Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 135/2017, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 424/2015 de 22 de Marzo de 2017

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000424 /2015

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:04847/2015

Demandante:RED EUROPEA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSION SOCIAL EN EL ESTADO ESPAÑOL

Demandado:MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a veintidos de marzo de dos mil diecisiete.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo num. 424/15que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Procuradora Dª Marta Isla Gómez, en nombre y representación de RED EUROPEA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL ESTADO ESPAÑOL,contra la Resolución de 14 de julio de 2015, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 8 de enero de 2015, mediante la que se declara el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención percibida por dicha Entidad con cargo a la convocatoria de subvenciones sometidas al régimen general, y la obligación de proceder al reintegro de 21.246,27 euros y en el que la Administración demandada ha estado representada y defendida por el Sr. Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.-La parte actora interpuso, en fecha 10 de agosto de 2015, este recurso; admitido a trámite y reclamado el expediente se le dio traslado para que formalizara la demanda, lo que hizo en tiempo; y en ella realizó una exposición fáctica y la alegación de los preceptos legales que estimó aplicables, concretando su petición en el suplico de la misma, en el que literalmente, dijo :

'SOLICITO:

Se admita el presente escrito con sus copias y los documentos que se acompañan, teniendo por formulado en tiempo y forma escrito de DEMANDA y previos los trámites procesales oportunos se dicte sentencia por la que:

1º.- Se acuerde la estimación total del recurso, anulando la resolución recurrida por falta de competencia del órgano que dictó la resolución de incoación de reintegro y del órgano que dictó la resolución de reintegro; condenando a la administración demandada a devolver a mi mandante, la cuantía por la que se dictó el reintegro; más los intereses procesales desde la fecha de la sentencia. Todo ello con expresa condena en costas.

2º.- Subsidiariamente se estime el recurso anulando parcialmente la resolución recurrida por no ser conforme a derecho dejando sin efecto los reintegros referidos a las siguientes partidas:

1º.- Partida de personalpor cuantía de 16.116'48 euros (Fundamento jurídico III, ordinal 1º de la resolución de reintegro y punto 1) del folio 5 del anexo)

2º.- Partida de mantenimiento y actividadespor cuantía de 450 euros (Fundamento jurídico III, ordinal 4º de la resolución de reintegro y punto 2) del folio 6 del anexo)

Y en consecuencia se condene a la administración demandada a devolver a mi mandante, las cuantías señalas más los intereses correspondientes calculados de conformidad al anexo II de la resolución recurrida; más los intereses procesales desde la fecha de la sentencia. Todo ello con expresa condena en costas a la administración demandada. '

SEGUNDO.-De la demanda se dio traslado al Sr. Abogado del Estado, quien en nombre de la Administración demandada contestó en un relato fáctico y una argumentación jurídica que sirvió al mismo para concretar su oposición al recurso en el suplico de la misma, en el cual solicitó se dicte sentencia desestimatoria.

TERCERO.-No habiéndose solicitado por las partes el recibimiento a prueba del recurso, se siguió el trámite de Conclusiones; finalmente, mediante Providencia de fecha 9 de marzo de 2017 se señaló para votación y fallo el día 15 de marzo de 2017 en que se deliberó y votó.

CUARTO.-En el presente recurso contencioso-administrativo no se han quebrantado las formas legales exigidas por la Ley que regula la Jurisdicción. Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Don IGNACIO DE LA CUEVA ALEU, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- El presente recurso contencioso-administrativo se deduce frente a Resolución de 14 de julio de 2015, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 8 de enero de 2015, mediante la que se declara el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención percibida por dicha Entidad con cargo a la convocatoria de subvenciones sometidas al régimen general, y la obligación de proceder al reintegro de 21.246,27 euros.

SEGUNDO.-a) Se aduce en primer término por la entidad demandante que la resolución de revocación de la subvención ha sido dictada por órgano incompetente por razones jerárquicas, pues se dictó por la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia del Ministerio Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad, cuando debiera haber sido dictada por el mismo órgano que la concedió, esto es la Secretaría General de Política Social y Consumo. Así se desprende del art. 41 de la Ley General de Subvenciones , en el cual se dispone que el órgano concedente será el competente para exigir del beneficiario entidad colaboradora el reintegro de subvenciones mediante la resolución del procedimiento regulado en este capítulo; así como del art. 4.4 de la Orden SASA/2080/2009, de 21 de julio, por el que se establecen las bases reguladoras de la subvención de que tratamos, en el cual se señala como órgano competente para la concesión de la subvención y para exigir el reintegro a la Secretaría General de Política Social y Consumo.

La alegación de incompetencia no puede prosperar. Aun cuando el Abogado del Estado se limita a afirmar que la resolución fue dictada por delegación, sin más especificaciones pese a que no existe constancia directa en la propia resolución, es lo cierto que existen datos que así lo revelan y que, por ello, ha de considerarse dictada por el órgano delegante según dispone el art. 13.4 de la Ley 30/1992 , entonces vigente. Así se desprende del párrafo que antecede a la parte resolutiva, en el cual puede leerse que '... esta Secretaría General ... RESUELVE...'; así como de la propia resolución del recurso de reposición en la que expresamente se desestima el recurso de reposición contra la resolución dictada por delegación del propio Secretario de Estado y de la indicación de recurso contencioso-administrativo (si no se hiciera uso del potestativo de reposición) ante esta Sala, la cual no conoce de recursos contra órganos administrativos con rango de Director General.

Es cierto que el art. 13.4 de la Ley 30/1992 , exige que se haga expresa mención de que la resolución se ha dictado por delegación y que tal expresa mención no aparece en la resolución de 8 de enero de 2015, pero al hacerse explícito en el párrafo previo a la parte dispositiva de la resolución y comunicar el órgano al que cabía interponer recurso potestativo de reposición, la omisión ha de considerarse no invalidante.

Por lo demás, aun cuando la defensa técnica de la Administración demandada guarda silencio respecto a la concreta delegación de funciones que ampara la resolución originariamente impugnada, la Orden SSI/2200/2013, de 21 de noviembre, por la que se modifica la Orden SSI/131/2013, de 17 de enero, sobre delegación de competencias, dispone que 'Se delegan todas las competencias que el ordenamiento jurídico otorga a la persona titular de la Secretaria de Estado de Servicios Sociales e Igualdad en materia de becas, subvenciones y ayudas públicas, hasta un importe igual o inferior a 500.000 euros, en las personas titulares de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia, de la Dirección General de Políticas de Apoyo a la Discapacidad, de la Dirección General para la Igualdad de Oportunidades y de la Delegación del Gobierno para la Violencia de Género, dentro de su respectivo ámbito de actuación.'

b) Lo anterior conduce también a rechazar que la pretendida incompetencia para instruir el procedimiento de reintegro tenga la trascendencia anulatoria de la resolución de reintegro que postula la demandante. Ciertamente el expediente remitido no es un modelo de actuación eficiente y colaboradora con este órgano jurisdiccional, atendido el desorden de los documentos que dificulta sobremanera su localización y distrae esfuerzos de todos los que intervienen en este proceso, lo que habrá de tenerse en cuenta en el pronunciamiento sobre costas que haya de hacerse.

Ahora bien, lo cierto es que en el expediente administrativo consta que con fecha 18 de enero de 2013 la Directora General se dirigió a la demandante comunicándole el procedimiento el inicio de las actuaciones de control y verificación que luego dieron lugar al inicio del procedimiento de reintegro, lo que pone de manifiesto que era la Dirección General la que se encontraba al frente de las actuaciones que luego dieron lugar al inicio del expediente de reintegro. Lo que la demandante identifica como acuerdo de iniciación del expediente de reintegro y que aparece firmado por la Subdirectora General no es sino la comunicación de que el acuerdo de inicio se adoptó, el plazo máximo para resolver y la apertura del trámite de audiencia subsiguiente. En estas condiciones, la Sala considera que la intervención de la que hay constancia de la Subdirección General, dependiente de la Dirección General, en los actos de comunicación e instrucción del expediente ya iniciado no suponen la alteración de las reglas de competencia marcadas en el art. 16.2 de la Orden SAS/2080/2009, de 21 de julio, por la que se establecen las bases reguladoras de la concesión de subvenciones sometidas al régimen general de subvenciones de la Secretaría General de Política Social y Consumo, reguladora de la subvención controvertida.

TERCERO.-Por lo que hace a las concretas partidas que en la resolución recurrida se consideran insuficientemente justificadas y, en consecuencia, se acuerda su reintegro con intereses de demora, la actora cuestiona dos de ellas, señaladas en la resolución en los apartados 1 y 4 de su fundamento III. Se trata de dos partidas correspondientes a retenciones a cuenta del IRPF para cuya justificación se aportan fotocopias compulsadas de los modelos 110 y 190 con sello de la empresa pero sin estampillado de imputación al programa subvencionado. En la resolución de reintegro y la desestimación del subsiguiente recuso de reposición, se considera que no se ha justificado el gasto del modo en el que viene exigido en el manual de instrucciones previamente facilitado, pues se exige la aportación de originales y el estampillado de los mismos acreditativo de la imputación al programa al que se imputa el gasto.

Frente a ello en la demanda se sostiene que el estampillado de los documentos es una exigencia ajena a la Orden de convocatoria y que sólo se refiere a ello tangencialmente el manual de instrucciones. Manual que no consta fuera recibido por la demandante, aunque reconoce que tiene experiencia en la tramitación de subvenciones por años anteriores, si bien no todos los años las instrucciones son homogéneas. Sostiene que aunque se presentaron fotocopias compulsadas, la compulsa tuvo lugar al presentar los originales y copia en el registro del propio órgano al que van dirigidos, por lo que tienen la misma eficacia que los originales a tenor de lo dispuesto en el art. 46.2 y 3 de la Ley 30/1992 . Además, debido al desorden y carencias del expediente remitido, no se encuentra la documentación aportada, de modo que no es posible conocer si se presentaron o no estampillados. Con independencia de ello, se sostiene que la exigencia de estampillado no se deriva del manual de instrucciones ni es lógica, toda vez que los impresos 110 y 190 son documentos complementarios de un gasto cuya prueba principal es la nómina del trabajador al que se refieren.

CUARTO.-Para centrar el debate procesal hemos de reiterar que aun cuando el expediente remitido presenta serias deficiencias, podemos partir del hecho admitido de que los documentos controvertidos, relativos a las retenciones de IRPF, se presentaron en fotocopia compulsada y que en ellos aparecía el sello de la empresa pero no la imputación del gasto que documentan al programa de cuya justificación se trata. A esta conclusión llegamos pese a que en el escrito de demanda (pag. 23) se niega que existiese conformidad al respecto, pues basta leer el escrito de interposición del recurso de reposición para darse cuenta que la discrepancia que en él se manifiesta radica en si es necesario o no el estampillado de imputación del gasto en los modelos 110 y 190 que no se contienen en las fotocopias compulsadas que se presentaron.

QUINTO.-A partir de este hecho hemos de reiterar, siguiendo nuestra SAN de 9 de marzo de 2016 (rec. 616/2014 ), que 'la aceptación de la subvención comporta asumir un conjunto de obligaciones, que pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la Orden de Convocatoria, entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma determinada en la citada Orden de Convocatoria, ajustándose al Manual de Instrucciones.

Tampoco está de más recordar que el artículo 30.3 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones (BOE de 18 de noviembre) dispone, en cuanto a la forma de justificar, que los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa. También se admite que se haga tal justificación mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario. Añade que, reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permitan el control de la concurrencia de subvenciones. En la misma línea, el artículo 73 de Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (BOE de 25 de julio), añade que para tal justificación las facturas y demás documentos pueden presentarse el original o la fotocopia compulsada, si es que así lo prevén las bases. Además, si las bases también lo prevén, los justificantes originales presentados se marcarán con una estampilla, indicando en la misma la subvención para cuya justificación han sido presentados y si el importe del justificante se imputa total o parcialmente a la subvención. De ser la imputación parcial, se indicará, además, la cuantía exacta que resulte afectada por la subvención.'

Y por lo que respecta al grado de vinculación del manual de instrucciones, en la misma SAN recodábamos que 'se incorpora a las bases de la convocatoria ( SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11 ) y tiene valor vinculante ( SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002 ; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005 ; y las más recientes, de 3 de junio de 2012, recurso 464/11 y 30 de enero de 2013, recurso 655/12 ).'

SEXTO.-Pues bien, con arreglo a este criterio y los datos fácticos de los que partimos, hemos de rechazar la demanda en este punto.

En efecto, la Orden SAS/2080/2009, de 21 de julio, de bases, de la convocatoria que nos ocupa, exige que todos los documentos justificativos tienen que ser originales, disponiendo en su Art. 14.4.5, que 'Se aportarán facturas o recibos originales para justificar los gastos efectuados en las actividades desarrolladas para el cumplimiento de la actuación subvencionada. El manual de instrucciones de justificación contendrá las excepciones o especificaciones concretas sobre cualquier otra documentación que se estime adecuada en orden a la mayor racionalización de la justificación del gasto'. El citado Manual de Instrucciones exige en el apartado 3.1.4, que la documentación justificativa de la subvención sea la original, y en su apartado 3.3.1, que para su aceptación cada uno de los documentos justificativos aportados deberá contener un sello de la entidad en el que conste la imputación de dichos justificantes al correspondiente programa/actuación subvencionado, indicando a continuación que el contenido mínimo del sello será el siguiente: Nombre de la entidad, convocatoria, nombre del programa e importe imputado, habiendo incumplido la entidad recurrente dichas obligaciones en los supuestos indicados en el anexo de la resolución recurrida, a los cuales se opone la recurrente.

Consecuentemente, sólo cuando en las propias bases de la convocatoria, o el manual de instrucciones al que se remita, prevean la aportación de fotocopias compulsadas como medio justificativo del gasto, será posible su aportación con este fin, y en el presente caso no existía esta concreta previsión. Por ello el modo de justificación admisible era la aportación de los originales de los impresos 110 y 190 de ingresos por retenciones IRPF, en los cuales deberá figurar el sello de la entidad en el que conste la imputación de dichos justificantes al correspondiente programa/actuación subvencionado, lo que no se hizo en este caso. Como hemos declarado en otras ocasiones ( SAN de 1 de julio de 2015, rec. 14/2013 ), 'el cumplimiento de las previsiones reglamentarias en orden a la justificación de la inversión de los caudales en los fines para los que se concedió constituye un objetivo legítimo y el medio escogido para ello (el estampillado del documento) resulta idóneo y proporcionado en sentido estricto en cuanto de él no se derivan más perjuicios que beneficios.' Y es que a través de estas exigencias se trata de asegurar que el mismo gasto no es posible aplicarlo a otro programa, razón por la cual no basta la aportación de las nóminas para justificar el gasto consistente en las retenciones a cuenta del IRPF, sino su efectivo ingreso aplicado a la subvención.

SÉPTIMO.-Resta por añadir que el demandante, además de reconocer que es conocedor de la dinámica característica de la justificación propia de las subvenciones, fue expresamente advertido de que debía justificar que los gastos que acreditase eren imputables a la subvención. Así se desprende de la comunicación remitida el 18 de enero de 2013 sobre inicio de las actuaciones de control y comprobación, al señalarse en ella 'de conformidad con el Manual de Instruccionesde Justificación que en su día se les envió, deberán presentar en el plazo de 20 días la documentación justificativa originaldetallada e las relaciones de gastos obrantes en este Dirección General, así como el resto de los documentos exigibles conforme a la normativa. Por último, se les recuerda que, como igualmente establece el citado Manual, los citados documentos deberán estar imputados a los programassubvencionados a través del correspondiente sello' (énfasis añadido).

De ahí que no quepa reprochar a la Administración que no requiriese de la aportación de documentación respecto de la que ya se advertía sobre el modo de presentarse, respecto de la cual pudo aportar cuando se señalaron las deficiencias observadas en el trámite de audiencia previo a la adopción de la resolución de reintegro. Ello sin olvidar que, contrariamente a lo sostenido por la demandante, no era precisa la devolución de los documentos en los que se apreciaban las carencias, toda vez que lo que se exigía era la presentación de los originales con la imputación correspondiente, y los presentados eran fotocopias compulsadas.

Así pues, la Administración demandada no contravino el Ordenamiento jurídico al no considerar justificado el gasto en cuestión en el modo en el que resultaba exigible conforme al Art.14.4.5, Justificación de los gastos, de la Orden SAS//2080/2009, de 21 de julio, y los apartados 3.1.4 y 3.3.1, del Manual de Instrucciones de justificación de la subvención.

OCTAVO.-En materia de costas, ha de reconocerse que las deficiencias en la aportación de la documentación que integra el expediente han dificultado el desenvolvimiento de este proceso, así como lo razonado en el fundamento de derecho segundo, apartado a), justifican enervar la regla del vencimiento que, como regla general, establece el art. 139.1 LJCA , por lo que cada parte habrá de satisfacer las costas causadas a su instancia.

Vistos los preceptos ya citados, así como los de general y pertinente aplicación,

Fallo

DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo núm. 424/2015, interpuesto por la procuradora doña Marta Isla Gómez, en representación de la RED EUROPEA DE LUCHA CONTRA LA POBREZA Y LA EXCLUSIÓN SOCIAL EN EL ESTADO ESPAÑOL,contra la Resolución de 14 de julio de 2015, de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, desestimatoria del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de 8 de enero de 2015, mediante la que se declara el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención percibida por dicha Entidad con cargo a la convocatoria de subvenciones sometidas al régimen general, y la obligación de proceder al reintegro de 21.246,27 euros.

NO IMPONER LAS COSTASa ninguna de las partes.

La presente sentencia es susceptible de recurso de casación que deberá prepararse ante esta Sala en el plazo de 30 días contados desde el día siguiente al de su notificación; en el escrito de preparación del recurso deberá acreditarse el cumplimiento de los requisitos establecidos en el artículo 89.2 de la Ley de la Jurisdicción justificando el interés casacional objetivo que presenta..

Así por esta nuestra sentencia, testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales, junto con el expediente administrativo, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el día mismo de su fecha, fue leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituida en Audiencia Pública, de la que yo, el Secretario, doy fe.