Sentencia Administrativo Nº 1333/2004, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2030/2000 de 30 de Septiembre de 2004

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 01333/2004

Recurso nº 2030/2000

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEON

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SEDE EN VALLADOLID

SENTENCIA Nº 1333

ILTMOS. SRES. PRESIDENTE :

DON ANTONIO J. FONSECA HERRERO RAIMUNDO

MAGISTRADOS:

DON EZEQUÍAS RIVERA TEMPRANO

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

En Valladolid, a treinta de septiembre de dos mil cuatro

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, el presente recurso en el que se impugna:

La inactividad del Excmo. Ayuntamiento de de San Andrés del Rabanedo (León), ante la reclamación del cumplimiento del contrato suscrito el 31 de mayo de 1996.

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: ARTHUR ANDERSEN Y CÍA, S. COM., representado por el Procuradora Sra. Laura Sanchez Herrera y bajo la dirección letrado del Sr. Miguel Costales Portilla.

Como demandado: El AYUNTAMIENTO DE SAN ANDRES DE RABANEDO representado por Procurador Sr. Peñin Gonzalez y bajo la dirección letrado Sr. Jose Manuel Lozano.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido a trámite el presente recurso, publicado edicto en el Boletín Oficial de la Provincia de León el Martes, 27 de marzo de 2001 y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una Sentencia estimando la demanda:

1º se declare que el Ilmo. Ayuntamiento de San Andrés de Rabanedo incurrido en un incumplimiento de la obligación que le competían en virtud del contrato de 31 de mayo de 1996 suscrito con mi representada.

2º Se condene al citado Ayuntamiento a: a) hacer efectivo el importe de todas las facturas emitidas durante la ejecución del contrato de 31 de mayo de 1996, cuyo importe total asciende a 17.999.993 pesetas. b) devolver los avales prestados por mi representada en concepto de garantía. c) abonar los intereses de demora devengados por el tipo transcurrido desde que debiera haber tenido lugar el pago de dicha deuda, cuya cuantía exacta habrá de ser determinada en el periodo de ejecución de sentencia.

3 Se condene al Ayuntamiento de San Andrés de Rabanedo a estar y pasar por las anteriores declaraciones y al pago de las costas causadas en estas actuaciones.

Por OTROSI, se interesó el recibimiento a prueba del recurso.

SEGUNDO.- No habiéndose presentado por la Administración demandada escrito de contestación.

TERCERO.- Presentado el escrito de conclusiones, por la parte actora se señaló para votación y fallo del presente recurso el día veinticuatro de septiembre de dos mil cuatro.

CUARTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones legales, salvo los plazos en ella fijados por causa del volumen de pendencia y trabajo que soporta la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se ha iniciado el proceso directamente por demanda, siendo la actividad impugnada la "inactividad del Excmo. Ayuntamiento de San Andrés del Rabanedo", en relación al contrato de consultoría suscrito el día 31 de mayo de 1.996. Y lo primero que se impone es delimitar cual es el objeto posible del cauce procedimental escogido del recurso contra la inactividad de la Administración, ya que, como veremos, sólo cabe su utilización cuando se dan los supuestos que el precepto mencionado señala y en las condiciones que el mismo indica.

En la exposición de motivos de la Ley 29/1.998, con ocasión de referirse al recurso contra la inactividad de la administración que es introducido por la misma se señala: "Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estarían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad."

En el artículo 29.1, que regula el cauce procedimental escogido por el actor, se señala: "Cuando la Administración, en virtud de una disposición general que no precise de actos de aplicación o en virtud de un acto, contrato o convenio administrativo, esté obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, quienes tuvieran derecho a ella pueden reclamar de la Administración el cumplimiento de dicha obligación. Si en el plazo de tres meses desde la fecha de la reclamación, la Administración no hubiera dado cumplimiento a lo solicitado o no hubiera llegado a un acuerdo con los interesados, éstos pueden deducir recurso contencioso- administrativo contra la inactividad de la Administración."

Para la determinación del alcance de dicho precepto también ha de tenerse en cuenta el artículo 32.1 del mismo texto normativo, que preceptúa: "Cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el art. 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas."

Pues bien, a juicio de esta Sala la posibilidad de impugnar la inactividad de la Administración, por el cauce procedimental aludido, exige que de forma clara conste un "acto, contrato o convenio administrativo" de los que resulte de forma indubitada que la Administración está obligada a realizar una prestación concreta en favor de una o varias personas determinadas, conclusión ésta que se ve corroborada por lo que dispone el artículo 32.1 cuando dice que la pretensión de condena se podrá referir al cumplimiento de las obligaciones "en los concretos términos en que estén establecidas", sin contemplarse la posibilidad de solicitar las demás medidas previstas en el artículo 31.2, lo que por contra sí que se prevé cuando el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho. Consecuentemente, cuando se impugne la inactividad de la Administración constituye elemento determinante de la prosperabilidad de la acción la propia existencia de un acto o contrato de los que resulte con claridad la obligación de satisfacer una prestación por parte de la Administración.

SEGUNDO .- Esto nos lleva a analizar si es posible conocer en este proceso -tenido en cuenta lo limitado de su objeto- las peticiones que se contienen en el suplico de la demanda, relativas al pago de intereses a la devolución del aval. Y en esto la Sala ha de seguir el criterio mantenido en sentencias anteriores en las que se ha analizado la cuestión de si cabía o no utilizar el procedimiento contra la inactividad de la administración, cuando lo que se reclamaba eran los interese devengados como consecuencia de una relación contractual.

Así, en la Sentencia de fecha 13 de febrero de 2004 (rec. 1.158/99) se rechazaba la pretensión de resarcimiento ejercitada conjuntamente para obtener la declaración del derecho al abono de intereses por retraso en el pago de la deuda, en base a considerar que: "el ámbito del proceso es simplemente la ejecución del título donde figura la deuda". Se razonaba que "así lo delimita el contenido del artículo 29.2º que sirve de base a la demanda al decir "cuando la Administración no ejecute sus actos firmes podrán los afectados solicitar su ejecución, y si ésta no se produce en el plazo de un mes desde tal petición, podrán los solicitantes formular recurso contencioso- administrativo, que se tramitará por el procedimiento abreviado regulado en el art. 78".

A la misma posición debe llevarnos el artículo 32.1º de la misma Ley al regular las pretensiones de las partes diciendo que "cuando el recurso se dirija contra la inactividad de la Administración pública, conforme a lo dispuesto en el art. 29, el demandante podrá pretender del órgano jurisdiccional que condene a la Administración al cumplimiento de sus obligaciones en los concretos términos en que estén establecidas". Este precepto debe ser especialmente destacado para confrontarlo tanto con el artículo 31, que regula las pretensiones ejercitables cuando se impugnan actos y disposiciones generales diciendo que "1. El demandante podrá pretender la declaración de no ser conformes a Derecho y, en su caso, la anulación de los actos y disposiciones susceptibles de impugnación según el capítulo precedente. 2. También podrá pretender el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma, entre ellas la indemnización de los daños y perjuicios, cuando proceda", como con el artículo 32.2, que regula las que pueden ser deducidas cuando se trata de impugnar vías de hecho de la Administración diciendo que "Si el recurso tiene por objeto una actuación material constitutiva de vía de hecho, el demandante podrá pretender que se declare contraria a Derecho, que se ordene el cese de dicha actuación y que se adopten, en su caso, las demás medidas previstas en el art. 31.2".

De tales preceptos legales se infiere que el legislador ha concretado perfectamente, diferenciándolo de otros, el ámbito del proceso contra inactividad por inejecución de actos. Obsérvese como la propia exposición de motivos de la Ley se refiere al objeto del recurso diciendo lo siguiente:

"3Los escasos preceptos incluidos en los dos primeros capítulos del Título III contienen algunas de las innovaciones más importantes que la Ley introduce en nuestro sistema de control judicial de la Administración. Se trata nada menos que de superar la tradicional y restringida concepción del recurso contencioso-administrativo como una revisión judicial de actos administrativos previos, es decir, como un recurso al acto, y de abrir definitivamente las puertas para obtener justicia frente a cualquier comportamiento ilícito de la Administración. Pero al mismo tiempo, es necesario diferenciar las pretensiones que pueden deducirse en cada caso, pues es evidente que la diversidad de actuaciones y omisiones que pueden ser objeto del recurso no permiten seguir configurando éste como una acción procesal uniforme. Sin merma de sus características comunes, empezando por el «nomen iuris», el recurso admite modulaciones de relieve en función del objeto sobre el que recae. Cohonestar los elementos comunes y los diferenciales en un esquema simple y flexible es otro de los objetivos de la reforma

Por razón de su objeto se establecen cuatro modalidades de recurso: el tradicional dirigido contra actos administrativos, ya sean expresos o presuntos; el que, de manera directa o indirecta, versa sobre la legalidad de alguna disposición general, que precisa de algunas reglas especiales; el recurso contra la inactividad de la Administración y el que se interpone contra actuaciones materiales constitutivas de vía de hecho.

... Largamente reclamado por la doctrina jurídica, la Ley crea un recurso contra la inactividad de la Administración, que tiene precedentes en otros ordenamientos europeos. El recurso se dirige a obtener de la Administración, mediante la correspondiente sentencia de condena, una prestación material debida o la adopción de un acto expreso en procedimientos iniciados de oficio, allí donde no juega el mecanismo del silencio administrativo. De esta manera se otorga un instrumento jurídico al ciudadano para combatir la pasividad y las dilaciones administrativas. Claro está que este remedio no permite a los órganos judiciales sustituir a la Administración en aspectos de su actividad no prefigurados por el derecho, incluida la discrecionalidad en el «quando» de una decisión o de una actuación material, ni les faculta para traducir en mandatos precisos las genéricas e indeterminadas habilitaciones u obligaciones legales de creación de servicios o realización de actividades, pues en tal caso estar ían invadiendo las funciones propias de aquélla. De ahí que la Ley se refiera siempre a prestaciones concretas y actos que tengan un plazo legal para su adopción y de ahí que la eventual sentencia de condena haya de ordenar estrictamente el cumplimiento de las obligaciones administrativas en los concretos términos en que estén establecidas. El recurso contencioso-administrativo, por su naturaleza, no puede poner remedio a todos los casos de indolencia, lentitud e ineficacia administrativas, sino tan sólo garantizar el exacto cumplimiento de la legalidad".

Tal criterio ha sido reiterado en la sentencia de 27 de abril (dictada en el recurso contencioso administrativo número 1.372/1999) y el mismo razonamiento habrá de servir para rechazar también la petición relativa al aval.

TERCERO.- La pretensión principal que se formula en este proceso se refiere a la reclamación de la cantidad de 17.999.993 ptas., a que asciende la suma de los importes de las distintas facturas que fueron emitidas por la misma en concepto de honorarios devengados por la elaboración de un informe de auditoria que había sido encargado a la actora por la Corporación demandada.

Siguiendo la exposición fáctica que relata la propia parte actora, y a la vista de los documentos que adjunta a su demanda, pueden señalarse como hechos relevantes los siguientes:

1º. Para contratar una firma de auditoría que realizara un análisis de su situación económico- financiera a 30 de junio de 1995 el Ilmo. Ayuntamiento de San Andrés de Rabanedo (León) convocó un concurso público, del que la mercantil DELOITTE&TOUCHE ESPAÑA. S.L. (denominación actual de ARTHUR ANDERSEN Y CÍA., S. COM)-en adelante, DELOITTE&TOUCHE-, resultó adjudicataria en virtud de la resolución de la Alcaldía de fecha 7 de mayo de 1996 (documento número 2 de la demanda).

2º. Con fecha de 31 de mayo de 1996 la citada adjudicataria suscribió con el entonces Alcalde Presidente el correspondiente contrato (acompañando a la demanda como documento número 3) en el que se incluye el Pliego de las Cláusulas Económico-Administrativas Particulares que rigieron el concurso, junto con otras Estipulaciones adicionales.

3º. Dentro del plazo estipulado DELOITTE&TOUCHE entregó al Ayuntamiento demandando el trabajo encargado, sin que conste que por parte del citado Ayuntamiento se pusiera de manifiesto la existencia de defecto o error alguno, ni en los diez días siguientes a su entrega ni tampoco en el plazo de garantía de un año.

4º. El Ayuntamiento, no llego a hacer efectivo el importe de las facturas correspondientes, ni tampoco devolvió los avales prestados.

5º. La actora requirió formalmente el pago de las facturas debidas -por importe total de 17.999.993 pesetas- y la devolución de los avales prestados en concepto de garantía, remitiendo al efecto cartas el 24 de noviembre de 1997, 20 de junio de 1997, 18 de octubre de 1999 y 9 de febrero de 2000 (documentos 6,7,8 y 9 de la demanda, respectivamente).

6º. No habiendo atendido el Ayuntamiento demandando los requerimientos, con fecha 12 de junio de 2000 DELOITTE&TOUCHE presentó la reclamación a que se refiere el artículo 29 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, por virtud de la cual requería nuevamente al citado Ente Local el pago de la factura y la devolución de los avales mencionados.

7º. Transcurrido tres meses desde la anterior reclamación interpuesta el Ayuntamiento no dió respuesta alguna, interponiendo DELOITTE&TOUCHE el presente recurso contencioso- administrativo, contra la inactividad del mencionado Ayuntamiento.

8º. Además de tales hechos, interesa señalar que el demandado no ha presentado en este proceso escrito alguno -ni el de contestación a la demanda ni el de conclusiones- que de alguna manera venga a cuestionar tales datos relatados por el actor, los que además, como hemos dicho, resultan corroborados con los documentos que obran unidos a los autos y a quese acaba de hacer referencia.

De los anteriores hechos resulta la realidad del contrato de auditoría concertado entre la actora y la Corporación demandada, así como que la primera cumplió con la prestación que le incumbía, mientras que la Corporación no efectuó el pago. Asimismo consta que la actora prestó las correspondientes garantías, las que, y a pesar de haberse solicitado su devolución, no han sido aún canceladas ni reintegradas.

CUARTO.- Partiendo de los hechos que han quedado expuestos en el fundamento de derecho anterior, hay que referirse a la normativa que resulta de aplicación, para lo que analizaremos por separado dos aspectos: a) la concurrencia de los presupuestos establecidos en el artículo 29.1 de la Ley 29/1.998; y b) el fundamento de la pretensión de fondo relativa al abono del precio del contrato.

En cuanto a lo primero, solamente diremos que no se ve obstáculo en la corrección del cauce escogido del artículo 29.1, ya que la suma adeudada resulta con claridad del contrato de auditoria suscrito, y además está acreditada la realización de la prestación que incumbía al contratista. Y, por ultimo, el reclamante observó en la vía administrativa las exigencias que dicho precepto establece.

QUINTO.- En lo que respecta a la cuestión de fondo, el problema que se plantea es el de determinar si el Ayuntamiento adeuda o no la cantidad reclamada por el actor. Como ya dijimos se ha acreditado la celebración de un contrato de consultoría entre la empresa DELOITTE&TOUCHE ESPAÑA -a la que sucede la actora- y la Corporación demandada, así como que la primera expidió facturas cuya suma de los respectivos importes prácticamente alcanza el precio consignado en el contrato. También resulta que el Ayuntamiento demandado no ha acreditado que hubiera efectuado pago alguno al actor, a lo que ha de añadirse que tampoco ha formulado objeción alguna a las aseveraciones expresadas por la misma.

En tal sentido, ha de señalarse que en el apartado cuarto de la Cláusula primera del contrato se hace constar que "El contratista facturará semanalmente los trabajos realizados durante el periodo de ejecución del contrato. Las factura presentadas previa fiscalización por Intervención y aprobación por el órgano municipal competente serán pagadas por la Tesorería Municipal". Y en la Cláusula quinta se pactó lo siguiente: "La adjudicataria Arthur Anderse y Cia, Soc. Com., se obliga a la realización de un trabajo de firma de auditoria, con sujeción estricta al Pliego de Condiciones anteriormente transcritos por el precio de DIECIOCHO MILLONES DE PESETAS (18.000.000 PTS.) consignadas en su proposición, y, por su parte, el Ayuntamiento queda obligado al cumplimiento de este contrato con sujeción al mismo y a lo que dispuesto en las Leyes y Disposiciones de pertinente aplicación".

Pues bien, partiendo de tales incontrovertidos datos, la pretensión que se articula tiene claro apoyo en lo que establece el artículo 100 de la Ley 13/1.995, de Contratos de las Administraciones Públicas, cuyo apartado primero dispone que "el contratista tendrá derecho al abono de la prestación realizada en los términos establecidos en esta Ley y en el contrato y con arreglo al precio convenido". Se trata, como se ve, de reconocer la eficacia obligatoria de lo pactado, consagrada en los artículos 1.257 y 1.258 del Código Civil, de aplicación supletoria en la materia de la contratación administrativa, y que dan verdadera carta de naturaleza al principio "pacta sunt servanda", de general aplicación a este ámbito, como nos ha recordado el Tribunal Supremo en muchas sentencias, entre otras en la de 25 de enero, de 10 de febrero de 1982, 3 de julio de 1984 y 11 de junio de 1986.

SEXTO.- Por todo lo expuesto procede, en fin, la estimación parcial de la pretensión deducida en la que tenemos ya indicada. Y en materia de costas, la Sala considera que la conducta de la demandada, quien hizo caso omiso a los escritos presentados por la recurrente en la vía administrativa, abocando a la misma a la interposición del recurso contencioso administrativo, debe ser considerada temeraria a los efectos de hacer expresa imposición, y ello al amparo de lo que dispone el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción de 1.998.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que estimando en parte la pretensión deducida en este proceso por la compañía DELOITTE&TOUCHE, S.A., contra el Ayuntamiento de San Andres de Rabanedo, reconocemos su derecho a recibir de dicha corporación el importe de todas las facturas emitidas durante la ejecución del contrato de 31 de mayo de 19996, cuya suma asciende, tras la conversión a euros CIENTO OCHO MIL CIENTO OCHENTA Y DOS EUROS (108.182).

Imponemos las costas causadas en este juicio a la parte demandada.

Así por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.