Sentencia Administrativo Nº 1328/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 665/2013 de 21 de Mayo de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 1328/2015

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

RECURSO DE APELACION Nº665/13

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

Dª. MARIA DEL ROSARIO CARDENAL GOMEZ

MAGISTRADOS

D. SANTIAGO CRUZ GOMEZ

D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA

Sección Funcional 3ª

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En Málaga, a veintiuno de mayo de dos mil quince.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo con sede en Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, el recurso de apelaciónregistrado con el número de rollo 665/13, interpuesto en nombre de EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MALAGA representada por el Procurador de los Tribunales Dª. Aurelia Berbel Cascales, contra la sentencia 56/13, de 27 de febrero, dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo número 4 de Málaga en el seno del procedimiento ordinario 39/11; habiendo comparecido como apelado INDOCAR, S.A. representada por el Procurador de los Tribunales Dª. María Victoria Giner Marti, se procede a dictar la presente resolución.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. CARLOS GARCIA DE LA ROSA, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.-INDOCAR S.A., bajo la representación del Procurador de los Tribunales Dª. María Victoria Giner Martí, interpuso recurso contencioso- administrativo contra la resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga de 17 de noviembre de 2010 por la que se desestima la solicitud de abono de la compensación en metálico efectuada por la actora para la adquisición de excesos de aprovechamiento por un importe de 33.075,08 euros.

SEGUNDO.-El Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Número 4 de Málaga dictó, en este recurso contencioso-administrativo tramitado con el nº PO 39/11, sentencia de fecha 27 de febrero de 2013 por la que estimaba en parte el recurso contencioso administrativo interpuesto.

TERCERO.-Contra dicha sentencia por la parte demandada se interpuso Recurso de Apelación, en el que se exponen los correspondientes motivos y que fue admitido a trámite, y del que se dio traslado a las partes personadas, oponiéndose a la estimación del recurso la representación de la recurrente, se remitieron seguidamente las actuaciones a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo.

CUARTO.-No habiéndose solicitado celebración de vista o presentación de conclusiones, quedaron los autos, sin más trámite para votación y fallo, designándose ponente y señalándose seguidamente día para votación y fallo, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.-La sentencia apelada estimó el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación de INDOCAR, S.A. frente a la resolución de la Gerencia Municipal de Urbanismo del Ayuntamiento de Málaga de 17 de noviembre de 2010 por la que se desestima la solicitud de abono de la compensación en metálico efectuada por la actora para la adquisición de excesos de aprovechamiento por un importe de 33.075,08 euros.

La Sentencia apelada anula la resolución impugnada y reconoce el derecho de la recurrente a obtener la devolución solicitada con intereses, descartando la aplicación de los plazos de prescripción que rigen en el ámbito tributario para la figura de la devolución de ingresos indebidos, y apreciando la existencia de un enriquecimiento injustificado de la Administración que derivaría de una causa de nulidad de pleno derecho afectante al acto por el que se dispuso la trasferencia de los aprovechamientos mediante compensación en metálico, resolución de fecha 1 de agosto de 2005, que se entiende afectada por la causa de nulidad radical prevista en el art. 62.1.f) de LRJAP y PAC, al haberse adquirido facultades por quien no reúne los requisitos esenciales para ello, pues razona la sentencia que 'el suelo sobre el que se pretendía edificar era urbano consolidado, de forma que la entidad recurrente disponía de la totalidad del aprovechamiento urbanístico. Partiendo de este hecho, parece difícilmente defendible que la Administración pudiera transmitir a la actora todo o parte del aprovechamiento objetivo atribuido a la parcela que excediera del subjetivo, ya que como se ha expuesto, el propietario es titular de a totalidad del aprovechamiento.'

Frente a esta sentencia se alza la corporación municipal recurrente y plantea el presente recurso de apelación al entender que la sentencia ha incurrido en una incongruencia extra petitapor haberse excedido el órgano a quo de las pretensiones deducidas por las partes introduciendo dentro del objeto del debate la cuestión relativa a la nulidad de pleno derecho del acuerdo de fecha 1 de agosto de 2005 por el que se acordaba la transferencia de aprovechamientos urbanísticos. Dicho acto devino firme y consentido y no fue combatido en via administrativa. Se ha infringido la doctrina jurisprudencial que impide abordar de oficio la nulidad de pleno derecho de los actos administrativos. Se hace una aplicación extensiva de la figura de la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho e igualmente es muy lata la interpretación de la causa de nulidad de pleno derecho empleada, de manera que se desvirtúa su carácter excepcional y el catalogo tasado de motivos de nulidad radical previstos legalmente. Se hace aplicación al caso de una sentencia de este Tribunal Superior de fecha 21 de abril de 2010 , que se refiere a una causuistica general y no individualizada, sobre el análisis de determinados aspectos jurídicos de la LOUA y su afectación al PGOU de Málaga, sin concreta referencia a ningún acto concreto de ejecución del mismo, lo que considera entra en colisión con lo normado en el art. 73 de LJCA y 40 LOTC , y contrario al principio de seguridad jurídica. Por último la sentencia apelada se aparta del criterio seguido por otras sentencias de los juzgados de sentido contrario para supuestos asimilables.

La parte apelada se opone al recurso de apelación planteado y defiende la corrección de la sentencia criticada al entender que la apelante introduce nuevas razones impugnatorias y motivos no expuestos en la primera instancia, en relación con la nulidad de pleno derecho de la resolución de fecha 1 de agosto de 2005, al respecto de lo cual nada se dijo en la contestación a la demanda. El juez no ha incurrido en ningún exceso puesto que se limita a estimar la situación de nulidad como mecanismo para evitar un enriquecimiento injusto de la Administración, sin necesidad de que sea preceptivo un previo pronunciamiento de la administración sobre la existencia de nulidad de pleno derecho en el marco de un procedimiento de revisión de oficio. En cuanto al fondo estima correcta la solución del juez a quo por la que no es posible la transferencia de aprovechamiento objetivo en exceso a favor del titular de suelo consolidado. Las sentencias de otros juzgados no tienen carácter vinculante.

SEGUNDO.-La acción ejercitada en la litis se nos presenta como una reclamación de cantidad articulada al albur de la acción de enriquecimiento injusto, y así lo entiende el juez a quo cuando en el fundamento de derecho cuarto de la sentencia expone que la cuestión se limita a determinar si la transmisión de los aprovechamientos a cambio de una compensación en metálico a favor de la Administración constituye en nuestro caso un enriquecimiento injusto de la Administración, para en el fallo estimar la demanda anulando el acto impugnado que deniega la devolución, reconociendo el derecho de la recurrente al reintegro de las sumas abonadas por este concepto. En ningún caso declara la nulidad del acuerdo de fecha 1 de agosto de 2005, pues como sostiene la apelante, esto hubiera excedido del ámbito del recurso.

La sentencia por tanto no incurre en el exceso imputado, pues se limita a realizar una construcción jurídica para justificar el carácter torticero del enriquecimiento de la Administración, y lo considera sin causa en cuanto que fundado en un acto que adolece de defectos de nulidad de pleno derecho.

Se ha de precisar que este ejercicio no es imprescindible para apreciar la improcedencia del cobro. La acción de enriquecimiento injusto, de configuración jurisprudencial, se extiende al ámbito administrativo desde la esfera civil que le es propia, por el esfuerzo integrador de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, que la concibe como un mecanismo de aplicación autónoma y diferenciada.

La compendiosa STS de 11 de mayo de 2004 (rec. 3554/1999 ), expone con detalle la evolución de la figura hasta su extensión al ámbito de la jurisdicción contencioso administrativa, así como los requisitos necesarios para apreciarla., y así se puede leer: 'El Código Civil alemán (art. 812 BGB) consagra expresamente la obligación de restituir para quien por prestación de otro, o de otro modo a costa de éste se enriquece sin causa. Sin embargo, nuestro CC, posiblemente, por el sistema causalista que consagra para los contratos y obligaciones omite, inicialmente, cualquier referencia al enriquecimiento injusto , y sigue sin regularlo, aunque ahora haga referencia a él en el artículo 10.9 , en la redacción dada por la reforma de 1974, al establecer como norma de Derecho internacional privado que en el enriquecimiento sin causa se aplicará la ley en virtud de la cual se produjo la transferencia del valor patrimonial en favor del enriquecido (con posterioridad, nuestro ordenamiento jurídico, acogerá en diversos supuestos el enriquecimiento injusto , como en la Ley Cambiaria y del Cheque, al disponer una acción de enriquecimiento a favor del tenedor de la letra que no pudiera ejercer las acciones cambiarias causales -- art. 65--, o en la Ley 3/1991, de 10 de enero, de Competencia Desleal --acción frente a las prácticas desleales, arts. 18, 19 y 20-- o, en, fin en algún Derecho foral --Ley 508 de la Compilación de Derecho Civil Foral Navarro o Fuero Navarro--).

Pero, en cualquier caso, la admisión, entre nosotros, de la figura enriquecimiento injusto , tanto en lo que respecta a su construcción como a sus requisitos y consecuencias, es obra de la jurisprudencia civil. La labor y el mérito de ésta, a lo largo de casi una centuria, ha sido pasar de la regla de la prohibición de los enriquecimientos torticeros de Las Partidas a la delimitación de una acción de enriquecimiento sin causa en sentido estricto, tratando de evitar los peligros que presentaba la indeterminación de aquella regla para la certeza y seguridad jurídica.

Así, de una parte, se llega a la distinción del principio y de la acción del enriquecimiento sin causa mediante la construcción de una figura jurídica que tiene como « sentencia de referencia» la ya antigua, pero tantas veces reiteradas, de 28 de enero de 1956 . Y, de otra, se supera la originaria subsidiariedad de dicha acción dotándola de una amplia funcionalidad y de un progresivo ensanchamiento de los supuestos en que aquélla se reconoce.

La jurisprudencia del orden contencioso-administrativo, al menos, desde los años sesenta viene también admitiendo la aplicación de la figura del enriquecimiento injusto a determinados supuestos en el ámbito específico del Derecho administrativo, especialmente proyectados, por su naturaleza revisora de la actuación administrativa, a las Administraciones públicas. En cualquier caso, ya en dos conocidas sentencias de 22 de enero y 10 de noviembre de 1975 , se produce su reconocimiento sobre la base de la concurrencia de ciertos supuestos o requisitos.

El análisis de la referida jurisprudencia de esta Sala (Cfr. SSTS, Sala 3.ª, de 30 de abril y de 12 de septiembre de 2001 , 15 de abril de 2003 y 6 de octubre de 2003 , ad exemplum, admitiendo la figura en Derecho administrativo y acogiendo los requisitos elaborados por la Sala 1.ª de este Alto Tribunal) denota una consideración del enriquecimiento injusto como principio general o como supraconcepto, que le otorga una cierta identidad y unidad, aunque ello no supone que no se manifieste con una cierta autonomía y singularidad en su proyección a la Administración respecto a su actuación sujeta al Derecho administrativo. Pero, en cualquier caso, son los requisitos establecidos por la jurisprudencia civil, acogidos expresamente por esta Sala, los que rigen y se aplican a los supuestos en que la Administración o un particular, eventual o supuestamente empobrecido, exige la restitución del enriquecimiento injusto o sin causa de un administrado o de una Administración, en este caso, de una entidad local.

Por consiguiente, ha de reconocerse que el enriquecimiento injusto , como principio general y como específica acción, forma parte, por obra de la jurisprudencia, del ordenamiento jurídico y, en concreto, del ordenamiento jurídico administrativo.

Desde la citada sentencia de referencia de 28 de enero de 1956 , según la doctrina de la Sala Primera y de esta misma Sala, pueden considerarse como requisitos para la procedencia de la acción de enriquecimiento injusto o sin causa los siguientes:

a) El enriquecimiento o aumento del patrimonio del enriquecido, constituido por cualquier ventaja o atribución patrimonial abocada a producir efectos definitivos.

b) El empobrecimiento de quien reclama o de aquel en cuyo nombre se reclama, pecuniariamente apreciable, aunque entendido en su más amplio sentido, siempre que no provenga directamente del comportamiento de quien lo sufre.

c) La relación causal entre el empobrecimiento y el enriquecimiento, de forma que éste sea el efecto de aquél. O, dicho en otros términos, que al enriquecimiento siga un correlativo empobrecimiento.

d) La falta de causa o de justificación del enriquecimiento y del correlativo empobrecimiento.

Este último requisito, crucial en la delimitación del ámbito del enriquecimiento injusto , es el que presenta mayores dificultades prácticas. Si bien puede decirse que, desde la perspectiva de un «concepto de Derecho estricto» que impera en nuestra jurisprudencia al aplicar la figura del enriquecimiento injusto , o se considera que la ausencia de causa equivale a falta de justo título para conservar en el patrimonio el incremento o valor ingresado, o se atiende a concreciones de la acción a través de: la conditio por una prestación frustrada al no conseguirse la finalidad a la que va enderezada; conditio por intromisión o por invasión en bienes ajenos; y conditio por desembolso. Pero, en cualquier caso, y por lo que interesa al presente supuesto, deben hacerse dos precisiones, de una parte, que junto a la conditio indebiti se sitúa la conditio causa data causa non secuta y la conditio ob causam finitam para incluir los supuestos en que, existiendo inicialmente una causa, desaparece luego ésta, y, de otra, que la antijuridicidad del enriquecimiento no es ajena a la construcción de la figura de que se trata, si tal requisito se entiende como confrontación con valores inherentes al propio ordenamiento'.

No se discute en el seno de esta apelación la ausencia de un derecho de la Administración a percibir pagos por transferencias de aprovechamientos objetivos de titulares de parcelas en suelo urbano consolidado, cuestión ésta que abordada por la Sentencia de esta Sala de fecha 21 de abril de 2010 (rec. 996/2005 ), concluyó anulando el acuerdo del Ayuntamiento de Málaga de fecha 16 de noviembre de 2003, sobre la interpretación del PGOU 1997 en la aplicación de las disposiciones de LOUA sobre suelo urbano consolidado, de la que se extrae que la LOUA consagra la regla de que el titular del suelo urbano consolidado tiene derecho al 100% del aprovechamiento urbanístico reconocido a su parcela, y que la Disposición transitoria 1 ª y 2ª de la LOUA determina su aplicación directa e inmediata sin que pueda existir contradicción entre las previsiones de la Ley de Ordenación Urbanística y el planeamiento en vigor.

Concurre por lo tanto el conjunto de requisitos que son precisos para que prospere la acción de enriquecimiento injusto, y constituye el examen de la nulidad de pleno derecho del acuerdo de transferencia, un argumento de cierre, a mayor abundamiento, que insiste en la idea de la falta de justificación del beneficio patrimonial recibido por el ente municipal a costa del propietario perjudicado, sin ninguna otra virtualidad, y desde luego sin un auténtico efecto anulatorio pues en ningún caso se declara así, por lo que decae de este modo el principal motivo de apelación argüido por la Administración municipal.

Se sigue de lo anterior la falta de sólido soporte a las críticas que la Administración dirige a la sentencia de instancia, pues en lo nuclear, la evidencia del desvanecimiento de la causa justa para el percibo de la compensación económica obtenida a cambio del aprovechamiento no es objeto de impugnación alguna por la apelante. Como certeramente apunta el juez a quo, tampoco la sentencia de esta Sala de 21 de abril de 2010 es determinante del derecho reconocido al actor, pero sienta el principio de la incorrección del cobro y su carácter injusto, derivado de la imposibilidad de transmitir aprovechamientos a quien ya ostenta el derecho a la máxima edificabilidad prevista para la parcela integrada en suelo urbano consolidado.

TERCERO.-De conformidad con lo reglado en el artículo 139.2 LJCA , en los casos de desestimación del recurso de apelación las costas deberán correr de cargo de la parte apelante.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución.

Fallo

Desestimar el recurso de apelación interpuesto por el Procurador de los Tribunales Dª. Aurelia Berbel Cascales, en nombre y representación de EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MALAGA, confirmando la sentencia recurrida de fecha 27 de febrero de 2013 dictada por el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 4 de Málaga , con expresa imposición de costas a la parte apelante.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión al rollo de apelación.

Remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de lo Contencioso Administrativo de procedencia, para su notificación y ejecución.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-