Sentencia Administrativo Nº 1342/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 3, de 14 de Julio de 2004

Encabezamiento

Recurso nº/03/1.100/2001.

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION TERCERA

En la ciudad de Valencia, a catorce de julio de 2004.

La Sección Tercera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. LUIS MANGLANO SADA, Presidente, D. FERNANDO NIETO MARTIN Y D. JOSE MARIA ZARAGOZA ORTEGA, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A NUMERO 1342

En el recurso contencioso-administrativo nº 1.100/2001 interpuesto por BODEGAS VINIVAL S.A., representado por la Procuradora Doña Concepción Teschendorff Cerezo y defendido por el Letrado D. José Luis Ferrer Grima, contra dos resoluciones adoptadas los días treinta de marzo y trece de junio de 2001 por el Sr. Concejal Delegado del Area de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Valencia que acordó: "Autorizar a precario a los vehículos de más de 6 Tm, para que puedan acceder a los almacenes o comerciales situados en la Patacona (Alboraya), a circular por el interior de la zona restringida ... y con las siguientes condiciones ... 6.- El horario autorizado para el acceso a la zona restringida (además del de 22 a 9 horas) será el siguiente, en función del tipo de transporte ...".

Ha sido parte en los autos como demandado el AYUNTAMIENTO DE VALENCIA, representado y defendido por el Letrado de esta Administración pública, siendo Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado D. FERNANDO NIETO MARTIN.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictase sentencia anulando la resolución recurrida.

SEGUNDO.- Por la parte demandada se contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se han practicado en éste los medios propuestos por las partes y que la Sala ha estimado pertinentes, emplazándose a éstas para que evacuasen el trámite de conclusiones, y cumplido dicho trámite quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló la votación y fallo del recurso el día trece de julio de 2004.

QUINTO.- En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Bodegas Vinival S.A. cuestiona en este proceso la conformidad a derecho de dos resoluciones administrativas dictadas los días 30 de marzo y 13 de junio de 2001 por el Sr. Concejal Delegado del Area de Seguridad Ciudadana del Ayuntamiento de Valencia a cuyo través se autorizó:

"a precario a los vehículos de más de 6 Tm., para que puedan acceder a los almacenes comerciales situados en la Patacona (Alboraya), a circular por el interior de la zona restringida, transportando exclusivamente mercancía específica, con carácter general, y con las siguientes condiciones ..." (ambos actos tienen el mismo contenido).

La falta de adecuación existente entre dichos acuerdos y el ordenamiento jurídico aplicable se cifra, por parte de la representación procesal de la entidad mercantil demandante, en los siguientes presupuestos argumentales: a.- estas decisiones administrativas parten del enunciado normativo vigente en un Bando municipal de 21 junio 1990 que limita, en gran medida , la circulación de camiones en el interior de un perímetro poligonal al núcleo urbano de la ciudad de Valencia; b.- en función del lugar físico donde se sitúa la industria que explota la demandante, industria cuyo objeto social es el de la exportación de vino a granel a través del Puerto de Valencia, le resulta a la misma imposible acceder a dicho lugar por espacios distintos a los que quedan enmarcados en las restrictivas prohibiciones y limitaciones a la circulación que diseña el Bando de 21.06.1990; "... ya que el otro acceso o salida de sus instalaciones, a través del término municipal de Alboraya, sólo puede realizarse a través de un camino de cinco metros de anchura , con curvas cerradas ... que pasa por debajo de dos puentes angostos ... con una altura muy limitada" (Hecho Segundo, escrito de demanda); c.- esta circunstancia, de caracterización física, anudada al hecho de que el desarrollo de la actividad de transporte se ejecuta por medio de camiones cuyo P.M.A. es muy superior al establecido en el Bando (6 Tm.), determinaron la petición de 28 febrero 2001; d.- Bodegas Vinival S.A. "no posee flota propia de camiones, contratando , en consecuencia , todos los viajes con empresas transportistas" (Hecho Primero , escrito de demanda); e.- la consecuencia fáctica que produce la exigibilidad de las previsiones normativas que se incluyen en el Bando de 21.06.1990 y los condicionamientos introducidos por el acuerdo de 30.03.2001 "... sólo significa impedir que efectivamente puedan realizarse esos transportes, lo que conlleva, de facto, impedir que la recurrente pueda desempeñar su actividad, o lo que es la misma, vetar su objeto social ... ya que sus exigencias son de imposible cumplimiento por parte de mi mandante" (Hecho Segundo) cuando, además, dicha entidad viene funcionando atenida al ordenamiento jurídico aplicable desde el mes de noviembre de 1975; f.- los acuerdos Administrativos que se recurren contrarían el principio de proporcionalidad dada la falta de motivación ínsita a los mismos en lo que hace al desarrollo de una actividad de análisis y ponderación de los intereses legítimos que se vinculan a cada una de las opciones que se abren al titular de la competencia pública correspondiente; g.- contravención de los principios de buena fe y confianza legítima a los que deben atenerse las vinculaciones abiertas entre ciudadanos y Administración: "... lo que implica que, de facto , se haya procedido durante los más de doce años de vigencia del Bando, como si de una autorización especial sin límite horario, ni de origen ni de destino se tratara" (F.D. Segundo).

TERCERO.- La respuesta que da el tribunal a las cuestiones litigiosas que se han controvertido en los autos 1.100/2001 es ésta:

1.- Rechazar la causa de inadmisibilidad invocada por el letrado del Ayuntamiento de Valencia:

"No es admisible el recurso contencioso-administrativo respecto de los actos que sean reproducción de otros anteriores definitivos y firmes" (art. 28 Ley Jurisdiccional).

Esta argumentación formal se atiene al objeto de debate planteado en el proceso 2.600/1994 de los tramitados por esta sección 3ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del T.S.J.. comunidad Valenciana. Y, con ese parámetro procesal, se afirma en el escrito de contestación a la demanda que las decisiones administrativas de fechas 30 de marzo y 13 de junio de 2001 disponen de un calado declarativo, tanto fáctico como jurídico, casi idéntico a aquél al que se atenían los actos municipales cuya conformidad a Derecho fue discutida por Bodegas Vinival S.A. en el recurso 2.600/1994:

"En aquél, se recurría la decisión del Ayuntamiento de denegar la autorización que había solicitado para acceder desde el municipio de Alboraya al Puerto de Valencia por el interior del caso urbano de la Ciudad, entendiendo que dicho acceso deberá realizarse por el acceso Sur del Puerto a través del By Pass" (Cuestión Unica , escrito de contestación a la demanda).

El posicionamiento de la Sala se asienta sobre el hecho de que, aún existiendo una indudable conexión entre los dos procesos, el (a) principio pro actione , la (b) ineludible relevancia patrimonial que la cuestión presenta para los intereses mercantiles legítimos de Bodegas Vinival S.A., a lo que se adiciona la circunstancia de que (c) - véase, del mismo modo, Hecho Segundo, in fine, del escrito de demanda - mientras en los autos pretéritos se solicitaba el acceso, sin más limitaciones, al Puerto de Valencia por el interior del casco urbano de dicha ciudad , ahora se pide:

"... sin límite horario, ni de origen ni de destino por la zona prohibida por el Bando de fecha 21-6-2001"

determinan la posibilidad de enjuiciar la temática de fondo que se plantea en la controversia 1.100/2001.

2.- Esta circunstancia, de calado procedimental, no impone - parece obvio - que el análisis de las cuestiones fácticas y jurídicas planteadas en estos autos se pueda realizar de forma totalmente original, sin respetar las declaraciones sustanciales que recoge la sentencia 255/1997, de 6 de marzo:

"... En este sentido , la primera conclusión que el Tribunal establece es la de haberse omitido en los autos la aportación de una prueba (pericial) que, dada la trascendencia del conflicto ... hubiese demostrado , con fehaciencia y certeza, que los camiones-cuba que transportan el vino a granel comercializado por la sociedad actora no pasan, físicamente, por ninguno de los túneles que existen ... que la anchura del camino resulta inviable para posibilitar la circulación de esta tipología de camiones.".

"... En segundo término , hemos de afirmar que la certeza de esta prueba viene exigida no sólo por la relevancia que frente a los terceros mencionados (otras empresas radicadas en el polígono industrial de Vera) va a producir las afirmaciones que en esta Resolución judicial formulemos, sino que ésta alcanza también, con especial valor, a los ciudadanos que residan en las calles de paso de los vehículos de gran tonelaje ... quienes deben tener la evidencia de que la carga de soportar los ruidos y molestias generados por tales vehículos se funda, con seguridad, en el hecho de concurrir una circunstancia fáctica que, de plano , imposibilita el respeto ordinario del Bando de la Alcaldía de la ciudad de 21 de junio de 1999"

"... aún certificando la existencia de un "buen Derecho" en la posición que propugna en los autos Bodegas Vinival S.A., no determina, en nuestra opinión, la concesión de la autorización en los términos temporales absolutos pretendidos por la impugnante".

3.- Pero el debate en los autos 1.100/2001 se plantea con otra perspectiva alegatoria. Y es que, efectivamente, en la controversia no parece ser objeto de discusión entre las partes - véase, de este modo, escrito de contestación a la demanda - la circunstancia de que el lugar idóneo para la actividad de transporte de las mercancías que constituyen el objeto social de Bodegas Vinival S.A. sea el que transcurre por el interior del casco urbano de la ciudad de Valencia. Ninguna motivo alegatorio fundado en tal razón se contiene en el escrito de contestación a la demanda, a lo que debe adicionarse el hecho de que los actos Administrativos cuya conformidad/falta de conformidad a Derecho constituye el eje del debate que se plantea en ese recurso conceden a dicha entidad mercantil una autorización especial "a precario" "a los vehículos de más de 6 Tm , para que puedan acceder a los almacenes o comerciales situados en la Patacona (Alboraya) a circular por el interior de la zona restringida , transportando exclusivamente mercancía específica, con carácter general, y con las siguientes condiciones ... - Transporte de PMA PMA ...".

Desde esta perspectiva, debe reiterarse que el objeto de debate pasa por la solicitud actora de lograr una ampliación en los marcos temporales que constatan las resoluciones del Sr. Concejal Delegado del Area de Seguridad Ciudadana de 30 de marzo y 13 de junio de 2001:

"... declarando expresamente el Derecho de la recurrente a la obtención de un permiso especial para circular con los camiones por la misma contratados sin límite horario, ni de origen, ni de destino por la zona prohibida por el Bando de fecha 21-6-2001" (suplico del escrito de demanda).

4.- En el Fundamento de Derecho Primero de esta resolución judicial hemos recogido, con la ineludible concisión, el eje de los presupuestos argumentales que contiene el escrito de formalización de la petición de invalidez jurídica y reconocimiento de una situación patrimonial individualizada por la que aboga Bodegas Vinival S.A. . Es momento ahora de constatar cuáles son los motivos que se alzan por la representación procesal del ayuntamiento de Valencia - ningún dato contienen, en esa sede , los propios actos Administrativos que se impugnan en la litis, por cuanto éstos se limitan a "autorizar a precario ... con las siguientes condiciones ...", sin análisis de los razonamientos ofrecidos por la actora en lo relativo a la necesidad de contar con una mayor ampliación del tiempo en que pueda materializar el transporte de sus productos desde el centro de trabajo sito en el término municipal de Alboraya, La Patacona, hasta el Puerto de la ciudad de Valencia -. Dichos motivos son los de (a) "tranquilidad y convivencia ciudadana" y (b) los de "seguridad del tráfico rodado y de las vías públicas" (en ambos casos , página 6ª del escrito de contestación a la demanda), afirmándose (página 7ª) que:

"... el acto impugnado ... su objetivo es el de mejorar las condiciones de Tráfico y Seguridad Vial ... así como proporcionar a los residentes de las calles y Avenidas por las que se pretende que circulen los camiones de Vinibal, tengan la posibilidad de una mejor calidad de vida y al menos disfrutar de su Derecho al descanso y menor ruido posible".

5.- El tribunal concluye, a partir de estos presupuestos, con un resultado estimatorio - pero sólo parcial , tal como detallaremos enseguida- de la pretensión de invalidez jurídica y reconocimiento de una situación patrimonial individualizada que presenta Bodegas Vinival S.A. en los autos 1.100/2001. Señalemos, en primer término, cuál es el sentido declarativo de la Resolución judicial para luego explicitar los cuatro basamentos argumentales que la amparan: el de ampliar el marco horario concedido a los vehículos de más de quince toneladas de PMA en una hora y media, sustituyendo la mención administrativa de 22 a 9 horas por la siguiente: de 22 a 10,30 horas.

Una aclaración antes de detallar el sustrato justificativo de dicha ampliación temporal: - la decisión del tribunal se constriñe sólo a los vehículos de más de quince toneladas de PMA, sin incluir dentro de la misma a los vehículos con menos peso (y, desde luego, a todos aquellos que, de conformidad con el ordenamiento sectorial aplicable , precisen de un permiso de transporte especial), a la vista de las propias alegaciones que se contienen en el escrito de demanda según las que: "...Que el citado transporte lo realiza mi mandante mediante camiones cisterna y contenedores cisterna (para contener el vino a granel) cuyo PMA supera en mucho las 15 Tm, siendo sus medidas .." (Hecho Segundo, escrito de demanda).

Los cuatro basamentos argumentales son los de que:

a.- el escrito de contestación a la demanda resulta muy genérico e innominado por lo que respecta a los veraces (y singulares) presupuestos fácticos que fundan las decisiones administrativas de 30 marzo y 13 junio a los efectos de posibilitar la circulación de camiones de más de 15 toneladas de PMA en el margen horario que transcurre desde las 22 horas hasta las 9 horas del día siguiente. Ello así, este tribunal desconoce qué presupuestos fácticos se han tomado en consideración desde el parámetro de la protección de la tranquilidad/molestias que afecten a los ciudadanos que residen en las propias avenidas o calles de pasos de los camiones o de sus inmediaciones o en lo que hace a situaciones relativas a la densidad o seguridad del tráfico rodado.

b.- de hecho, ni las resoluciones impugnadas ni dicho escrito de contestación a la demanda salvan la discrepancia existente entre la circunstancia de que la autorización a precario se reconozca en un horario nocturno para los camiones con mayor peso, horario donde existe un elenco más amplio de posibilidades de que el transporte rodado de camiones ocasione molestias a los ciudadanos que habiten en los lugares citados en el apartado anterior , y que este horario no se reconozca, casi de forma alguno, en el horario diurno.

También achacamos una incongruencia a los acuerdos impugnados sobre la densidad y peligrosidad de la circulación de los camiones que transporten mercaderías titularidad de Bodegas Vinival S.A. en ese horario diurno. Esta incongruencia pasa por la constatación de que el margen horario de 7,30 a 9 horas es de alta densidad de tráfico en todas las vías municipales por resultar el momento donde coinciden el traslado, con vehículos de diversa tipología, desde los lugares de residencia hasta los puestos de trabajo, acceso a los colegios, ... . En cambio, en el marco inmediatamente posterior , que coincide con aquel al que se atiene el acuerdo de ampliación del tribunal , esa densidad de tráfico e incremento de riesgos por la presencia de camiones en una vía urbana parece inferior.

c.- ninguna oposición a la veraz coincidencia existente entre la ampliación de horario solicitada y el momento de acceso del vino a granel que exporta a través de dicho lugar (por la mercantil demandante) se refiere en el escrito de contestación a la demanda, lo que permite entender que se trata de una cuestión pacífica, no objeto de discusión entre los litigantes:

"... Confirmamos la decisión de instancia a la vista de que ... no existir discusión sobre horarios de acceso al recinto portuario para camiones" (auto dictado el 19.01.2004 en el ramo de pruebas de la parte actora).

En concreto, la solicitud probatoria que fue rechazada por el tribunal se atenía a la demostración del siguiente presupuesto fáctico:

"5º.- Mas documental; Que se libre atento oficio a la Autoridad Portuaria de Valencia ... a los efectos de que emita certificación comprensiva del horario del Puerto de Valencia a los efectos de que, sin paraliación alguna , puedan acceder al recinto portuario camiones para acto seguido y sin solución de continuidad proceder a la carga de liquidos a granel en el o los correspondientes barcos mercantiles".

Según el criterio del tribunal, basta con la ampliación del horario en un marco de una hora y media más (de 9 a 10,30 horas de la mañana) todo ello sobre la base de: - el espacio jurídico en que nos situamos, espacio delimitado por un Bando de la Alcaldía de Valencia de fecha 21 de junio de 1990 que debe ser interpretado con una vis restrictiva: "... 5. Aquellas empresas o transportistas que precisen acceder con vehículos de P.M.A. Superior a 6 TM, dentro del ámbito de prohibición anteriormente descrito, podrán obtener, cuando la causa alegado por el interesado se considere debidamente justificada, una autorización especial" ; - ello así , las excepciones que se introduzcan en su tenor limitativo deben ser las mínimas y sólo aquellas que se encuentren justificadas, de modo preciso, certero e ineludible; - en la controversia no obra dicha prueba en lo que respecta a la necesidad de ampliar el horario durante toda la jornada diurna y con la de, en definitiva , incluir las 24 h. de cada día como marco para el desarrollo de la actividad de transporte de productos correspondientes a la actividad mercantil de Bodegas Vinival.

d.- No se accede a la petición actora de que el lugar de partida y destino de los camiones sea cualquiera, sino que éstos deben partir de sus instalaciones fabriles sitas en la Patacona, término municipal de Alboraya, y deben tener como único destino el Puerto de Valencia, y con salida desde el centro de trabajo de la Patacona, Alboraya.

6.- La Sala no se excede del ámbito de conocimiento que le reconoce la Ley Jurisdiccional sobre la base de que incluso en el marco del ejercicio de las potestades discrecionales (si es que la autorización concedida por el Ayuntamiento de Valencia a Bodegas Vinival S.A. queda encuadrada dentro del ámbito de esta conceptuación jurídica) existen limitaciones al uso de la misma. En el proceso, el tribunal entiende que haciendo uso del principio de proporcionalidad y de la precisa congruencia entre hechos determinantes de la solicitud de autorización y resultado de ésta (en lo que hace a molestias a los vecinos y problemáticas de tráfico/seguridad vial) cabe rectificar, de forma parcial , el tenor declarativo vigente en los acuerdos dictados el 30 de marzo y 13 de junio de 1999 por el Sr. Concejal Delegado del Area de Seguridad Ciudadana del municipio de Valencia.

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales causadas en estos autos a ninguno de los litigantes, todo ello de conformidad con el criterio normativo que expresa el art. 139.1 Ley Jurisdiccional.

Fallo

1.- ESTIMAR, DE FORMA PARCIAL, el recurso contencioso-administrativo interpuesto por BODEGAS VINIVAL S.A. contra dos resoluciones adoptadas los días treinta de marzo y trece de junio de 2001 por el Sr. Concejal Delegado del Area de Seguridad Ciudadana del ayuntamiento de Valencia que acordó: "Autorizar a precario a los vehículos de más de 6 Tm , para que puedan acceder a los almacenes o comerciales situados en la Patacona (Alboraya), a circular por el interior de la zona restringida ... y con las siguientes condiciones ... 6.- El horario autorizado para el acceso a la zona restringida (además del de 22 a 9 horas) será el siguiente, en función del tipo de transporte ... - Transporte de PMA > 15 Tm. Sólo de 22 a 9 horas"".

2.- ANULAR estas resoluciones administrativas sólo en lo que hace al marco temporal de extensión de la autorización a precario que ese municipio ha reconocido a Bodegas Vinival S.A., al sustituir la mención citada en el anterior apartado expositivo de "Transporte de PMA > 15 Tm. Sólo de 22 a 9 horas" por la siguiente:

"Transporte de PMA > 15 Tm. Sólo de 22 a 10,30 horas".

3.- NO ACCEDER al resto de pretensiones que Bodegas Vinival S.A. incluye en el suplico del escrito de demanda que ha presentado en los autos 1.100/2001.

No procede efectuar expresa imposición de las costas procesales ocasionadas en este litigio.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente , devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así, por esta nuestra sentencia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Iltmo. Sr. magistrado ponente del presente recurso, estando celebrando audiencia pública esta Sala, de la que, como Secretaria de la misma, certifico. Valencia a catorce de julio de 2004.