Encabezamiento
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN
Sala de lo Contencioso-administrativo de
VALLADOLID
Sección Tercera
SENTENCIA: 00133/2022
Equipo/usuario: JVA
Modelo: N11600
N.I.G:47186 33 3 2021 0100726
PROCEDIMIENTO ORDINARIO N.º 766/2021
Sobre:ADMINISTRACION TRIBUTARIA Y FINANCIERA
DeVIGUESA DE SERVICIOS INTEGRALES, S.L.
ABOGADO D.SANTIAGO COSTA DE CASO
PROCURADORD. JOSE MANUEL GONZALEZ-PUELLES CASAL
ContraAGENCIA ESTATAL DE LA ADMINISTRACION TRIBUTARIA (AEAT)
ABOGADO DEL ESTADO
Ilmos. Sres. Magistrados:
Don AGUSTÍN PICÓN PALACIO
Doña MARÍA ANTONIA DE LALLANA DUPLÁ
Don FRANCISCO JAVIER PARDO MUÑOZ
Don FRANCISCO JAVIER ZATARAÍN Y VALDEMORO
En Valladolid, a uno de febrero de dos mil veintidós.
La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, ha pronunciado la siguiente
SENTENCIA Núm. 133/22
En el recurso contencioso-administrativo núm. 766/2021interpuesto por la mercantil Viguesa de Servicios Integrales, S.L., representada por el procurador Sr. González-Puelles Casal y defendida por el letrado Sr. Costa de Caso, contra inactividad de la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación de León en relación con solicitud de 20 de febrero de 2017 sobre iniciación de procedimiento de revocación del acuerdo de derivación de responsabilidad de 1 de septiembre de 2014; es parte demandada la Agencia Estatal de Administración Tributaria, representada y defendida por la Abogacía del Estado, sobre procedimiento de revocación.
Ha sido ponenteel Magistrado don Francisco Javier Pardo Muñoz, quien expresa el parecer de la Sala.
Antecedentes
PRIMERO.-Mediante escrito de 18 de enero de 2021 la mercantil Viguesa de Servicios Integrales, S.L., interpuso ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación de León de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en relación con la solicitud de 20 de febrero de 2017 sobre iniciación de procedimiento de revocación del acuerdo de derivación de responsabilidad de 1 de septiembre de 2014.
SEGUNDO.-Por interpuesto y admitido el presente recurso y recibido el expediente administrativo, la parte actora dedujo en fecha 30 de marzo de 2021 la correspondiente demanda en la que solicitaba se dicte sentencia anulando la resolución impugnada.
TERCERO.-Por deducida la demanda se confirió traslado a la Administración para que contestara en el término de veinte días; mediante escrito de 21 de mayo de 2021 la Abogacía del Estado se opuso a las pretensiones actoras y solicitó la declaración de incompetencia para el conocimiento del recurso contencioso-administrativo interpuesto, en su defecto, la inadmisión y, en su defecto, la desestimación la resolución impugnada por ser la resolución impugnada conforme a Derecho, con expresa imposición de costas. Por auto de 31 de mayo de 2021 la Sección Cuarta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia declaró su falta de competencia para el conocimiento del recurso por corresponder a esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con remisión de las actuaciones y emplazamiento de las partes.
CUARTO.-Recibidas las actuaciones el 21 de septiembre de 2021 la cuantía del recurso se fijó en 99.846,44 €. El proceso no se recibió a prueba al ser innecesaria la propuesta por la actora. Las partes presentaron sus respectivos escritos de conclusiones y las actuaciones quedaron el 23 de noviembre de 2021 pendientes de señalamiento para votación y fallo, lo que se efectuó el 27 de enero de 2022, habiéndose observado en la tramitación del recurso los trámites marcados por la Ley 29/1998, de 13 de julio, Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (en adelante, LJCA).
Fundamentos
PRIMERO.-Resolución impugnada y pretensiones de las partes.
Es objeto del presente recurso la inactividad de la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación de León de la Agencia Estatal de Administración Tributaria en relación con la solicitud de la mercantil Viguesa de Servicios Integrales, S.L., de 20 de febrero de 2017, sobre iniciación de procedimiento de revocación del acuerdo de derivación de responsabilidad de 1 de septiembre de 2014.
La mercantil Viguesa de Servicios Integrales, S.L., alega que la derivación de responsabilidad solidaria ex artículo 42.2.b) LGT -incumplimiento por culpa o negligencia de las órdenes de embargo- por acuerdo de 1 de septiembre de 2014 infringe manifiestamente la ley por ausencia de presupuesto habilitante, y ello dado que el 11 de noviembre de 2013 en que le fue notificada la orden de 30 de octubre de 2013 de embargo de créditos pendientes de pago a su proveedor Medusa Complejo Empresarial, S.L., hasta cubrir el importe de 101.351,30 euros, dicha mercantil no le adeudaba cantidad alguna -la última debida y satisfecha por importe de 11.016,81 euros- fue el 5 de octubre de 2013-y así se lo comunicó a la Administración tributaria el 25 de noviembre de 2013; que con posterioridad a esta fecha no tuvo relaciones comerciales -ni créditos pendientes ni contratos en vigor- ni de otra índole con la deudora tributaria, figurando en el modelo 347 del año 2013 todas las operaciones desglosadas pudiendo la dependencia recaudatoria comprobar dicho extremo, por lo que no hubo quebrantamiento alguno de la orden de embargo; que en fecha 17 de junio de 2014 la Administración tributaria puso a su disposición en la DEH un requerimiento de documentación -libro mayor, facturas, justificantes documentales de pago, etc- relativa a las operaciones realizadas con dicha mercantil en el ejercicio 2013, no habiéndose accedido al buzón y teniéndose por realizado el trámite; que en fecha 14 de julio de 2014 -notificado el 25 de julio- se dictó acuerdo de inicio de derivación de responsabilidad y apertura de trámite de audiencia, cuando en esa fecha ya constaba y se podía comprobar la inexistencia de relaciones comerciales; que entre el 26 de abril al 15 de diciembre de 2014 la única persona dedicada a las tareas administrativas causó baja por enfermedad, periodo en el que la empresa permaneció sin consultar la DEH, lo que explica que no acusara recibo ni reaccionara a las comunicaciones remitidas por la AEAT hasta que se reincorporó y solicitó en fecha 19 de diciembre de 2014 un certificado de deudas, teniendo conocimiento del acuerdo de derivación sin poder ya reaccionar en plazo; que reconoce que cometió una infracción tributaria por no atender el requerimiento de documentación, pero no que incumpliera la orden de embargo de créditos, habiendo vulnerado la Administración tributaria los principios de buena fe, confianza legítima y cortesía tributaria, no teniendo ninguna intención de rectificar y enmendar el error cometido en la derivación; y que por todo ello solicita la revocación ex artículo 219.1LGT, habiendo intentado otros mecanismos de revisión sin éxito.
La Abogacía del Estado se opone a la demanda alegando que el recurso es claramente inadmisible pues estamos ante un acto firme y consentido y por tanto no susceptible de impugnación ex artículo 28LJCA; que lo que pretende la demandante es que se revise la legalidad del acuerdo de declaración de responsabilidad notificado el 2 de septiembre de 2014, sin que se hubiera interpuesto recurso de reposición o reclamación económico-administrativa, adquiriendo firmeza; que el 16 de enero de 2015 intentó un recurso de revisión ante el TEAC que fue inadmitido por resolución de 27 de julio de 2016, sin que conste fuese recurrido ante la Audiencia Nacional, presentando posteriormente la solicitud de revocación; que este procedimiento, que se inicia siempre de oficio, no confiere una acción material al contribuyente para poder pretender la impugnación o revisión ante la jurisdicción contencioso-administrativa de la legalidad de los actos que no hayan sido impugnados en tiempo y forma, pues en otro caso se dejaría sin efecto el carácter preclusivo de los plazos, reiterando la jurisprudencia que la revocación es una facultad de la Administración y que no constituye una vía alternativa a la de los recursos administrativos y judiciales, concurriendo pues la causa de inadmisibilidad ex artículo 69.c) LJCA; y que en cualquier caso tampoco concurren los presupuestos legalmente establecidos para la revocación, invocándose únicamente circunstancias que a juicio de la recurrente habrían determinado la inexistencia de un incumplimiento de las órdenes de embargo de créditos, lo que debió haberse puesto de manifiesto -contestando el requerimiento o formulando alegaciones- en el momento oportuno-, o mediante el planteamiento de los recursos o reclamaciones económico-administrativas establecidos legalmente.
SEGUNDO.-Sobre la revocación de los actos de aplicación de los tributos ex artículo 219LGT; sobre la inactividad de la Administración. Desestimación.
El artículo 219 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, establece que ' 1. La Administración tributaria podrá revocar sus actos en beneficio de los interesados cuando se estime que infringen manifiestamente la ley, cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto dictado, o cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados.
La revocación no podrá constituir, en ningún caso, dispensa o exención no permitida por las normas tributarias, ni ser contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.
2. La revocación sólo será posible mientras no haya transcurrido el plazo de prescripción.
3. El procedimiento de revocación se iniciará siempre de oficio, y será competente para declararla el órgano que se determine reglamentariamente, que deberá ser distinto del órgano que dictó el acto.
En el expediente se dará audiencia a los interesados y deberá incluirse un informe del órgano con funciones de asesoramiento jurídico sobre la procedencia de la revocación del acto.
4. El plazo máximo para notificar resolución expresa será de seis meses desde la notificación del acuerdo de iniciación del procedimiento.
Transcurrido el plazo establecido en el párrafo anterior sin que se hubiera notificado resolución expresa, se producirá la caducidad del procedimiento.
5. Las resoluciones que se dicten en este procedimiento pondrán fin a la vía administrativa.'
Por su parte, el 10 del Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo, por el que se aprueba el Reglamento general de desarrollo de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria, en materia de revisión en vía administrativa, establece que ' 1. El procedimiento de revocación se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto. En este caso, la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito. El inicio será notificado al interesado.
2. El órgano competente para acordar el inicio del procedimiento será el superior jerárquico del que lo hubiese dictado. El inicio podrá ser propuesto, de forma motivada, por el propio órgano que hubiera dictado el acto o por cualquier otro de la misma Administración pública.
3. Los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones podrán ser revocados conforme a lo dispuesto en el artículo 219 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria , aunque hayan sido objeto de impugnación en vía económico-administrativa, en tanto no se haya dictado una resolución o un acuerdo de terminación por el tribunal económico- administrativo.
Las resoluciones y los acuerdos de terminación dictados por los tribunales económico-administrativos, así como los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones a los que se refieran dichos acuerdos y resoluciones, no serán susceptibles de revocación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 213.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre.'
En fecha 20 de febrero de 2017 la mercantil hoy recurrente Viguesa de Servicios Integrales, S.L., presentó ante la Dependencia Regional de Recaudación de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, sede León, escrito promoviendo el inicio de oficio del procedimiento para la revocación del acuerdo de derivación de responsabilidad solidaria dictado el 1 de septiembre de 2014 por el Jefe de la Dependencia Regional Adjunto de Recaudación de Castilla y León (sede León), acusando dicha Dependencia recibo de la presentación en fecha 13 de marzo de 2017 (que la recurrente recibe el 14 de marzo, doc. 3 del escrito de interposición), cumpliéndose así lo dispuesto en el artículo 10.1 del citado Reglamento sin que el órgano competente llegase a dictar acuerdo de inicio del procedimiento de revocación.
La recurrente impugna la 'inactividad' de la Dependencia Regional de Recaudación-Delegación de León y solicita en el suplico la íntegra estimación de la demanda, 'anulando la resolución impugnada'.
Sobre la inactividad la exposición de motivos de la LJCA dice que ' Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad.'
El artículo 29LJCA concreta el alcance y objeto de la impugnación frente a la inactividad señalando que ' 1. Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso-administrativo contra la inactividad de la Administración', añadiendo el artículo 32LJCA que ' 1. Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el artículo 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas.'
Consta en el expediente que el 25 de noviembre de 2013 la hoy recurrente contestó a la diligencia de embargo de los créditos que ostentara frente a su proveedor Medusa Complejo Empresarial, S.L., por importe total de 101.351,30 €, notificada el 11 de noviembre de 2013, marcando en el modelo la casilla correspondiente a que 'en la fecha de notificación de la diligencia de embargo no existen créditos pendientes de pago ni contratos en vigor', sin aportar documentación complementaria alguna. Dado que en el modelo 347 (declaración de operaciones con terceras personas) aquélla declaró compras a la deudora durante los cuatro trimestres del ejercicio 2013 por importe de 102.921,99 €, en fecha 17 de junio de 2014 la Dependencia de Recaudación le requirió a fin de que aportara información con trascendencia tributaria en relación con su proveedor: copia del libro mayor de las operaciones realizadas con este proveedor, así como los asientos de libro diario de estas operaciones; copia de los asientos del libro registro de facturas recibidas en los que se contabilicen las recibidas de este proveedor; copia cotejada de los contratos en vigor en 2013 con este proveedor; copia cotejada de las facturas recibidas; y copia cotejada de los justificantes documentales de los medios de pago.
No hay que olvidar que la diligencia de embargo notificada a la hoy recurrente se refería a todos los créditos que tuviera pendientes de pago a favor de la deudora Medusa Complejo Empresarial, S.L., 'ya consistieran estos créditos en cantidades facturadas, pendientes de facturar o que no requieran facturación, así como aquéllos que sean consecuencia de prestaciones aún no realizadas derivadas de cualquier tipo de contrato en vigor con el obligado al pago, hasta cubrir el total de los débitos por un importe de 101.351,30 €'. Al no contestar al requerimiento de documentación complementaria, ni efectuar ingreso alguno correspondiente a la referida diligencia de embargo, la Dependencia Regional de Recaudación inició procedimiento de derivación y consideró acreditado el incumplimiento de la orden de embargo ex artículo 42.2.b) LGT.
Como decimos, la recurrente no contestó a dicho requerimiento, ni impugnó el ulterior acuerdo de 14 de julio de 2014 de inicio del procedimiento de derivación -entendiéndose notificado el 25 de julio-, ni el de 2 de septiembre de 2014 que le puso fin declarando la derivación solidaria por importe de 99.846,44 € -entendiéndose notificado el 13 de septiembre-, alegando como justificación la baja laboral desde el 26 de abril al 15 de diciembre de 2014 de la única persona encargada de abrir el buzón asociado a la Dirección Electrónica Habilitada. La actora manifiesta que sólo tuvo conocimiento de las actuaciones a partir de la incorporación de la empleada y la petición el 19 de diciembre de 2014 de un certificado de deudas, lo que puso de manifiesto en un primer escrito de 16 de enero de 2015 interponiendo ante la Dependencia de Recaudación recurso extraordinario de revisión frente al acuerdo de derivación de responsabilidad y dos ulteriores providencias de apremio, solicitando la nulidad de pleno derecho, acompañando copia del libro mayor relativa a las operaciones con la deudora durante el ejercicio 2013 y los soportes documentales que justifican las anotaciones practicadas en la rúbrica contable 4000000073 consistentes en las facturas correspondientes a las adquisiciones realizadas y sus correlativos medios de pago.
En ese escrito alegó la falta de competencia del órgano que dictó el acuerdo de derivación, que identifica como Técnico de Hacienda, sugiriendo incluso la posible existencia de un delito de usurpación de funciones públicas cometido por funcionario, cuando, en realidad, el acuerdo de derivación fue dictado por el Jefe de la Dependencia Regional Adjunto de Recaudación, limitándose el Técnico de Hacienda a cursar la notificación del acuerdo a la interesada tal y como resulta de modo inequívoco del expediente. Y en cuanto al fondo de la cuestión alegó la inexistencia de crédito alguno susceptible de embargo en la fecha en que se le notificó la diligencia, ya que la última adquisición se había abonado el 5 de octubre de 2013 -en realidad, el 5 de noviembre, según la documentación en ese momento aportada-, así como la ausencia de justificación del concreto alcance de la responsabilidad declarada.
En el recurso extraordinario de revisión sostuvo, pues, la nulidad radical y absoluta de los actos administrativos impugnados en base a lo dispuesto en el artículo 217.1LGT, apartados b), por actuación de órgano manifiestamente incompetente; c) por tratarse de un acto administrativo de contenido imposible (embargo de bien inexistente); e), por omisión total y absoluta del procedimiento al no existir correlación entre la no contestación al requerimiento -que reconoce como ilícito tributario- y la declaración de responsabilidad solidaria; y f), por tratarse en definitiva de un acto contrario al ordenamiento jurídico.
Ahora bien, el artículo 244LGT establece que ' 1. El recurso extraordinario de revisión podrá interponerse por los interesados contra los actos firmes de la Administración tributaria y contra las resoluciones firmes de los órganos económico- administrativos cuando concurra alguna de las siguientes circunstancias:
a) Que aparezcan documentos de valor esencial para la decisión del asunto que fueran posteriores al acto o resolución recurridos o de imposible aportación al tiempo de dictarse los mismos y que evidencien el error cometido.
b) Que al dictar el acto o la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior a aquella resolución.
c) Que el acto o la resolución se hubiese dictado como consecuencia de prevaricación, cohecho, violencia, maquinación fraudulenta u otra conducta punible y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial firme.'
En fecha 27 de julio de 2016 el TEAC dictó resolución declarando inadmisible el recurso extraordinario de revisión al estimar que la invocada invalidez del acuerdo de derivación -y el resto de las alegaciones- no se hallaban incluidas en ninguna de las causas de revisión contempladas en el artículo 244LGT, resolución que no consta haya sido recurrida ante la jurisdicción contencioso-administrativa.
Así las cosas, el recurso ha de correr suerte desestimatoria, y es que:
a)La recurrente obvia por completo la naturaleza de la figura de la revocación de actos administrativos y, presuponiendo la infracción manifiesta de la ley, pretende hacerla valer como si de un recurso ordinario se tratara.
Sobre esta cuestión la STS de 19 de mayo de 2011, recurso 2411/2008, estimatoria del recurso interpuesto por la Abogacía del Estado, dice lo siguiente: «Despejado tal obstáculo procesal a que acaba de hacerse referencia, y para resolver el único motivo alegado, debemos aplicar el nuevo régimen de procedimientos especiales de revisión contenido en los artículos 216 y siguientes de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre, General Tributaria y, respecto del cual, la Exposición de Motivos nos habla de 'una aproximación a la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, tanto en la enumeración de las causas de nulidad de pleno derecho, como en la desaparición del procedimiento de revisión de actos anulables, exigiéndose para obtener su revisión la previa declaración de lesividad y la posterior impugnación en vía contencioso-administrativa', nos dice a continuación que: 'También destaca la regulación en el ámbito tributario del procedimiento de revocación para revisar actos en beneficio de los interesados'.
Pues bien, el artículo 116 de la Ley General Tributariaenumera los procedimientos especiales de revisión que son los siguientes:
a) Revisión de actos nulos de pleno derecho.
b) Declaraci ón de lesividad de actos anulables
c) Revocació n.
d) Rectifica ción de errores.
e) Devolució n de ingresos indebidos.
Por tanto, se mantiene el procedimiento de revisión de actos nulos de pleno derecho para todo tipo de actos (artículo 217) en el que es posible la iniciación de oficio o a instancia del interesado (apartado 2 del referido artículo 217) y el de declaración de lesividad para los actos favorables a los interesados (artículo 218 ).
Junto a tales procedimientos, laLey General Tributaria regula en el artículo 219 la revocación de los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones.
Debe señalarse que la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 no reguló la revocación de los actos de gravamen ni tampoco lo hizo la Ley General Tributaria de 1963. Fue la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, la que configuró esta figura en la primera versión del artículo 105.1, que, tras la redacción ofrecida por Ley 4/1999, de 13 de enero, señala que 'Las Administraciones Publicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las Leyes o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico'.
Debemos anticipar que la Sentencia de la Sección Quinta de esta Sala, de 11 de julio de 2001 (recurso de casación número 216/1997 ) declaró (Fundamento de Derecho Quinto): '(...) la potestad de revisión que el artículo 105 de la Ley 30/92 concede a la Administración para los actos de gravamen o desfavorables no constituye una fórmula alternativa para impugnar fuera de plazo los actos administrativos consentidos y firmes, sino sólo para revisarlos por motivos de oportunidad. La petición de revisión no puede ser ocasión para discutir si el acto de gravamen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues ello sólo puede hacerlo el interesado impugnando en tiempo y forma el acto discutido' . Y por ello rechazó la posibilidad de solicitar la revocación por motivos de legalidad de los actos firmes que denegaron la aprobación de un Avance y el Proyecto de Plan Especial urbanístico, 'porque eso significa impugnar fuera de plazo los actos originarios.'
Por ello, se ha podido decir que, a diferencia de la revisión de oficio de los actos nulos de pleno derecho, la revocación de los actos nulos desfavorables es una facultad y no una obligación de la Administración, pues ese tipo de invalidez se convalida por el paso del tiempo y al ganar firmeza.
En todo caso, la regulación de la revocación en la normativa administrativa general suscitó el problema de si sería de aplicación la misma en el ordenamiento jurídico tributario, alineándose esta Sala en la postura de la respuesta afirmativa y así, en la Sentencia de 5 de febrero de 2007 (recurso de casación 238/2002 ) dijimos (Fundamento de Derecho Cuarto) '... no tiene sentido que permitiendo el art. 105 de la Ley 30/92 , en su redacción ordinaria, que las Administraciones Públicas puedan revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no sea contraria al ordenamiento jurídico, no rija respecto de los actos tributarios por el hecho de que se hubieren dictado en dicha materia.
No cabe olvidar que la Constitución contempla un procedimiento administrativo común en el artículo 149.1 , 18 de aplicación a todas las Administraciones Públicas que fue regulado en la Ley 30/1992 , y que la expresión ha sido interpretada por el Tribunal Constitucional (sentencia, entre otras, de 29 de noviembre de 1988 ), en el sentido de que el precepto reserva en exclusiva al Estado la determinación de los principios o normas que, por un lado, definen la estructura general de 'iter' procedimental que ha de seguirse para la realización de la actividad jurídica de la Administración y, por otro, la forma de elaboración, los requisitos de validez y eficacia, los modos de revisión y los medios de ejecución de los actos administrativos, incluyendo las garantías generales de los particulares en el seno del procedimiento.
Partiendo de esta concepción del procedimiento administrativo común nada obsta para que sea admisible la existencia de determinados procedimientos administrativos especializados por razón de la materia, como admite la disposición adicional quinta al reconocer la vigencia de los procedimientos tributarios regulados en la Ley General Tributaria, que sólo pueden justificarse en cuanto establecen particularidades añadidas al procedimiento administrativo común y que vienen impuestas por razón del objeto de dicho procedimiento, cosa muy distinta a verdaderos procedimientos especiales.
Afirmar la existencia de procedimientos administrativos que por su propia naturaleza son especiales sería tanto como olvidar el texto constitucional, como negar el carácter de conjunto de garantías procedimentales mínimas que supone el procedimiento administrativo común.'
Finalmente, y como se ha señalado anteriormente, la Ley General Tributaria de 2003, ha regulado específicamente la figura de la revocación de los actos administrativos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones.
En efecto, el artículo 219 señala:...
Así pues, la revocación aparece como potestad reconocida a la Administración Tributaria para dejar sin efecto los 'de gravamen o desfavorables', de tal forma que ello tiene lugar 'en beneficio de los interesados'.
En cambio, no son susceptible de revocación:
1º) Los actos confirmados por sentencia judicial firme ( artículo 213.3 de la Ley General Tributara ).
2º) Las resoluciones de los órganos económico-administrativos y los actos de aplicación de los tributos e imposición de sanciones sobre los que ya hubiera recaído resolución por parte de aquellos ( artículo 213.2 de Ley General Tributariay 10.3 del Reglamento de Revisión de Actos en Vía Administrativa , aprobado por Real Decreto 520/2005, de 13 de mayo ).
Por otra parte, aún cuando no hubiera sido necesario (ahí está para demostrarlo el artículo 105 de la LRJAPyPAC) las causas que pueden dar lugar a la revocación de los actos de aplicación de los tributos e imposición de sanciones son las siguientes:
1ª) Cuando se estime que infringen manifiestamente la Ley. De esta forma, se incorpora a la revocación lo que en la Ley de 1963 era determinante de la revisión de actos anulables (artículo 154).
2ª) Cuando circunstancias sobrevenidas que afecten a una situación jurídica particular pongan de manifiesto la improcedencia del acto impugnado, que tendrá su mayor aplicación en los supuestos denominados de 'ilegalidad sobrevenida', como es el que surge de impugnación de una liquidación sin haber recurrido la sanción impuesta en procedimiento separado, en el supuesto de que aquella tenga éxito o en el caso de ser recurribles sólo uno de los actos.
3ª) Cuando en la tramitación del procedimiento se haya producido indefensión a los interesados.
Finalmente, nos hemos de referir a la cuestión de la iniciación del procedimiento, que es sobre la que gira la controversia que ha desembocado en el presente recurso de casación.
Y pasando a hacerlo así, hemos de poner de manifiesto que el artículo 219.3 de la Ley establece que 'El procedimiento de revocación se iniciará siempre de oficio.'
La declaración de la Ley, de por sí determinante, se ve reforzada por la circunstancia de que en la tramitación del proyecto de Ley en el Senado se rechazó la Enmienda 317 del Grupo Catalán que propugnaba reconocer expresamente la iniciativa del particular para la iniciación del procedimiento.
Además, el Reglamento General de Revisión en la Vía Administrativa, aprobado por Real Decreto 5120/2005, de 13 de mayo, desarrolla la Ley de forma correcta en lo referente a la iniciación, por cuanto el artículo 10.1 establece que 'El procedimiento de revocación se iniciará exclusivamente de oficio, sin perjuicio de que los interesados puedan promover su iniciación por la Administración competente mediante un escrito que dirigirán al órgano que dictó el acto. En este caso, la Administración quedará exclusivamente obligada a acusar recibo del escrito.'
La solicitud por la que promueve la iniciación del procedimiento no puede ser la consecuencia del ejercicio de un derecho de petición, pues si así fuera, y tal como puso de relieve el Consejo de Estado en el Dictamen al Proyecto de Real Decreto, la Ley Orgánica 4/2001, de 12 de noviembre, determinaría no sólo la obligación de la Administración de acusar recibo de la petición, sino que además estaría obligada a hacerlo en un plazo de diez días (artículo 6.2 de la Ley Orgánica citada), así como a pronunciarse sobre su admisión dentro de los 45 días hábiles siguientes a la presentación del escrito (artículo 9.1) y, en caso de que no lo hiciese así, el silencio de la Administración tendría carácter positivo, pudiendo entenderse que la petición había sido admitida a trámite (artículo 9.2).
Por ello, debemos entender que el artículo 219 de la Ley General Tributariano reconoce legitimación a los particulares para iniciar el procedimiento, atribuyéndoles únicamente la posibilidad de promover esa iniciación mediante la correspondiente solicitud, de la que la Administración acusará recibo, y sin perjuicio de la tramitación subsiguiente si se inicia el procedimiento.
Esta regulación no difiere de la jurisprudencia de esta Sala en relación con el artículo 154 de la Ley General Tributaria de 1963 , en el que se preveía la revisión de los actos en que, previo expediente, se acreditara, que 'infringen manifiestamente la ley'.
En efecto, en la Sentencia de 13 de octubre de 1988 se dijo: '... Como tiene dicho esta Sala, en Sentencia de 23 de octubre de 1971 , conviene establecer que la revisión que autoriza el artículo 154 de la Ley General Tributaria, es una facultad concedida a la Administración ...'
Posteriormente, en la Sentencias de 19 de diciembre de 2002 , 28 de enero , 23 de septiembre , 4 y 7 de noviembre de 2003 y 16 de marzo de 2004 se ha declarado: 'La sentencia de instancia ha aplicado el artículo 154 de la LGT(en el que funda el derecho de revisión de las Tasas giradas), pero ello es contrario al ordenamiento jurídico, pues tal artículo contiene una facultad revisora reservada a la Administración y no una legitimación para iniciar el procedimiento por parte del sujeto pasivo, atacando, por esta vía, actos que quedaron firmes por no haber sido impugnados en los plazos concedidos para ello.
En el caso examinado se está, pues, ante unas Tasas firmes, no recurridas en tiempo y forma, y, aun cuando la Audiencia Nacional acude reiteradamente al citado artículo 154 de la LGTpara razonar que, por la existencia de una infracción manifiesta de la Ley, es procedente la revisión de las liquidaciones, adaptando la Tasa posterior al 21 de enero de 1991 a la base señalada por la doctrina jurisprudencial, es de resaltar que dicho precepto no otorga acción ni facultad al sujeto pasivo para iniciar el procedimiento revisorio, sino que supone un supuesto de revisión de oficio de actos anulables, para la tutela del interés público, con independencia de los recursos que en su día pudieron y debieron utilizarse y no se utilizaron.'
Finalmente, el resto de la normativa contenida en el Real Decreto 520/2005, es la siguiente:...
Por tanto, la exigencia de audiencia de los interesados e informe del órgano con funciones de asesoramiento jurídico es aplicable una vez que se ha iniciado el procedimiento y no en el caso en el que la Administración manifiesta su voluntad en contrario ( artículo 219.3 de la Ley General Tributaria).
Con la exposición de las ideas generales sobre la regulación de la revocación de actos de aplicación de los tributos e imposición de sanciones que se ha realizado, estamos en disposición de dar respuesta al motivo de casación formulado por el Abogado del Estado, que afecta a la iniciación del procedimiento, en los términos que han sido expuestos con anterioridad.
SEXTO.- En efecto, en el presente caso, la resolución de la Delegación Especial de Canarias de la Agencia Estatal de Administración Tributaria, de 10 de marzo del año 2006 acusaba recibo del escrito presentado por..., con lo que quedó cumplimentado lo dispuesto en el artículo 10.1 del Reglamento General de Revisión en Vía Administrativa , razón por la que debe estimarse el motivo.
No es óbice a la conclusión alcanzada que la Administración manifestara a continuación que no iba a iniciar el procedimiento por las causas indicadas, dada la configuración de la figura de la revocación a que nos hemos referido y el cumplimiento por la Administración del requisito de acuse de recibo».
De lo anterior se desprende, en definitiva, que la revocación de los actos nulos desfavorables es una facultad y no una obligación de la Administración, pues ese tipo de invalidez se convalida por el paso del tiempo y al ganar firmeza; que la Ley General Tributaria no reconoce legitimación a los particulares para iniciar el procedimiento, atribuyéndoles únicamente la posibilidad de promover esa iniciación mediante la correspondiente solicitud, de la que la Administración acusará recibo, y sin perjuicio de la tramitación subsiguiente si se inicia el procedimiento; y que, en fin, el artículo 219LGT contiene una facultad revisora reservada a la Administración para la tutela del interés público, con independencia de los recursos que en su día pudieron y debieron utilizarse y no se utilizaron, pero no una legitimación y acción para iniciar el procedimiento por parte del sujeto pasivo, atacando, por esta vía, actos que quedaron firmes por no haber sido impugnados en los plazos concedidos para ello, consideración que, por sí sola, bastaría para desestimar la demanda.
b)Además, no nos encontramos ante un supuesto de inactividad de la Administración susceptible de impugnación. Como hemos visto, el recurso contra la inactividad se proyecta únicamente sobre prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas en la disposición general, acto, contrato o convenio administrativo de que se trate. Sin embargo, en este caso la Administración no sólo no viene obligada a dictar una decisión de fondo sobre la revocación -el transcurso del plazo únicamente produce la caducidad del procedimiento-, sino que ni siquiera está obligada a iniciar el procedimiento mismo, bastando con acusar recibo de la solicitud, como así ha ocurrido, de ahí que el Tribunal tampoco pueda 'anular' la inexistente resolución impugnada, ni condenar a la Administración a una inexistente obligación de sustanciar el procedimiento y revocar el acuerdo de derivación de responsabilidad.
c)Por otro lado, en la medida en que la interesada interpuso contra dicho acuerdo de derivación recurso extraordinario de revisión ante el TEAC, inadmitido, nos encontraríamos ante la prohibición de revocación a que se refiere el artículo 213LGT, en cuya virtud ' 2. Las resoluciones firmes de los órganos económico-administrativos, así como los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones sobre los que hubiera recaído resolución económico-administrativa, no podrán ser revisados en vía administrativa, cualquiera que sea la causa alegada, salvo en los supuestos de nulidad de pleno derecho previstos en el artículo 217, rectificación de errores del artículo 220 y recurso extraordinario de revisión regulado en el artículo 244 de esta ley '; y en el mismo sentido el párrafo segundo del artículo 10.3 del Reglamento de revisión ya citado, conforme al que 'Las resoluciones y los acuerdos de terminación dictados por los tribunales económico- administrativos, así como los actos de aplicación de los tributos y de imposición de sanciones a los que se refieran dichos acuerdos y resoluciones, no serán susceptibles de revocación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 213.2 de la Ley 58/2003, de 17 de diciembre.' Y
d)Por lo demás, tampoco nos encontraríamos ante un supuesto de infracción manifiesta de la ley. Como señala la STS de 22 de noviembre de 2016, recurso 3756/2015, «no basta con que el acto de que se trata adolezca o pueda adolecer de vicios determinantes de su invalidación, sino que la ley exige algo más, que tal infracción sea manifiesta -al margen de los otros supuestos habilitantes de la revocación, que no hacen al caso-. Tal requisito reforzado es una exigencia de la revocación para evitar que se convierta en una segunda oportunidad impugnatoria, fuera de plazo, de los actos firmes. Esto es, en el ámbito de la tensión subyacente entre los valores de la seguridad jurídica y la justicia, la ley requiere un plus de exigencia -que la infracción sea manifiesta- para que ésta segunda orille el efecto perentorio o extintivo de la primera. Según el diccionario de la Real Academia Española, el adjetivo manifiesto significa 'descubierto, patente, claro', esto es, aquello que se puede percibir con claridad como nulo o contrario a la norma. Integrando el concepto gramatical con el jurídico, se hace preciso que la conculcación de la ley fuera originaria y no fruto de una actividad de verificación o comprobación fáctica posterior, que es justamente lo que la recurrente pretende aquí para integrar su derecho».
En el presente caso, de la declaración de operaciones con terceros correspondiente el año 2013 resultaban adquisiciones de la recurrente a su proveedora -deudora tributaria- por importe de más de 100.000 €, sin que del modelo 347 pudiera deducirse qué importes estaban pendientes de pago; así pues, estaba acreditada la existencia de relaciones comerciales entre ambas mercantiles con virtualidad bastante como para deducir la posible existencia de créditos pendientes de pago, de ahí que la Administración tributaria requiriese a la recurrente -sin éxito- información complementaria sobre contratos, facturas y pagos.
Al margen de que, por mor de la invocada baja laboral desde el 26 de abril al 15 de diciembre de 2014 de la trabajadora encargada de abrir el buzón asociado a la Dirección Electrónica Habilitada sin proveer a su sustitución, la recurrente se colocó a sí misma en situación de no recibir notificaciones de la AEAT -ninguna notificación, cualquiera que fuese su naturaleza o contenido- en un periodo tan dilatado en el tiempo, dando lugar a su propia indefensión, es sólo con ocasión del recurso extraordinario de revisión cuando la interesada aportó copia del extracto de la cuenta de su proveedor expedida en fecha 7 de enero de 2015, copias de facturas y de cheques, y sólo en ese momento -no antes- cuando tras la correspondiente verificación hubiera podido la Administración tributaria comprobar la inexistencia de créditos cuando notificó la diligencia de embargo. Dicho de otro modo, la invocada infracción de la ley por falta del presupuesto habilitante para la derivación no era, desde luego, manifiesta al tiempo de dictarse el acuerdo de declaración de responsabilidad solidaria, momento sobre el que ha de proyectarse la vulneración alegada.
Las anteriores consideraciones nos llevan, como ya se anticipó, a la íntegra desestimación de la demanda.
TERCERO.-Costas procesales.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la LJCA, en su redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre, vigente desde el 31 de octubre de 2011, procede la imposición de costas a la recurrente al haber visto rechazadas todas sus pretensiones.
VISTOSlos artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,
Fallo
DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la mercantil Viguesa de Servicios Integrales, S.L., contra la inactividad de la Dependencia Regional de Recaudación de la Delegación de León en relación con solicitud de 20 de febrero de 2017 sobre iniciación de procedimiento de revocación del acuerdo de derivación de responsabilidad de 1 de septiembre de 2014, condenando a la recurrente al abono de las costas procesales.
Llévese testimonio de esta resolución a los autos principales.
La presente sentencia es susceptible de recurso de casación ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Supremo de conformidad con lo previsto en el artículo 86 de la LJCA cuando el recurso presente interés casacional objetivo para la formación de jurisprudencia; mencionado recurso se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días siguientes a la notificación de la sentencia y en la forma señalada en el artículo 89.2 de la LJCA.
Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.
