LEY CANARIA IMPUGNADA EN ESTE RECURSO SERIA PATENTEMENTE INCONSTITUCIONAL, EN LA MEDIDA EN QUE LA SUSPENSION QUE ALLI SE REGULA RECAYESE SOBRE LAS LICENCIAS URBANISTICAS EMITIDAS DEFINITIVAMENTE POR LAS CORPORACIONES LOCALES, QUE SON LOS ACTOS QUE EN NUESTRO ORDENAMIENTO AMPARAN LA EDIFICACION Y OTROS USOS DEL SUELO COMO REGLA GENERAL (ARTS. 178 Y 179 DEL TEXTO REFUNDIDO DE LA LEY DEL SUELey OrganicaDE 1976, ASI COMO EL ART. 1 DE LA PROPIA LEY CANARIA 3/1985). ESTA INTERVENCION HA DE SER CALIFICADA COMO UN MECANISMO ADMINISTRATIVO DE CONTROL DE LA LEGALIDAD DE LA ACTUACION DE LAS CORPORACIONES LOCALES, QUE PERMITIRIA A LA COMUNIDAD AUTONOMA CONGELAR AQUELLAS LICENCIAS QUE ESTIMASE VULNERADORAS DE LAS DETERMINACIONES DEL ART. 73 L.S., MIENTRAS SE REVISAN O SE IMPUGNAN LOS ACUERDOS QUE AMPARABAN LAS PRESUNTAS AGRESIONES A LOS RECURSOS NATURALES, PAISAJISTICOS O HISTORICO-ARTISTICOS DE LAS ISLAS. Y ES DE NOTAR QUE LA LEY CANARIA NO ALTERA, DENTRO DE LOS MARGENES QUE PERMITEN LOS ARTS. 25 Y 2 L.B.R.L., LA CONFIGURACION LEGAL DE LA POTESTAD MUNICIPAL DE EMITIR LICENCIAS DE OBRAS MEDIANTE RESOLUCIONES QUE CAUSAN ESTADO EN LA VIA ADMINISTRATIVA, Y QUE SON PLENAMENTE EJECUTIVAS (ART. 179.1. L.S., ARTS. 51 Y 52 L.B.R.L., ART. 37 L.J.C.A., Y ARTS. 44 Y 45 L.P.A.).

NO OBSTANTE, ESTA INICIAL CONCLUSION NO PUEDE LLEVAR SIN MAS A LA ANULACION DEL PRECEPTO. PUES EL ART. 2.2 SE ENCUENTRA REDACTADO EN TERMINOS AMPLIOS, QUE PERMITEN QUE LAS FACULTADES DE SUSPENSION DIRIGIDAS AL CONTROL DEL SE EJERZAN RESPECTO DE ACTOS AUTORIZATORIOS QUE NO SE ENCUENTRAN SOMETIDOS AL SISTEMA DE IMPUGNACION ESTABLECIDO POR LOS ARTS. 65 Y 66 L.B.R.L. EL SUPUESTO MAS IMPORTANTE, AUNQUE NO EL UNICO, LO OFRECEN LAS AUTORIZACIONES PARA LLEVAR A CABO EDIFICIOS E INSTALACIONES DE INTERES PUBLICO QUE HAYAN DE EMPLAZARSE EN EL MEDIO RURAL, ASI COMO EDIFICIOS AISLADOS DESTINADOS A VIVIENDA FAMILIAR EN LUGARES EN LOS QUE NO EXISTA POSIBILIDAD DE FORMACION DE UN NUCLEO DE POBLACION, QUE LOS ARTS. 86 Y 85 L.S. PONEN EN MANOS DE LA COMUNIDAD AUTONOMA, CON CARACTER PREVIO A LA LICENCIA MUNICIPAL, Y QUE HA DESARROLLADO Y MODULADO LA LEY DE CANARIAS 5/1987, DE 7 DE ABRIL, SOBRE ORDENACION URBANISTICA DEL SUELO RUSTICO. ES EVIDENTE QUE NADA HAY, NI EN EL CONTENIDO ESENCIAL DE LA AUTONOMIA LOCAL GARANTIZADO DIRECTAMENTE POR EL ART. 137 DE LA CONSTITUCION, NI EN SU CONTENIDO BASICO ESTABLECIDO POR LA LEY ESTATAL DE REGIMEN LOCAL, QUE IMPIDA QUE EL GOBIERNO DE CANARIAS PUEDA SUSPENDER LAS AUTORIZACIONES EMITIDAS POR LOS ORGANOS DE SU ADMINISTRACION, CON EL FIN DE REVISAR SU ADECUACION AL ART. 73 L.S.

EN GENERAL, HAY QUE TENER EN CUENTA QUE ES INDUDABLE QUE LOS INTERESES PUBLICOS QUE ANIDAN EN LOS RECURSOS NATURALES, PAISAJISTICOS O HISTORICO-ARTISTICOS DE LAS ISLAS CANARIAS DEBEN SER PROTEGIDOS POR LOS PODERES PUBLICOS, POR IMPERATIVO DE LOS ARTS.

45 Y 46 C.E., COMO AFIRMA EL GOBIERNO DE CANARIAS. Y TAMBIEN QUE, COMO ALEGA AL UNISONO CON EL PARLAMENTO, TALES INTERESES EN LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE Y DEL PATRIMONIO HISTORICO SE ENCUENTRAN INCLUIDOS EN EL CIRCULO CONFIADO A LA COMPETENCIA DE LA COMUNIDAD AUTONOMA POR SU ESTATUTO DE AUTONOMIA Y POR LA LEY ORGANICA 11/1982, DE 10 DE AGOSTO, DE TRANSFERENCIAS COMPLEMENTARIAS PARA CANARIAS. PERO TALES COMPETENCIAS SOLO PUEDEN SER EJERCIDAS EN EL MODO DISPUESTO POR EL ART. 2.2 DE LA LEY RECURRIDA, EN TANTO EN CUANTO LA MEDIDA DE SUSPENSION QUE ALLI SE CREA NO VENGA A COMPLEMENTAR LAS FACULTADES DE IMPUGNACION DE ACTOS LOCALES EN TERMINOS QUE RESULTEN INCOMPATIBLES CON LO DISPUESTO POR LOS ARTS. 65 Y 66 L.B.R.L., DESFIGURANDO EL MODELO DE AUTONOMIA LOCAL ESTABLECIDO EN DICHA LEY ESTATAL (STC 213/1988, FUNDAMENTO JURIDICO 3.).

POR LO DEMAS, DADO EL GRADO DE INDETERMINACION DE LOS CONCEPTOS JURIDICOS EMPLEADOS POR EL ART. 73 L.S., Y SU AMPLIO RADIO DE APLICACION A CUALQUIER EDIFICACION EN CUALQUIER LUGAR, HAY QUE AFIRMAR QUE LA FACULTAD DE SUSPENSION QUE HABILITA EL APARTADO 2 DEL ART. 2 LINDA CON EL CONTROL DE OPORTUNIDAD, Y DESDE LUEGO, PODRIA CONSTITUIR UNO DE ESOS CONTROLES GENERICOS E INDETERMINADOS QUE INFRINGIRIAN LA GARANTIA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMIA LOCAL SI SE UTILIZARA PARA SUSPENDER ACTOS DEFINITIVOS Y EJECUTIVOS DICTADOS POR UN MUNICIPIO (STC 4/1981, FUNDAMENTO JURIDICO 3.). HAY QUE DAR, PUES, PARCIALMENTE LA RAZON EN ESTE PUNTO AL ABOGADO DEL ESTADO, Y NEGAR DE PLANO QUE LAS ALTERNATIVAS QUE MENCIONA EL ABOGADO DEL EJECUTIVO REGIONAL SEAN MENOS INCISIVAS PARA EL AMBITO CONFIADO A LA GESTION DE LAS ENTIDADES LOCALES, SIN QUE SEA PRECISO PRONUNCIARSE AHORA ACERCA DE LA ADECUACION CONSTITUCIONAL DEL SOMETIMIENTO DE LAS LICENCIAS URBANISTICAS A UN PREVIO INFORME PRECEPTIVO DE LA COMUNIDAD AUTONOMA, O DE LA DIRECTIVA ASUNCION POR ESTA DE LA POTESTAD DE ADJUDICARLAS.

5. LA SITUACION CREADA POR EL APARTADO 1 DEL ART. 2 DE LA LEY DE CANARIAS ES RADICALMENTE DISTINTA. LA DOCTRINA DEDUCIDA EN LA STC 213/1988 RESULTA, SIN MAS, INAPLICABLE POR LA SENCILLA RAZON DE QUE ESTE PRECEPTO NO ESTABLECE UN INSTRUMENTO PARA CONTROLAR ADMINISTRATIVAMENTE LA LEGALIDAD DE LOS ACTOS MUNICIPALES. CON CARACTER PRELIMINAR, ES PRECISO DESTACAR QUE, COMO SEÑALA EL LETRADO DEL EJECUTIVO CANARIO (Y A DIFERENCIA DEL ABOGADO DEL PARLAMENTO, PARA QUIEN EL PRECEPTO TAN SOLO CONTEMPLA LAS LICENCIAS CONCEDIDAS POR EL GOBIERNO DE CANARIAS), LA FACULTAD DE SUSPENSION QUE ACUÑA EL PRECEPTO SE PROYECTA DIRECTAMENTE SOBRE LAS OPERACIONES DE EDIFICACION Y OTROS USOS DEL SUELO, SE ENCUENTREN O NO AUTORIZADOS POR UN PREVIO ACTO ADMINISTRATIVO, Y DICHA LICENCIA O AUTORIZACION PREVIA, CUANDO EXISTA, PUEDE HABER SIDO OTORGADA POR UNA CORPORACION LOCAL O POR OTRAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS. ES EVIDENTE QUE EL PRESENTE RECURSO SE DIRIGE CONTRA ESTE PRIMER APARTADO DEL ART. 2 TAN SOLO EN CUANTO SE APLIQUE PARA SUSPENDER OPERACIONES AUTORIZADAS POR UN ACUERDO PROVENIENTE DE UNA CORPORACION LOCAL. POR LO QUE NUESTRO EXAMEN SE CEÑIRA EXCLUSIVAMENTE A DICHO ASPECTO, DEJANDO LOS RESTANTES POSIBLES SUPUESTOS DE APLICACION DEL PRECEPTO SIN JUZGAR EN SEDE CONSTITUCIONAL, LO QUE EN CUALQUIER CASO IMPEDIRIA UNA DECLARACION DE NULIDAD DEL TEXTO LEGAL INTEGRO, LO MISMO QUE HA ACONTECIDO CON EL APARTADO 2 DE ESTE MISMO ART. 2.

AUN CUANDO LA COMUNIDAD AUTONOMA, EN VIRTUD DEL ART. 2.1, SUSPENDIERA OBRAS U OTROS USOS DEL SUELO AMPARADOS POR UNA LICENCIA LOCAL, SUSPENDIENDO POR ENDE LOS EFECTOS JURIDICOS DEL ACUERDO, ADOPTADO POR LA ENTIDAD MUNICIPAL, PROVINCIAL O INSULAR, NO ESTARIA EJERCIENDO UN CONTROL DE LA LEGALIDAD DE DICHO ACUERDO.

EL FUNDAMENTO DE LA MEDIDA DE SUSPENSION ESTABLECIDA PRO EL ART. 2.1 DE LA LEY CANARIA 3/1985 NO ES LA DEFENSA DE LA LEGALIDAD, PUES LA SUSPENSION AFECTA A TODOS LOS ACTOS AUTORIZATORIOS COMPRENDIDOS EN EL AREA DE ACTUACION CONTEMPLADA, COMPLETAMENTE AL MARGEN DE SI SE ADECUAN O NO A LA LEGALIDAD VIGENTE, SEA O NO LA URBANISTICA. EN PURIDAD, LA PREMISA SOBRE LA QUE OPERA EL ART. 2.1 ES QUE LAS LICENCIAS HAN DE SER CONFORMES CON LOS PLANES PROYECTADOS Y DEMAS DETERMINACIONES VIGENTES; PUES SU PUNTO DE REFERENCIA NO LO OFRECEN LAS NORMAS EN VIGOR, SINO LAS FUTURAS, A SABER:

LAS QUE VENGAN IMPUESTAS SOBRE EL ESPACIO ACOTADO COMO CONSECUENCIA DE LA PREVISTA DECLARACION DE PROTECCION, DE CONFORMIDAD CON LA LEY ESTATAL 4/1989, SOBRE CONSERVACION DE ESPACIOS NATURALES (L.E.N.F.F.), O COMO CONSECUENCIA DEL OPORTUNO PLAN ESPECIAL, DE CONFORMIDAD CON LOS ARTS. 17 Y SIGUIENTES L.S.

LA FINALIDAD DE ESTA

SUSPENSION CAUTELAR ES, LOGICAMENTE, EVITAR EL RIESGO DE QUE LAS OBRAS Y APROVECHAMIENTO QUE SE LLEVEN A CABO DURANTE EL TIEMPO EMPLEADO EN TRAMITAR Y APROBAR DEFINITIVAMENTE LA DISPOSICION PROTECTORA QUE REQUIERE SIEMPRE UN PERIODO DE INFORMACION PUBLICA E INFORMES DE OTRAS ADMINISTRACIONES, CUANDO NO AUDIENCIAS Y CONSULTAS DE MAYOR ENVERGADURA: CFR. ART. 7 L.E.N.F.F. Y ART. 43 L.S., NO GENEREN O CONSOLIDEN SITUACIONES QUE, AUNQUE CONFORMES CON LA ORDENACION AUN VIGENTE, SEAN CONTRADICTORIAS CON LAS DISPOSICIONES Y LAS LIMITACIONES QUE SE VAYAN A APROBAR PARA PROTEGER EL ESPACIO NATURAL, LO QUE DIFICULTARIA Y ENCARECERIA, CUANDO NO IMPEDIRIA, LA APLICACION Y EFECTIVIDAD DEL FUTURO PLAN O ESPACIO PROTEGIDO. ESTA FIGURA SE ENCUENTRA ANALOGICAMENTE RELACIONADA CON OTRAS FIGURAS VIGENTES EN NUESTRO ORDENAMIENTO, TALES COMO LA SUSPENSION CAUTELAR DE LICENCIAS PREVISTA POR EL ART. 27 L.S. PARA CUANDO SE INICIA LA REVISION O LA REFORMA DE LOS PLANES URBANISTICOS, O LO QUE ES DE ESPECIAL SIGNIFICACION EN EL PRESENTE CASO, CON EL ART. 7 L.E.N.F.F., EN LOS TERMINOS QUE EXAMINAREMOS MAS ADELANTE.

6. AL NO ENCONTRARNOS ANTE UNA TECNICA PARA EL CONTROL ADMINISTRATIVO DE LA LEGALIDAD DE LOS ACUERDOS ADOPTADOS POR LAS CORPORACIONES LOCALES, RESULTA IMPOSIBLE ACEPTAR EL PLANTEAMIENTO QUE CIMENTA LAS ALEGACIONES DEL PRESIDENTE DEL GOBIERNO. EN PRIMER LUGAR, SON INAPLICABLES A ESTE SUPUESTO LAS NORMAS BASICAS SOBRE IMPUGNACION DE ACTOS LOCALES QUE ESTABLECE LA L.B.R.L. Y, EN SEGUNDO LUGAR, AL CONSTITUIR LA SUSPENSION CAUTELAR UN INSTRUMENTO QUE SIRVE A LA DEFENSA DE COMPETENCIAS PROPIAS DE LA ADMINISTRACION AUTONOMICA, NO PUEDE DECIRSE QUE SU EXISTENCIA ENTRAÑE UN ATENTADO A LA AUTONOMIA LOCAL, ENTENDIDA COMO AMBITO DE ACTUACION PROPIA QUE TIENE SUS LIMITES (STC 4/1981, FUNDAMENTO JURIDICO 6.). COMO DIJIMOS AL ENJUICIAR UNA LITIS EN CIERTA FORMA ANALOGA A LA PRESENTE, (STC 170/1989, FUNDAMENTO JURIDICO 9.).

DESDE LUEGO, LA SUSPENSION QUE PREVE EL ART. 2.1 DE LA LEY CANARIA ES DE EFECTOS CONTUNDENTES. A DIFERENCIA DE LA DISPUESTA POR EL ART. 27 L.S. PARA ASEGURAR LA EFICACIA DE LAS ALTERACIONES DEL PLANEAMIENTO URBANISTICO, LA SUSPENSION POR MOTIVOS DE PROTECCION AMBIENTAL NO SOLO SUSPENDE EL OTORGAMIENTO DE LICENCIAS, SINO IGUALMENTE LOS EFECTOS DE LAS YA OTORGADAS; AUNQUE NO EXISTE, COMO EN LA LEY DEL SUELO, LA PREVISION DE UNA SUSPENSION AUTOMATICA, Y SE PERMITE EL LEVANTAMIENTO ANTICIPADO DE LA SUSPENSION CUANDO SE COMPRUEBE QUE LOS USOS AUTORIZADOS NO INFIEREN DAÑOS EN EL AREA CUYA PROTECCION ESTA PREVISTA. SE TRATA, PUES, DE UNA MEDIDA CAUTELAR O PROVISIONAL, CUYA DURACION NO PUEDE EXCEDER DE SEIS MESES (ART. 2.3), DICTADA EN FUNCION DE UN PROCEDIMIENTO PARA LA APROBACION DE UN PLAN DE NATURALEZA AMBIENTAL, CON RESPECTO AL CUAL LA COMUNIDAD AUTONOMA HA ASUMIDO CON PLENITUD SU COMPETENCIA (ARTS. 29.11., 24, A.4 Y 33, A), DEL E.A. CAN.), Y PREORDENADA, POR TANTO, A GARANTIZAR LA PROTECCION DEL MEDIO AMBIENTE, TODO ELLO SIN PERJUICIO DEL ABSOLUTO RESPETO A LOS DERECHOS RECONOCIDOS POR LA LEY A LOS PROPIETARIOS AFECTADOS POR LA MEDIDA.

DICHA MEDIDA CAUTELAR SOMETIDA A NUESTRO CONOCIMIENTO TAMBIEN SE ASEMEJA A UNA NUEVA FIGURA QUE HA INTRODUCIDO LA LEY DE CONSERVACION DE LOS ESPACIOS NATURALES Y DE LA FLORA Y FAUNA SILVESTRES, DE 27 DE MARZO DE 1989. EL ART. 7 DE LA LEY ESTATAL RESTRINGE LAS FACULTADES PARA OTORGAR LICENCIAS QUE PERMITAN LA REALIZACION DE ACTOS DE TRANSFORMACION DE LA REALIDAD FISICA Y BIOLOGICA UNA VEZ QUE SE INICIE EL PROCEDIMIENTO DE APROBACION DE UN PLAN DE ORDENACION DE LOS RECURSOS NATURALES, AL SOMETER SU OTORGAMIENTO A UN PREVIO INFORME VINCULANTE DE LA ADMINISTRACION AUTONOMICA ACTUANTE, QUE SERA NEGATIVO IMPIDIENDO ASI LA AUTORIZACION CUANDO EL ACTO PRETENDIDO PUEDA LLEGAR A HACER IMPOSIBLE O DIFICULTAR DE FORMA IMPORTANTE LA CONSECUCION DE LOS OBJETIVOS DEL PLAN. A LO QUE SE SUMA LA POSIBILIDAD DE APLICAR PREVENTIVAMENTE ALGUN REGIMEN DE PROTECCION MAS INTENSO, CUANDO EXISTAN EN LA ZONA FACTORES DE PERTURBACION QUE PUDIERAN ALTERAR SU ESTADO NATURAL, EN LOS TERMINOS QUE DETALLA EL ART.

24 L.E.N.F.F.

NINGUNA RAZON APORTA EL ABOGADO DEL ESTADO QUE INDUZCA A PENSAR QUE EL GRADO DE INTERVENCION AUTONOMICA EN LOS USOS DEL SUELO AUTORIZADOS POR LAS CORPORACIONES LOCALES, EN AQUELLOS ESPACIOS O AREAS QUE VAN A SER SOMETIDOS A UN REGIMEN ESPECIAL DE PROTECCION POR LA COMUNIDAD AUTONOMA EN EL EJERCICIO DE SUS COMPETENCIAS SOBRE ORDENACION DEL TERRITORIO Y MEDIO AMBIENTE, VULNERA EL NUCLEO DE LA GARANTIA INSTITUCIONAL DE LA AUTONOMIA LOCAL. A SU VEZ, QUE EL SISTEMA DISEÑADO POR LA LEY IMPUGNADA COINCIDA EXACTAMENTE CON LO DISPUESTO POR LA LEY ESTATAL DE ESPACIOS NATURALES, ES INDIFERENTE, PUES LA NORMA CONTENIDA EN SU ART. 7 NO TIENE CARACTER DE BASICA (DE ACUERDO CON LA DISPOSICION ADICIONAL QUINTA DE LA LEY 4/1989), NI LAS MEDIDAS PREVENTIVAS EXTRAORDINARIAS CONTRA PERTURBACIONES QUE RECOGE SU ART. 24 RESULTAN INCOMPATIBLES CON LA MEDIDA DE SUSPENSION CAUTELAR QUE ESTABLECE EL ART. 2.2 DE LA LEY TERRITORIAL. Y, DESDE LUEGO, EL NIVEL DE INTERVENCION AUTONOMICA QUE CONLLEVA LA SUSPENSION CAUTELAR DE LICENCIAS ES INFERIOR A LAS PREVISIONES COORDINADORAS QUE AUTORIZA EL ART.

59 L.B.R.L., QUE ESTE TRIBUNAL EXAMINO EN LA STC 214/1989, FUNDAMENTO JURIDICO 21).

TODAS ESTAS RAZONES FUERZAN A DESECHAR EL RECURSO DE INCONSTITUCIONALIDAD, EN CUANTO DIRIGIDO CONTRA EL APARTADO 1 DEL ART. 2 DE LA LEY CANARIA.

7. QUEDA POR DILUCIDAR, NO OBSTANTE, UN ASPECTO OSCURO EN RELACION CON LOS EFECTOS LEGALES DE LA SUSPENSION CAUTELAR QUE ESTABLECE ESTE ART. 2.1, EN SU PARRAFO 2. ALLI SE DISPONE QUE, UNA VEZ ACORDADA LA SUSPENSION DE LAS EDIFICACIONES Y OTROS USOS EN LA ZONA QUE SE PROYECTA SOMETER A UNA DECLARACION O A UN PLAN DE PROTECCION AMBIENTAL, LA MEDIDA PODRA SER LEVANTADA TRAS COMPROBAR QUE NO SE PROVOCAN DAÑOS AL AREA OBJETO DEL EXPEDIENTE. LA SEGUNDA FASE DE ESTE PARRAFO AÑADE:

RESULTA OBVIO QUE LA POTESTAD QUE OTORGA ESTE PRECEPTO A LA ADMINISTRACION AUTONOMICA NO PUEDE EJERCERSE SOBRE ACTOS EMITIDOS POR LAS ENTIDADES LOCALES, TANTO POR RAZONES LOGICAS, COMO POR IMPERATIVO CONSTITUCIONAL. LO PRIMERO PORQUE LA REVISION, COMO TODO ACTO DE GENERO REVOCATORIO, SOLO PUEDE RECAER SOBRE LOS ACTOS QUE HAN SIDO DICTADOS POR LA MISMA ADMINISTRACION QUE EMITE EL ACTO DE CONTRARIO IMPERIO, O AL MENOS QUE EJERCE LICITAMENTE LA MISMA COMPETENCIA EN CUYO EJERCICIO FUE DICTADO. LA REVISION ESTATAL DE ACTOS LOCALES DEFINITIVOS EN VIA ADMINISTRATIVA PERECIO CON LA CONSTITUCION, QUE ABOLIO LA SUBORDINACION CUASI JERARQUICA A QUE SE VEIAN SOMETIDAS LAS CORPORACIONES LOCALES, EN VIRTUD DE LA ANTIGUA CONCEPCION QUE LAS ASIMILABA A LOS MENORES DE EDAD (STC 4/1981, FUNDAMENTO JURIDICO 12.A Y E). LA POSICION CONSTITUCIONAL DE LOS ENTES LOCALES, FUNDADA SEGUN LOS ARTS. 137 Y 140 C.E. EN EL CARACTER REPRESENTATIVO DE SUS ORGANOS DE GOBIERNO, Y EN LA GESTION AUTONOMA DE SUS PROPIOS INTERESES, CONLLEVA SU SEPARACION Y SUSTANTIVACION RESPECTO DE LAS ADMINISTRACIONES DEL ESTADO Y DE SU RESPECTIVA COMUNIDAD AUTONOMA (STC 4/1981, FUNDAMENTOS JURIDICOS 10 Y 3.). SIMULTANEAMENTE, LA REVISION DE OFICIO CONDUCENTE A LA ANULACION DE ACTOS ADMINISTRATIVOS DECLARATIVOS DE DERECHOS SOLO SE JUSTIFICA CUANDO ESTOS SON ILEGALES, DE ACUERDO CON LOS ARTS. 110 Y 109 DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, QUE ESTABLECEN NORMAS BASICAS Y COMUNES PARA TODAS LAS ADMINISTRACIONES PUBLICAS (STC 227/1988, FUNDAMENTO JURIDICO 32). Y LA REVISION ADMINISTRATIVA NO ES POSIBLE POR RAZON DE CUALQUIER INFRACCION DEL ORDENAMIENTO JURIDICO, CUYA DEFINICION REQUIERE, SALVO LOS SUPUESTOS CONTEMPLADOS EN LOS ARTS.

109 Y 110.2 DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, LA IMPUGNACION DEL ACTO ANTE LOS TRIBUNALES DE JUSTICIA, PREVIA DECLARACION DE LESIVIDAD, COMO DISPONE EL ART. 110.1 L.P.A., SINO EXCLUSIVAMENTE CUANDO SE APRECIA UNA NULIDAD DE PLENO DERECHO, O, AL MENOS, UNA INFRACCION MANIFIESTA DE LAS LEYES. ES EVIDENTE QUE EL ENJUICIAMIENTO DE LA ILEGALIDAD DE LAS LICENCIAS MUNICIPALES CORRESPONDE A LOS TRIBUNALES, AL CONOCER DE LAS IMPUGNACIONES QUE, SIN SON INTERPUESTAS POR UNA COMUNIDAD AUTONOMA, DEBERAN CANALIZARSE POR LAS VIAS PREVISTAS POR LOS ARTS. 65 Y 66 L.B.R.L. (STC 213/1988).

EL PRECEPTO QUE ENUNCIA ESTE SEGUNDO PARRAFO DEL ART. 2.1 DE LA LEY CANARIA 3/1985, ES SUSCEPTIBLE, EMPERO, DE UNA INTERPRETACION MAS RESTRINGIDA, TAL COMO ADUCE LA REPRESENTACION DEL PARLAMENTO CANARIO, QUE LIMITARIA LA ANULACION POR REVISION DE OFICIO A LAS AUTORIZACIONES OTORGADAS POR LA PROPIA ADMINISTRACION AUTONOMICA. AUNQUE ESTE ENTENDIMIENTO HURTARIA A LA NORMA DEL ALCANCE DE LAS BASES ESTATALES QUE EN LA ACTUALIDAD DEFINEN CON AMPLITUD LA AUTONOMIA LOCAL, NO PUEDE EVITAR FINALMENTE SU INCONSTITUCIONALIDAD. Y ELLO PORQUE HARIA POSIBLE LA ANULACION DE LICENCIAS POR SU INCOMPATIBILIDAD CON LAS NORMAS QUE DEFINIRAN, EN EL FUTURO, EL REGIMEN DE PROTECCION DEL ESPACIO NATURAL, UNA VEZ SEA APROBADA LA CORRESPONDIENTE DECLARACION O PLAN ESPECIAL; NORMAS QUE INEVITABLEMENTE SE ENCONTRARAN TODAVIA EN TRAMITACION, PUES SERAN UN MERO PROYECTO DE NORMAS FUTURAS O, A LO SUMO, HABRAN ENTRADO EN VIGOR CON POSTERIORIDAD AL MOMENTO EN QUE SE OTORGO LA LICENCIA REVISADA. POR ELLO, Y CON INDEPENDENCIA DE QUE AL AMPARO DE LA LEGISLACION ADMINISTRATIVA ESTATAL PUEDE LA COMUNIDAD AUTONOMA SOMETER A REVISION DE OFICIO SUS PROPIAS LICENCIAS O ADOPTAR LAS MEDIDAS PERTINENTES DE EJECUCION DEL PLAN O DE LA DECLARACION DE ESPACIO PROTEGIDO, SE HACE FORZOSO CONCLUIR EN QUE DICHA REGULACION CONTRADICE FRONTALMENTE EL REGIMEN COMUN Y BASICO ESTABLECIDO POR EL ART. 109 Y SIGUIENTES DE LA LEY DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO, POR LO QUE HA DE SER DECLARADA NULA.

8.

EVIDENTEMENTE, LAS CONCLUSIONES ALCANZADAS AL CONOCER DEL ART. 2 DE LA LEY SE PROPAGAN AUTOMATICAMENTE A LO DISPUESTO EN SU ART. 3, EL CUAL SE LIMITA A DETERMINAR LOS ORGANOS QUE PUEDEN EJERCER LAS POTESTADES ACUÑADAS EN EL PRECEPTO ANTERIOR. POR LO QUE EL GOBIERNO DE CANARIAS SOLAMENTE PODRA EJERCER, O EN SU CASO TRANSFERIR O DELEGAR, LAS FACULTADES ENUNCIADAS EN EL ART. 2 DE LA LEY 3/1985 EN TERMINOS QUE NO INVADAN EL AMBITO QUE A LA AUTONOMIA LOCAL GARANTIZAN LA CONSTITUCION Y LA LEY REGULADORA DE LAS BASES DEL REGIMEN LOCAL, EN LOS TERMINOS EXPUESTOS POR LA PRESENTE SENTENCIA. FALLO

EN ATENCION A TODO LO EXPUESTO, EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL, POR LA AUTORIDAD QUE LE CONFIERE LA CONSTITUCION DE LA NACION ESPAÑOLA,

HA DECIDIDO

1. DECLARAR LA INCONSTITUCIONALIDAD Y CONSIGUIENTE NULIDAD DE LA ULTIMA FRASE DEL PARRAFO SEGUNDO DEL ART. 2.1 DE LA LEY DE CANARIAS 3/1985, DE 29 DE JULIO, DE MEDIDAS URGENTES EN MATERIA DE URBANISMO Y DE PROTECCION A LA NATURALEZA.

2. DECLARAR QUE SU ART. 2.2 NO ES INCONSTITUCIONAL EN LOS TERMINOS EXPUESTOS EN EL FUNDAMENTO JURIDICO 4. DE ESTA SENTENCIA.

3. DESESTIMAR EL RECURSO EN TODO LO DEMAS.

PUBLIQUESE ESTA SENTENCIA EN EL .

DADA EN MADRID, A CUATRO DE JULIO DE MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y UNO. FIRMADO: FRANCISCO TOMAS Y VALIENTE. FERNANDO GARCIA-MON Y GONZALEZ-REGUERAL. CARLOS DE LA VEGA BENAYAS.

EUGENIO DIAZ EIMIL. MIGUEL RODRIGUEZ-PIÑERO Y BRAVO-FERRER. JESUS LEGUINA VILLA. LUIS LOPEZ GUERRA. JOSE LUIS DE LOS MOZOS Y DE LOS MOZOS. ALVARO RODRIGUEZ BEREIJO. VICENTE GIMENO SENDRA. JOSE GABALDON LOPEZ.