Sentencia Administrativo Nº 1339/2003, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 7039/2003 de 14 de Octubre de 2003

Encabezamiento

RECURSO DE APELACION NUMERO: 7039/2003

APELANTE: DIPUTACION PROVINCIAL DE LUGO

APELADO: SERVICIO GALEGO DE SAUDE

PONENTE: D. JUAN BAUTISTA QUINTAS RODRIGUEZ

EN NOMBRE DEL REY

La Sección Tercera de la sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de

Galicia ha pronunciado la

SENTENCIA NUMERO 1339/2003

Ilmos. Señores:

D. JOSE ANTONIO VESTEIRO PEREZ, Presidente

D. FRANCISCO JAVIER AMORIN VIEITEZ

D. JUAN BAUTISTA QUINTAS RODRIGUEZ

A Coruña, Catorce de Octubre de dos mil tres.

En el recurso de apelación que, con el número 3/7039/2003 pende de resolución ante esta

Sala, interpuesto por DIPUTACION PROVINCIAL DE LUGO, representado DÑA. ANGELES FERNANDEZ RODRIGUEZ y dirigido por el letrado DÑA. FAUSTINO MARTINEZ FERNANDEZ contra Sentencia de fecha 27-12-1999 dictada en el procedimiento PO 146/2099 por el Jdo de lo Contencioso num. 1 de Lugo que estima recurso contra liquidaciones giradas por Diputación Provincial de Lugo por estancias en centro hospitalario San Rafael de Castro de Riberas de Lea, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo Núm 1 de Lugo. Es parte apelada SERVICIO GALEGO DE SAUDE, representada y dirigida por el letrado DEL SERGAS.

Siendo ponente el Iltmo. Sr. D. JUAN BAUTISTA QUINTAS RODRIGUEZ

Antecedentes

I.- Dictada sentencia por el Juzgado de instancia, cuya parte dispositiva dice "Debo estimar y estimo el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el letrado de la Xunta y del Sergas en representación de éste último organismo autónomo contra 899 liquidaciones giradas por la Diputación Provincial de Lugo, por supuestas estancias en el Centro Hospitalario "San Rafael" de Castro Riberas de Lea, referidas al período comprendido entre los meses de septiembre a diciembre de 1998 por un importe de 273.290.000 ptas, lo que anulo por no ser conformes a derecho; sin hacer la condena en las costas de este recurso" y notificada en forma, se interpuso contra la misma recurso de apelación que fue tramitado en forma, con el resultado que obra en las actuaciones, sin que ninguna de las partes hubiesen solicitado la practica de pruebas ni la celebración de vista pública, por lo que, en su día, se acordó dar traslado de las actuaciones al ponente para resolver el recurso.

II.- En la tramitación del recurso se observaron las prescripciones legales, a excepción del plazo para dictar sentencia, por la cantidad de asuntos pendientes en esta Sala.

Fundamentos

I Se impugna a través del presente recurso contencioso-administrativo la sentencia dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo de Lugo, estimatoria del recurso interpuesto por el Servicio Galego de Saude (SERGAS), contra 899 liquidaciones giradas por la Diputación Provincial de Lugo, en concepto de Tasas, por estancias en el centro hospitalario "San Rafael de Castro Riberas de Lea", pertenecientes a dicha entidad local.

La sentencia recurrida fundamentó la estimación del recurso en los siguientes argumentos:

"... y es que una cosa es afirmar que la Diputación tiene en principio el derecho al reintegro de los gastos derivados de la asistencia sanitaria prestada con arreglo a la Ley General de la Seguridad Social y normas complementarias, y otra muy distinta, que viene a ser el objeto de este proceso, la cuantía precisa que debe ser reintegrada, que la Administración demandada, como se dijo, ha liquidado unilateralmente aplicando unos precios fijados por ella misma y respecto a unos pacientes cuya asistencia, caso de haber sido prestada, pues lo cierto es que no obra en el expediente autorización o conocimiento alguno por parte del SERGAS, se realizó con la simple consignación de su número de afiliación a la Seguridad Social.

Es por ello que la primera causa de nulidad opuesta por la recurrente es la relativa a la fijación de precios públicos en el ámbito del servicio público sanitario, frente a lo que ciertamente pueden existir de su fijación, a tenor de lo previsto en los arts. 41 y siguientes de la Ley 39/88 de 28/12, reguladora de las Haciendas Locales, teniendo en cuenta tanto la entidad frente a la que se pretende exigir, como a la falta de constancia en el expediente del órgano que aprobó el precio señalado en cada liquidación que, como indica el art. 48 de dicha Ley, corresponde establecerlo al Pleno de la Corporación, sin perjuicio de sus facultades de delegación en la Comisión de Gobierno.

Pero al margen de lo anterior, más dificilmente puede ser soslayada la causa impugnatoria relativa al procedimiento de liquidación teniendo en cuenta que en el expediente, como antes se dijo, no obran datos determinantes de que la cantidad pueda ser repercutida al SERGAS por encontrarse el servicio prestado dentro de la cobertura de la Seguridad Social en la totalidad de las muchas asistencias prestadas por el Sanatorio de la Diputación, siendo obvio que para ello no es suficiente con la reseña del número de afiliación. No se puede olvidar que precisamente los artículos 18 y 19 del Decreto 2766/67, de 16 de noviembre, sobre asistencia sanitaria de la Seguridad Social, establecen ciertos condicionamientos para la asistencia prestada por servicio ajenos a la Seguridad Social u hospitalización no quirúrgica.

A ello cabe añadir, como señala la demanda, que no consta la existencia de ningún tipo de vínculo o relación que permita a la Diputación demandada reclamar las cantidades al SERGAS habida cuenta que no existe ningún acuerdo sobre la integración del Centro Hospitalario "San Rafael" en el sistema de Atención especializada gestionado por el SERGAS en el ámbito regulado por la Ley General de Sanidad, como tampoco consta algún tipo de acuerdo entre el SERGAS y dicho Centro Hospitalario a tenor del cual se acuerdan unas tarifas concretas que deban regir en estos casos.

El prescindir de todo lo anterior, admitiendo sin más las liquidaciones giradas, traería como consecuencia que la entidad demandada quedaría libre de girar unitariamente al SERGAS cuantas asistencias tuviera por conveniente, y por un precio unilateralmente fijado, que el SERGAS tendría que asumir sin intervención ni control alguno en su prestación, que por razón de su especialización podría no ser necesaria o bien podría prestarse en otro Centro del propio SERGAS. De otro lado, es obvio también, que de considerarse integrado el Hospital de San Rafael en el Sistema Nacional de Salud por mandato legal, su financiación tendría que realizarse en el marco de la Ley General de Sanidad, y no por esta vía.

Y en orden a dicho control por parte del SERGAS, no está de más reseñar la dificultad que, en su caso, entrañaría la circunstancia de que de forma masiva se notifiquen las tan repetidas liquidaciones.

Tales irregularidades sustantivas y formales permiten considerar que el acto impugnado no se ajusta al ordenamiento jurídico incurriendo en la causa de nulidad prevista en el art. 62.1. f) de la Ley 30/92, de RJAP...".

II: Al hilo de la argumentación de la sentencia apelada, y de los argumentos impugnatorios que utiliza la Diputación apelante, ya se advierte que son dos las cuestiones que plantea el presente recurso, de una parte, si el recurso a la figura de las tasas era el adecuado para exigir del SERGAS el importe de los gastos originados por la asistencia psiquiátrica dispensada en el centro hospitalario "San Rafael de Castro Riberas de Lea", perteneciente a dicha entidad local, a distintos pacientes afiliados a la Seguridad Social en posesión de la correspondiente cartilla, con derecho, por tanto, a la asistencia sanitaria psiquiátrica, supuesto de que este extremo haya quedado acreditado o, si por el contrario, como aduce el SERGAS, la financiación de tales gastos tendría que haberse realizado en el marco de la Ley General de Sanidad, y no por la Diputación de forma unilateral, reclamando en concepto de tasas, posibilidad ésta que, a juicio del SERGAS, no estaba prevista en aquella Ley, de otra parte, supuesto que la exacción de tasas era el procedimiento o expediente adecuado jurídicamente para el reintegro de aquellos gastos, si las liquidaciones impugnadas adolecen de los vicios formales que denunciara el SERGAS en el escrito de demanda, y de que se hace eco la sentencia apelada, sin olvidar que el propio SERGAS llega a sostener en el escrito de oposición al recurso de apelación, que la asistencia prestada por aquel Centro psiquiátrico lo es en el contexto de las prestaciones del mismo y ajena al propio SERGAS, aduciendo que los internamientos de dichos pacientes lo fueran por mandato judicial, por lo que, en última instancia, si se trataba de tasas, las liquidaciones debieron girarse a los particulares, en cuanto beneficiarios del servicio o actividad prestados, sin perjuicio de que estos pudieran solicitar el reintegro de gastos médicos con arreglo a lo establecido en el RD. 63/95 y la Orden de la Consellería de Sanidade e Servicios Sociais.

III: La Ley General de Sanidad (Ley 14/86, de 25 de abril), hace descansar el sentido de reforma de la sanidad en la creación de un Sistema Nacional de Salud, centralizando en las Comunidades Autónomas la responsabilidad de la gestión de los servicios de salud, ordenando la integración de ese Sistema de aquellos centros y establecimientos que antes venían siendo gestionados separadamente por las Corporaciones Locales. Así lo establece el art. 50 de la Ley al prescribir que: "1.- En cada Comunidad Autónoma se constituirá un Servicio de Salud integrado por todos los centros, servicios y establecimientos de la propia Comunidad, Diputaciones, Ayuntamientos y cualesquiera otras Administraciones Territoriales intracomunitarias, que estará gestionado como se establece en los artículos siguientes bajo la responsabilidad de la respectiva Comunidad Autónoma. 2.- No obstante el carácter integrado del Servicio, cada Administración Territorial podrá mantener la titularidad de los centros y establecimientos dependientes de la misma, a la entrada en vigor de la presente Ley, aunque, en todo caso, con adscripción funcional al Servicio de Salud de cada Comunidad Autónoma".

La Disposición Transitoria 1ª de la Ley, viene a establecer que las Corporaciones Locales que en la actualidad disponen de servicios y establecimientos sanitarios que lleven a cabo actuaciones que en la Ley se adscriban a los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas, establecerán de mutuo acuerdo con los Gobiernos de las Comunidades Autónomas un proceso de transferencia de los mismos, pero que, no obstante, la adscripción funcional a que se refiere el art. 50.2 a que se hizo referencia, se producirá en la misma fecha en que queden constituidos los Servicios de Salud de las Comunidades Autónomas. Desde este instante, las Comunidades Autónomas financiarán con sus propios presupuestos el coste efectivo de los establecimientos y servicios que queden adscritos a sus Servicios de Salud, ello sin perjuicio de las Corporaciones Locales y las Comunidades Autónomas puedan establecer acuerdos a efectos de la financiación de las inversiones nuevas y las de conservación, mejora y sustitución de los establecimientos, y hasta que no entre en vigor del régimen definitivo de financiación de las Comunidades Autónomas, las Corporaciones Locales contribuirán a la financiación de los Servicios de Salud de aquéllas en una cantidad igual a la asignada en sus presupuestos, que se actualizará anualmente para la financiación de los establecimientos adscritos funcionalmente a dichos servicios.

En ese sentido, el art. 55.2 de la Ley viene a establecer las Corporaciones Locales que a la entrada en vigor de la Ley vinieran desarrollando servicios hospitalarios, participarán en la gestión de los mismos, elevando propuesta de definición de objetivos y fines, así como de presupuestos anuales. Asimismo elevarán a la Comunidad Autónoma propuesta en terna para el nombramiento del Director del Centro Hospitalario.

Por otra parte ha de recordarse que el art. 3.1 del RD. 63/95, de 20 de enero, de desarrollo de aquella ley, establece que la asistencia sanitaria a que se refiere el anexo II de este RD. podrá ser realizada en el ámbito del Sistema Nacional de Salud. No obstante, conforme a lo previsto en el art. 83 de la Ley General de Sanidad y a la Disposición Adicional 22 del texto refundido de la Ley General de Seguridad Social, procederá la reclamación del importe de los servicios realizados a los terceros obligados al pago, y que procederá asimismo la reclamación del importe de los servicios a los usuarios sin derecho a la asistencia de los servicios de salud, admitidos como pacientes privados, conforme a lo establecido en el art. 16 de la Ley General de Sanidad.

Pues bien, entre la asistencia sanitaria a que se refiere el referido anexo II, no figura la asistencia psiquiátrica dispensada a los beneficiarios o afiliados al sistema de Seguridad Social, y sabido es que entre las prestaciones sanitarias, facilitadas directamente a las personas por el Sistema Nacional de Salud y financiadas con cargo a la Seguridad Social o fondos estatales adscritos a la sanidad, figura la atención de la salud mental y la asistencia psiquiátrica, conforme resulta del Anexo I de dicho RD.

Por último, por lo que se refiere a las fuentes de financiación de la asistencia sanitaria, el art. 79 de la Ley General de Sanidad, señala como tales, entre otras, las cotizaciones sociales, las transferencias del Estado, aportaciones de las Comunidades Autónomas y de las Corporaciones Locales, y también las tasas por la prestación de determinados servicios, sin perjuicio de que las Corporaciones Locales deberán establecer, además, de sus presupuestos las consignaciones precisas para atender a las responsabilidades sanitarias que la Ley les atribuye.

Esa normativa ha de ponerse en relación con el art. 16 de la Ley creadora del SERGAS, que regula la hacienda del Servicio Galego de Saúde.

Por otra parte, el art. 20 de la Ley de Haciendas Locales, señala como uno de los hechos imponibles de las tasas, las "asistencias y estancias en hospitales, clínicas o sanatorios médico- quirúrgicos, psiquiátricos y especiales, dispensarios, centro de recuperación y rehabilitación, ambulancias sanitarias y otros servicios análogos, y demás establecimientos benéfico- asistenciales de las Entidades Locales, incluso cuando los gastos deban sufragarse por otras entidades de cualquier naturaleza", no estando exentos dichos servicios en el art. 21.2 de la misma Ley.

Por fin, el art. 23.b) de la misma Ley, establece que son sujetos pasivos de las tasas, entre otros, lo que "soliciten o resulten beneficiadas o afectadas por los servicios o actividades locales que presten o realicen las Entidades Locales, conforme a alguno de los supuestos previstos en el art. 20.4 de esta Ley", teniendo la condición de sustitutos del contribuyente, en las "tasas establecidas por la prestación de servicios de prevención y extinción de incendios, de prevención de ruinas, construcciones y derribos, salvamentos y, en general, de protección de personas y bienes, comprendiéndose también el mantenimiento del servicio, las entidades o sociedades aseguradoras del riesgo".

IV.- Pues bien, partiendo de la normativa que se dejó explicitado, ya se concluye en que la Diputación recurrente estaba legitimada por dicha normativa, y por el efecto propio de los principios de autonomía local y de suficiencia de las Haciendas Locales, para la aprobación de la oportuna Ordenanza Fiscal, estableciendo en ella el sistema de Tasas para la financiación de la asistencia médica dispensada en aquel centro psiquiátrico de su titularidad, y ello, con independencia de que por las razones que aquí no quedaron reveladas, no hubiera llegado a un posible acuerdo con la Comunidad Autónoma para su transferencia, y precisamente por esa misma razón, la exigencia de Tasas aparece más que justificada, si a mayores tenemos en cuenta que el establecimiento de tasas constituye uno de los sistemas de financiación de la asistencia dispensada por el Sistema Nacional de Salud, en el que se integra ese servicio sanitario que presta la Diputación apelante.

Podría argumentarse que, como quiera que a pesar de que no se hubiera operado la transferencia a que aludíamos, dado que operaría aquella adscripción funcional a que se refiere el art. 50.2 de la Ley General de Sanidad, la financiación del servicio tendría que realizarse en el marco que fija aquella Ley, como así viene a sostener el SERGAS, pero tal planteamiento tiene una doble respuesta, de una parte, que, como ya se dijo, la financiación por Tasas está previsto en esa Ley, de otra, que si no queda acreditado que ese servicio o dicha prestación sanitaria disponía de aquellas otras fuentes de financiación que la propia Ley General de Sanidad establece como prioritarias, el establecimiento de tasas estaría nuevamente justificado, y esa carga probatoria le correspondía precisamente al SERGAS, justamente la de acreditar que con la contribución vía transferencias del Estado o de aportaciones de la propia Comunidad Autónoma, o de las propias partidas presupuestarias que la Diputación debe aportar a tal fin, extremo este último que debía conocer la propia Comunidad Autónoma en virtud del deber de información que en tal sentido le impone a la Diputación la Ley General de Sanidad, se daba una suficiente cobertura financiera que harían innecesaria la exigencia de Tasas, esfuerzo probatorio que aquí no se realizó.

Por lo tanto, acreditada por la Diputación apelante la prestación del servicio, como así se desprende de la amplia documentación obrante en el expediente administrativo, se produce el hecho imponible de la Tasa, erigiéndose la Comunidad Autónoma, por partida doble en sujeto pasivo de la tasa, como contribuyente y como sustituto del contribuyente, de acuerdo con aquellos preceptos de la Ley de Haciendas Locales, sin que aquí concurra, por las razones ya apuntadas, el supuesto a que alude el SERGAS, de asistencia sanitaria a que se refiere el anexo II de este Real Decreto.

Sobre la necesariedad de pacto o convenio para la exigencia de Tasas entre la Diputación y el SERGAS, es parecer de la Sala su innecesariedad dado el carácter normativo en el que se inspira el sistema de financiación del Sistema Nacional de Salud, pero es que, además, puede hablarse de existencia de un convenio tácito, insito en la propia mecánica de funcionamiento integrado de los servicios del SERGAS y los de la Diputación, que deriva de una serie de actos propios emanados del SERGAS, como, sin duda, lo son los que apunta la Diputación, así la autorización para recetar en nombre del SERGAS a los facultativos de la Diputación, las instrucciones del Director Provincial del SERGAS a la Directora Médico de aquel centro para la autorización de suministro y uso de recetas oficiales, todo ello al margen de que el SERGAS pudo en su momento impugnar de forma directa la referida Ordenanza, o de forma indirecta, con ocasión de su aplicación a través de las liquidaciones impugnadas, lo que no hizo.

Por último, la circunstancia de que todos o la mayor parte de los pacientes fueran ingresados por orden judicial, ello no empaña el carácter de dicha asistencia con cargo a aquel sistema, pues la autorización judicial opera tan sólo como requisito que la ley civil exige para proceder al ingreso, lo sea ordinario o por vía de urgencia, y en todo caso lo que caracteriza a dicha asistencia viene dada por una doble condición, de una parte, el carácter de beneficiarios de la Seguridad Social de los pacientes, de otra, el carácter de servicio integrado que presta la Diputación a través de aquel centro en el referido Sistema, extremo que la sentencia apelada niega, pero tal negación es contradicha por aquella normativa que se dejó explicitada.

Las anteriores consideraciones, llevan a la necesidad de contradecir la tesis del SERGAS, en cierta medida adoptada por la sentencia apelada. En efecto, no estamos en presencia del supuesto de asistencia sanitaria con medios ajenos que haga aplicable lo prevenido en la referida Orden de la Consellería de Sanidade, de donde se desprende la innecesariedad de la emisión del documento P-10, o que el gasto originario por la asistencia sanitaria repercuta o se exija directamente al paciente con derecho de reintegrarse del SERGAS en los casos de urgencia inmediata y de carácter vital.

V: Queda por analizar si las liquidaciones impugnadas incurren en defectos de forma que lleguen, incluso, a poner en entredicho la propia concurrencia del hecho imponible de las Tasas, como parece advertir la sentencia apelada, amen de la causación de indefensión que también se denuncia y de la que se hace eco aquella sentencia.

Pues bien, del examen de cada una de las liquidaciones por tasas, se desprende que las mismas están suficientemente motivadas, conteniendo los elementos identificativos y sustanciadores, así, se hace constar la filiación del paciente, número de beneficiario o afiliado a la Seguridad Social, número de estancias en el centro, con identificación del período de las mismas, importe de la tarifa unitaria y monto total de la liquidación, se consigna asimismo los plazos de ingreso y recursos que cabe interponer contra la liquidación.

A todo ello, hay que añadir la existencia de certificaciones emitidas por la Directora del Centro, acerca del listado de pacientes ingresados en el mismo durante el período a que se refieren las liquidaciones impugnadas.

Siendo ello así, no es de advertir las irregularidades que se denuncia ni la posible indefensión aducida, pues es de convenir que con esos datos el SERGAS fácilmente podía rebatir la bondad jurídica de las liquidaciones en cada uno de sus apartados o componentes.

Procede, en consecuencia, la estimación del recurso de apelación.

VI: No se hace imposición de costas.

Fallo

Que estimamos el recurso de apelación interpuesto por DIPUTACION PROVINCIAL DE LUGO contra Sentencia de fecha 27-12-1999 dictada en el procedimiento PO 146/2099 por el Juzgado de lo Contencioso num. 1 de Lugo, que estima recurso contra liquidaciones giradas por Diputación Provincial de Lugo por estancias en centro hospitalario San Rafael de Castro de Riberas de Lea, dictada por el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo- num. 1 de Lugo y, en consecuencia, revocamos la sentencia recurrida, con la consecuente desestimación del recurso contencioso-administrativo formulado por el SERGAS contra sendas resoluciones del Presidente de la Diputación Provincial de Lugo aprobatorias de 899 liquidaciones giradas por dicha Diputación en concepto de Tasas por estancias en el centro hospitalario "San Rafael de Castro Riberas de Lea, perteneciente a dicha entidad local, cuya bondad jurídica expresamente se ratifica. Sin imposición de costas.

Notifíquese esta sentencia a las partes, haciéndoles saber que es firme, siendo solamente susceptible de recurso de casación en interés de la Ley, que podrá ser interpuesto, dentro de los tres meses siguientes a su notificación, directamente ante la Sala de lo Contencioso- administrativo del Tribunal Supremo, a medio de escrito con los requisitos establecidos en el artículo 100 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa por las personas y entidades a que se refiere dicho precepto.

En su momento, devuélvanse las actuaciones al Juzgado de procedencia con testimonio de esta resolución para su ejecución.

Así lo pronunciamos mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: La precedente sentencia ha sido leída y publicada el mismo día de su fecha por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente, al estar celebrando audiencia pública la Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia. Doy fe.