Sentencia Administrativo Nº 136/2014, Tribunal Superior de Justicia de Galicia, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 4518/2008 de 20 de Febrero de 2014

Encabezamiento

T.S.X.GALICIA CON/AD SEC.2

A CORUÑA

SENTENCIA: 00136/2014

Procedimiento Ordinario Nº 4518/2008

EN NOMBRE DEL REY

La Sección Segunda de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Galicia ha pronunciado la siguiente

SENTENCIA

ILMOS. SRS.

D. JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA - PTE.

D. JOSÉ MARÍA ARROJO MARTÍNEZ

Dª. MARÍA AZUCENA RECIO GONZÁLEZ

En la ciudad de A Coruña, a veinte de febrero de dos mil catorce.

En el recurso contencioso-administrativo que con el Nº 4518/08 pende de resolución en esta Sala, interpuesto por la Provincia de Castilla de la Compañía de Jesús, representada por Dª. Elena Miranda Ossety dirigida por D. Francisco Javier García Martínez, contra la Orden 16-5-08 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes. Es parte como demandada la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, representada y dirigida por el Letrado de la Xunta de Galicia. Actúa como codemandado el Ayuntamiento de Vigo, representado y dirigido por la Letrada de sus Servicios Jurídicos.La cuantía del recurso es indeterminada.

Antecedentes

PRIMERO : Admitido a trámite el recurso contencioso-administrativo presentado, se practicaron las diligencias oportunas y se mandó que por la parte recurrente se dedujese demanda, lo que realizó a medio de escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho pertinentes, solicitó que se dictase sentencia estimando íntegramente el recurso interpuesto.

SEGUNDO : Conferido traslado de la demanda a la Administración demandada para contestación, se presentó escrito de oposición con los hechos y fundamentos de derecho que estimó procedentes, y se suplicó que se dictase sentencia desestimando el recurso. La Administración codemandada al cumplimentar dicho trámite interesó la inadmisión del recurso o su desestimación.

TERCERO : Una vez practicadas, con el resultado que consta en autos, las pruebas admitidas, y cumplimentado el trámite de conclusiones, se declaró terminado el debate escrito. Posteriormente la actora presentó un documento del que se dio traslado a las demás partes. Por providencia de 24-1-14 se señaló para votación y fallo el día 6-2-14.

CUARTO : En la sustanciación del presente recurso se han observado las prescripciones legales.

Es Ponente el Magistrado Sr. JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA.

Fundamentos

PRIMERO : Es objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Orden de 16-5-2008 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes por la que se dio aprobación definitiva parcial al Plan Xeral de Ordenación Municipal de Vigo.

SEGUNDO : La parte actora pretende, de forma principal, que se anule en su totalidad el PXOM impugnado. De forma subsidiaria, que esa anulación sea parcial y en cuanto se refiere al ámbito de suelo urbano no consolidado A-5-16 GUIXAR, únicamente en cuanto a los cambios que se introdujeron con posterioridad a la primera aprobación provisional (incremento de suelo para VPA y cargas urbanísticas), o, subsidiariamente, que se anulen dichas cargas (aparcamiento público, humanización de la calle Sanjurjo Badía, y financiación del túnel de Xulián Estévez). En su contestación a la demanda el Ayuntamiento insiste en que el recurso es inadmisible por falta de legitimación activa de la recurrente, ya que al tratarse de una persona jurídica no aportó el documento que acreditase el cumplimiento de los requisitos estatutariamente exigidos para el ejercicio de acciones por las personas jurídicas, como requiere el artículo 45.2.d) de la Ley jurisdiccional . Esta alegación tiene que ser rechazada porque en la documentación presentada por la actora tras las alegaciones previas de la codemandada, y que consta en el Registro de Entidades Religiosas del Ministerio de Justicia, aparece que el Prepósito Provincial o Superior Provincial de la orden religiosa demandante ostenta todas las facultades referidas a los bienes de la Provincia canónica de Castilla, con unos límites cuantitativos en lo que se refiere a gastos, adquisición y enajenación de inmuebles y concertación de créditos hipotecarios, y que estas facultades pueden delegarse en otros, como hizo el Superior Provincial en favor de quien otorgó el poder con el que interviene el Procurador que representa a la parte actora.

TERCERO : Siguiendo el orden de su exposición en los fundamentos jurídicos de la demanda, la primera de las causas de nulidad de la Orden impugnada que tiene que ser objeto de examen es la de que supuso la revocación de un plan general que ya había sido aprobado por silencio administrativo positivo. Manifiesta la parte actora que el plan aprobado provisionalmente por el Ayuntamiento de Vigo el 19-5-06 fue remitido a la Consellería y recibido por esta el 31-5-06, y que el 7-6-06 se le remitió por el Ayuntamiento certificación acreditativa de que se habían solicitado los correspondientes informes sectoriales y que no habían tenido entrada dentro del plazo legalmente establecido; que posteriormente hubo una nueva remisión a requerimiento de la Consellería el 24-7-06, y que el 2-8-06 el Director Xeral de Urbanismo dictó resolución en la que acordó interrumpir, durante tres meses, el plazo legalmente establecido para que la Administración autonómica pudiese acordar o denegar la aprobación del plan general en tanto no se obtuviese informe favorable en materia de costas, se diese cumplimiento a la Disposición transitoria primera de la Ley 9/2006, y la Comisión Superior de Urbanismo de Galicia se pronunciase sobre la propuesta del Ayuntamiento de reducción de la franja de suelo rústico de protección de costas. Como el artículo 85.8 de la Ley 9/2002 -en su redacción entonces vigente- disponía que el plan general se entendería aprobado definitivamente si transcurriesen tres meses desde la entrada del expediente completo en el registro del órgano competente sin que éste hubiera comunicado la resolución, siempre que el plan contuviese los documentos y determinaciones preceptivos, la parte actora entiende que esa aprobación se produjo el 24-10-06, sin que sea obstáculo para ello lo dispuesto en el artículo 133.2 de Reglamento de Planeamiento Urbanístico -'La aprobación definitiva obtenida por silencio administrativo será nula si el Plan contuviere determinaciones contrarias a la Ley o a Planes de superior jerarquía, o cuando la aprobación del Plan esté sometida a requisitos especiales legal o reglamentariamente establecidos'- porque una cosa es la aprobación por silencio administrativo positivo y otra que esa aprobación pueda ser anulada, como explica la STS de 27-4-09 . Para evitar la exigencia que contienen tanto la Ley como el Reglamento citados de que la documentación del plan esté completa, la parte actora sostiene que la resolución del Director Xeral de Urbanismo de 2-8- 06 es nula de pleno derecho por falta de competencia de su autor, por introducir un trámite legalmente inexistente y por tener un contenido imposible. La primera de las referidas causas de nulidad no concurre, ya que artículo 85 de la Ley 9/2002 distingue entre la Consellería, que es quien puede hacer los requerimientos para la subsanación de deficiencias, y el Conselleiro, que es quien puede aprobar o denegar la aprobación del plan; y el Director Xeral es quien dentro de la Consellería tiene competencia para la preparación e impulso de los asuntos en materia de urbanismo que tienen que ser aprobados por un órgano urbanístico de rango superior (Decreto 519/2005). Tampoco concurre la segunda de esas causas de nulidad, pues por razones evidentes de economía procedimental resulta mucho más operativo un requerimiento de subsanación que una decisión de no aprobación, y el hecho de que no esté previsto un trámite en un procedimiento no significa que esté prohibido, por lo que es admisible si responde a los principios generales que rigen ese procedimiento, lo cual ocurre en el presente caso por la razón indicada. En cuanto al contenido imposible, la Administración autonómica decide sobre un plan y un procedimiento que le remite el Ayuntamiento, y son uno y otro los que tienen que estar completos, sin que se prevea que sea la Administración autonómica quien tenga que completarlos si no lo están. Respecto a la evaluación ambiental, una cosa es que en definitiva se decida que no es necesaria y otra que exista esa decisión, o la contraria, lo que no ocurría en el caso enjuiciado. Por lo tanto estas alegaciones de la parte actora han de ser rechazadas.

CUARTO : Respecto a la nulidad de la disposición impugnada por concurrir motivo de abstención en la titular de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes, la parte actora alega que Dª. Edurne , que fue quien firmó la Orden de 16-5-08 por ser en tal momento titular de esa Consellería, mantuvo con anterioridad un vínculo profesional con la entidad 'Consultora Gallega, S.L.', redactora del PXOM litigioso, puesto que, de acuerdo con la documentación técnica presentada para la adjudicación del correspondiente concurso, formaba parte del equipo redactor del plan general, y había suscrito un compromiso de colaboración con la citada entidad en su condición de economista, de forma que concurría en ella el motivo de abstención previsto en el artículo 28.2.e) de la Ley 30/1992 . La concurrencia de este motivo de abstención en la citada titular de la Consellería no puede ser aceptada, puesto que no existe prueba alguna de que dicho compromiso se concretase posteriormente en un acuerdo de colaboración, y de que la Sra. Edurne tuviese alguna intervención en las labores de redacción del PXOM litigioso, por lo que también ha de rechazarse la existencia de la causa de nulidad que denuncia la entidad actora.

QUINTO : La Orden de 16-5-08 es asimismo nula, según la parte actora, por haberse introducido en la segunda aprobación provisional unos radicales cambios de ordenación que no eran necesarios para dar cumplimiento a la Orden de 19-1-07, con infracción de lo dispuesto en el artículo 85.5 de la Ley 9/2002 . Estos cambios fueron fundamentalmente el incremento del porcentaje del suelo reservado para viviendas sometidas a algún régimen de protección (VPA), lo que además, según la recurrente, hacía necesaria una nueva información pública. Alegaciones semejantes ya han sido resueltas por esta Sala en sentido desestimatorio, por lo que hay que reiterar las razones que determinaron esa desestimación. Así, hay que señalar que el artículo 85.5.b) de la Ley 9/2002 habla de subsanar las deficiencias que indique la Administración autonómica e introducir las modificaciones que para ello sean necesarias; pero ello no excluye que, como consecuencia del tiempo invertido en la tramitación, sea oportuno aprovechar ese momento para adaptarse a los cambios normativos ya producidos o inminentes. Y eso es lo que hizo el Ayuntamiento, puesto que, de acuerdo con la Disposición transitoria primera de la Ley 8/2007 y la Ley autonómica 6/2008, a partir del 2-7-08 se produciría necesariamente en todas las actuaciones de urbanización el incremento en el porcentaje de la reserva de suelo para viviendas sujetas a algún tipo de protección pública, por lo que lo que hace el PXOM no es sino adaptarse de antemano a esa normativa. Por lo que se refiere a la introducción de modificaciones sustanciales al margen del procedimiento y sin nueva exposición pública, según el artículo 85.6 de la Ley 9/2002 el trámite de información pública se tiene que realizar si se introducen modificaciones que signifiquen un cambio sustancial del documento en un principio aprobado 'por la adopción de nuevos criterios respecto de la clasificación y calificación del suelo, o en relación con la estructura general y orgánica del territorio'. La doctrina jurisprudencial sobre la necesidad de una nueva información pública en supuestos de introducción de cambios respecto de la aprobación inicial es ciertamente restrictiva a la hora de considerar cuáles merecen la calificación de sustanciales: la STS de 19-9-98 exige una alteración fundamental del modelo territorial elegido; la STS de 27-4-99 habla de una alteración esencial de las líneas y criterios básicos del plan y de su propia estructura, y la STS de 13-10-99 de una alteración del planeamiento que lo haga aparecer como distinto o diferente, criterio que reiteran las SSTS de 28-12-05 , 20-9-05 , 27-4-05 , 26-1-05 y 25.10.06 . La modificación del porcentaje de reserva de suelo para viviendas sujetas a protección pública no altera el carácter residencial que ya tenía, de modo que ni se produjo una modificación de la clasificación o calificación urbanística del suelo urbano, ni tampoco una alteración de los usos residenciales o de la edificabilidad prevista inicialmente, o de la tipología constructiva. Este criterio ha sido confirmado por el Tribunal Supremo en su sentencia de 21-6-13 (recurso de casación 2250/2011 ) al desestimar el recurso de casación interpuesto contra la sentencia de esta Sala de 20-1-11 , dictada en el Procedimiento Ordinario 4476/2008.

SEXTO : En lo que concierne a la insuficiencia y falta de rigor del estudio económico-financiero, su nulidad concurre, según la parte actora, porque no está acreditada la conformidad de las Administraciones distintas de la municipal a cuyo cargo se atribuye parte de la financiación del PXOM; porque es insuficiente para justificar la viabilidad de los compromisos de gasto cuya financiación corresponde a la Administración municipal; y porque es insuficiente para justificar la viabilidad del plan en lo que se refiere a la posibilidad de los propietarios de los distintos ámbitos de suelo urbano no consolidado y urbanizable de asumir su urbanización. Sobre la cooperación económica de otras Administraciones para el desarrollo del plan hay que decir que la del Estado y la de las Diputaciones Provinciales con las corporaciones locales es una obligación recogida, respectivamente, en el Real Decreto 835/2003 y en el artículo 36 de la Ley de Bases de Régimen Local . El artículo 2.1 del Real Decreto dice que la cooperación del Estado a las inversiones de las entidades locales se instrumentará económicamente con los créditos consignados en los Presupuestos Generales del Estado a través del Programa de cooperación económica local del Estado. El citado precepto de la LBRL prevé la cooperación económica con los municipios y que para ello se aprobará anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. En la Estrategia de Actuación y Estudio Económico Financiero del PXOM se hace referencia, por una parte, a las inversiones ya comprometidas por otras Administraciones y, por otra, a la media de inversión por habitante en Galicia de las Administraciones estatal y autonómica en las anualidades inmediatamente anteriores a la aprobación del plan. Aparte de los convenios firmados por ambas Administraciones y que figuran en los autos, la aprobación del PXOM por la Xunta de Galicia supone su conformidad con la financiación que le asigna, confirmada por su actitud posterior en los procesos judiciales interpuestos para obtener su anulación, y la atribuida a las otras Administraciones responde a una obligación legal que se viene cumpliendo en términos de los que no se apartan las previsiones del plan. En cuanto a los compromisos de gasto cuya financiación corresponde a la Administración municipal, la recurrente se basa en la inexistencia en el PXOM de un real informe de la Intervención municipal, y esto a su vez en un párrafo del emitido el 20-12-07. En el expediente aparecen cinco informes de dicha Intervención, y ninguno de ellos contiene reparos a las previsiones económico-financieras del plan. Respecto al invocado desequilibrio de beneficios y cargas, en noviembre de 2007 se incorporó al expediente un estudio sobre la posibilidad de la introducción del 40% de vivienda protegida en todos los ámbitos de suelo urbano no consolidado y suelo urbanizable, que concluye con la viabilidad económica de dicho aumento de porcentaje, y en el que no solo se tiene en cuenta el aumento de precio entre los años 2003-0007, sino también el cambio de ciclo y la reducción del 10% del valor inmobiliario medio de Vigo del 2007, y se hace referencia a no haber tenido en cuenta anteriormente los nuevos criterios de valoración contenidos en la Ley 8/2007 para el suelo en situación básica de rural. En consecuencia tampoco estas alegaciones de la parte actora pueden ser acogidas.

SÉPTIMO : Respecto a la falta de pronunciamiento de la Consellería sobre el cumplimiento de sus observaciones, no puede traerse a colación lo dicho por esta Sala en la sentencia a la que hace referencia la parte actora, pues en el supuesto en ella enjuiciado el plan general fue aprobado por el Ayuntamiento antes de que transcurriesen seis meses desde la entrada en vigor de la Ley 9/2002, tal como autorizaba la Disposición transitoria tercera de dicha Ley , mientras que aquí fue la Administración autonómica quien lo aprobó, primero de forma parcial, decisión con la que mostró su conformidad con el contenido de lo aprobado. Por ello tampoco cabe acoger esta alegación.

OCTAVO : En lo que concierne a la nulidad de las determinaciones del PXOM que se refieren al SUNC A-5-16-GUIXAR, el Ayuntamiento de Vigo manifiesta en su contestación a la demanda que la finca de la actora estaba clasificada en la aprobación inicial del plan como suelo urbano consolidado y calificada como equipamiento educativo, y que fue ella la que interesó que parte de la finca se incluyese en dicho ámbito de suelo urbano no consolidado, por lo que la recurrente va contra sus propios actos al impugnar las determinaciones del PXOM que afectan a esa parte de su parcela. En el escrito de conclusiones de la parte actora se argumenta que esa solicitud se hizo porque en dicho ámbito el porcentaje de suelo destinado a viviendas de protección (VPA) era del 20%, y luego se amplió al 40%. El examen de la documentación del plan pone de manifiesto que no existió esa variación, sino tan solo un error en la documentación remitida a la Consellería, por lo que tampoco cabe aceptar lo que al respecto argumenta la recurrente en su escrito de conclusiones. Por ello tiene que ser acogida la referida alegación del Ayuntamiento y rechazadas las pretensiones de la parte actora que se oponen a la clasificación de parte de su finca como suelo urbano no consolidado y a su inclusión en el SUNC A-5-16-GUIXAR. Por lo que se refiere a las cargas que de modo indebido, según la recurrente, se imponen a los propietarios de las parcelas del ámbito, ya desde la aprobación inicial se estableció para su ejecución el sistema de expropiación, por lo que esas cargas tendrá que afrontarlas la entidad beneficiaria de esa expropiación que concertó el correspondiente convenio con el Ayuntamiento; y la expropiación tendrá que llevarse a cabo siguiendo las normas de valoración establecidas en la Ley estatal del Suelo para el urbanizado sometido a un proceso de renovación de la urbanización. Por todo lo expuesto el recurso tiene que ser desestimado.

NO VENO : No se aprecian motivos para hacer imposición de costas ( artículo 139.1 de la Ley jurisdiccional en su redacción original).

VISTOS los preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Desestimamos el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Provincia de Castilla de la Compañía de Jesús contra la Orden de 16-5-2008 de la Consellería de Política Territorial, Obras Públicas e Transportes por la que se dio aprobación definitiva parcial al Plan Xeral de Ordenación Municipal de Vigo. No se hace imposición de costas.

Esta sentencia es susceptible del recurso ordinario de casación del artículo 86 de la L.J.C.A. de 1998 , que habrá de prepararse por escrito a presentar en esta Sala en el plazo de diez días.

Firme que sea la presente, devuélvase el expediente administrativo al Centro de su procedencia, junto con certificación y comunicación.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN

Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Sr. Magistrado Ponente D. JOSÉ ANTONIO MÉNDEZ BARRERA al estar celebrando audiencia pública en el día de su fecha la Sala de lo Contencioso-administrativo de este Tribunal Superior de Justicia, de lo que yo, Secretaria, certifico.