Sentencia Administrativo Nº 136/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 65/2014 de 20 de Marzo de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000065 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:01200/2014

Demandante:COMUNIDAD AUTONOMA DE CANTABRIA

Procurador:IGNACIO ARGOS LINARES

Demandado:MINISTERIO DE AGRICULTURA ALIMENTACION Y MEDIO AMBIENTE

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. LOURDES SANZ CALVO

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

Madrid, a veinte de marzo de dos mil quince.

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso- administrativo número 65/14, interpuesto por la LETRADA DE LOS SERVICIOS JURÍDICOS DE CANTABRIA, contra la resolución de 26 de diciembre de 2013 de la Directora General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, dictada por delegación, por la que se exige el reintegro de la subvención concedida a la Comunidad Autónoma de Cantabria por cuantía de 1.130.531,89 euros, en concepto de principal, y de 220.640,868 euros en concepto de intereses de demora. Ha sido parte LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO, representada por el Abogado del Estado. La cuantía del recurso quedó fijada en 1.130.531,89 euros.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito presentado el día 1 de septiembre de 2014 en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando el acto impugnado en el presente recurso, devolviendo la Administración Autónoma la cuantía de la subvención al aplicarse la compensación de los proyectos con el no ejecutado de Potes, o, subsidiariamente, se decretara un reintegro parcial de la subvención de 75.070,34 euros con cargo a la Comunidad Autónoma de Cantabria.

SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que la contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante el pertinente escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando la desestimación del recurso, y que se declarara la plena adecuación a derecho del acto administrativo impugnado.

TERCERO.- Contestada la demanda, se concedió diez días a las partes para la presentación de conclusiones, y, una vez, formulados los pertinentes escritos quedaron los autos conclusos para sentencia, señalándose para votación y fallo 17 de marzo del presente año, fecha en que tuvo lugar.

SIENDO PONENTEel Magistrado Ilmo. Sr. Don FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ.

Fundamentos

PRIMERO.- La Comunidad Autónoma demandante impugna la resolución de 26 de diciembre de 2013 de la Directora General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, dictada por delegación, por la que se exige el reintegro de la subvención concedida a la Comunidad Autónoma de Cantabria por cuantía de 1.130.531,89 euros, en concepto de principal, y de 220.640,868 euros en concepto de intereses de demora.

Se alega, en síntesis, por la parte actora lo siguiente: Que por Real Decreto 1.823/2009, de 27 de noviembre, se otorgó a la Comunidad Autónoma de Cantabria la suma de 1.130.531,89 euros, para los sellados de los vertederos de Reinosa, Potes y de El Mazo. El reseñado Real Decreto permitía subcontratar el 100% de las actividades subvencionadas, y el Gobierno de Cantabria decidió acometer la actuación a través de una de sus empresas públicas, MARE, S.A., dependiente de la entonces Consejería de Medio Ambiente, hoy Consejería de Medio Ambiente, Ordenación del Territorio y Urbanismo. La Consejería de Medio Ambiente en el acuerdo de 24 de febrero de 2011 hizo constar por error que la ejecución y presentación de la cuenta justificativa tendría como fecha límite el 30 de junio de 2012, cuando, realmente, el plazo finalizaba el 31 de marzo de 2012.

Se añade que la empresa pública MARE llevó a cabo las contrataciones necesarias para proceder a la clausura de los tres vertederos, por ello su actuación no está sujeta a la fiscalización de la Intervención General. No obstante, si se han aportado las certificaciones de obra y los controles de ejecución por la persona responsable de proyectos de MARE. Por ello, la no remisión por parte de la Comunidad Autónoma del informe previsto en el art. 6.2 del Real Decreto 1.823/2009 , no es causa suficiente para exigir el reintegro total de la subvención.

Por otro lado, los retrasos han sido convenientemente justificados por lo que no pueden conllevar el reintegro total de la subvención, y se alude al respecto a la Sentencia de la Sección Cuarta de esta Sala de 4 de diciembre de 2013 -recurso nº. 3.573/2012 - y a las Sentencias del Tribunal Supremo de 30 de marzo de 2010 , 12 de marzo de 2008 y 21 de marzo de 2007 . Por tanto, los vertederos de El Mazo y Reinosa han sido clausurados y así ha sido justificado documentalmente, por lo que procedería la compensación prevista en el art. 5.2 del Real Decreto 1.823/2009 o, en su defecto, que el reintegro parcial sea de 75.070,34 euros.

SEGUNDO.- Como se declara en la Sentencia del Tribunal Supremo de 2 de junio de 2003 -recurso nº. 3725/1999 -: "Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en el actuación de éste.

Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión.

No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

Por consiguiente, cuando se trata del reintegro o denegación de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la denegación de la subvención o la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ y PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ y PAC, sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, la declaración de improcedencia, el reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni se anula, en sentido propio, sino que la denegación o devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda".

TERCERO.- En el caso que nos ocupa, la resolución recurrida exige el reintegro de la subvención concedida en virtud del Real Decreto 1.823/2009, de 27 de noviembre, a la Comunidad Autónoma de Cantabria para los sellados de los vertederos de El Mazo, Reinosa y Potes, que asciende a la suma de 1.130.531,89 euros, en concepto de principal, y de 220.840,88 euros en concepto de intereses de demora, desde el 29 de enero de 20010, fecha de pago efectivo, hasta el día de la resolución e 26 de diciembre de 2013, lo que supone una cuantía total de 1.351.372,77 euros.

El citado Real Decreto 1.823/2009, de 27 de noviembre, tenía por objeto regular el procedimiento de concesión directa y su régimen de justificación de una subvención a las comunidades autónomas de Andalucía, Aragón, Principado de Asturias, Cantabria, Castilla-La Mancha, Castilla y León, Cataluña, Extremadura, La Rioja, Madrid y Región de Murcia, por cuantía de 14.029.694,38 euros, conforme con lo dispuesto en el art. 28.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , y el art. 67.2, párrafo segundo de su Reglamento, para el proyecto y construcción de instalaciones para reducir las emisiones de gases de efecto invernadero mediante la captación de biogás en vertederos, proyectos de clausura de vertederos ilegales y proyectos de actuaciones complementarias destinadas a la reducción del vertido de residuos, en particular de residuos biodegradables, y al aumento del reciclaje.

El motivo del reintegro a tenor de la resolución impugnada, es por el incumplimiento del punto 2 del art. 6 del Real Decreto 1.823/2009, de 27 de noviembre , por no haberse presentado 'el informe emitido por la intervención u órgano de control equivalente de la comunidad autónoma que acredite la veracidad y la regularidad de la documentación justificativa'.

El reseñado art. 6 del citado Real Decreto establece: '1. La justificación de las subvenciones se realizará, según lo dispuesto en Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones y su desarrollo reglamentario, mediante la presentación de una cuenta justificativa, firmada por los correspondientes directores generales competentes en materia de residuos u autoridades asimilables:

a) Una memoria de actuación justificativa del cumplimiento de las actividades realizadas y de los resultados obtenidos.

b) Una memoria económica compuesta por una relación clasificada de los gastos e inversiones de las actividades contempladas en el anexo con identificación del acreedor, el asiento contable del reconocimiento de la obligación y su importe.

c) Un detalle de otros ingresos o subvenciones que hayan financiado la actividad subvencionada con indicación del importe y su procedencia.

2. Se presentará, asimismo, un informe emitido por la intervención u órgano de control equivalente de la comunidad autónoma, que acredite la veracidad y la regularidad de la documentación justificativa de la subvención.

3. El período de justificación finalizará en el plazo de tres meses desde la finalización del plazo para la realización de la actividad.

4. La cuantía no justificada será causa de reintegro. Cuando la comunidad autónoma no justifique parte de las actuaciones del anexo, deberá reintegrar por el porcentaje de financiación que corresponde a dichas actuaciones no justificadas.

5. Las inversiones deberán realizarse en el plazo máximo del 31 de diciembre de 2010.

6. El órgano concedente comprobará, a través de las técnicas de muestreo que se acuerden, los justificantes que estime oportunos y que permitan obtener evidencia razonable sobre la adecuada aplicación de la subvención, a cuyo fin podrá requerir al beneficiario la remisión de los justificantes de gasto seleccionados'.

Pues bien, la falta de informe previsto en el punto 2 del art. 6 viene a ser reconocido por la parte actora, pero alega al respecto que el mismo no es exigible ya que el Gobierno de Cantabria decidió acometer la actuación del sellado de los vertederos a través de una de sus empresas públicas, MARE, S.A., que llevó a cabo las contrataciones necesarias para proceder a la clausura de los tres vertederos, y, por ello, su actuación no está sujeta a la fiscalización de la Intervención General. No obstante, si se han aportado las certificaciones de obra y los controles de ejecución por la persona responsable de proyectos de MARE.

Es cierto que el art. 2.3 del Real Decreto 1.823/2009, de 27 de noviembre , permite que las comunidades autónomas pudieran subcontratar el cien por cien de las actividades subvencionadas, cosa que hizo la parte actora. Pero ello no implica que la Comunidad Autónoma que percibe la ayuda esté exenta del requisito de la justificación previsto en el punto 2 del art. 6 del indicado Real Decreto . En efecto, el art. 29 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , en sus apartados 5 y 6 establece: '5. Los contratistas quedarán obligados sólo ante el beneficiario, que asumirá la total responsabilidad de la ejecución de la actividad subvencionada frente a la Administración.

6. A efectos de lo previsto en el apartado anterior, los beneficiarios serán responsables de que en la ejecución de la actividad subvencionada concertada con terceros se respeten los límites que se establezcan en la normativa reguladora de la subvención en cuanto a la naturaleza y cuantía de gastos subvencionables, y los contratistas estarán sujetos al deber de colaboración previsto en el artículo 46 de esta ley para permitir la adecuada verificación del cumplimiento de dichos límites'.

Por tanto, con independencia que haya existido una subcontratación, es la Comunidad Autónoma de Cantabria la que debe responder de la subvención otorgada y cumplir los requisitos exigidos para su otorgamiento, entre los que se encuentra la exigencia de un informe emitido por la intervención u órgano de control equivalente de la comunidad autónoma, que acredite la veracidad y la regularidad de la documentación justificativa de la subvención.

Como se declara en la Sentencia de la Sección Tercera de esta Sala de 19 de diciembre de 2014 -recurso nº. 738/2012-: "El Tribunal Supremo ha fijado una reiterada doctrina referida al incumplimiento de requisitos formales. La sentencia del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2008 (2618/2005 ), reproducida en otras posteriores de 2 de diciembre de 2008 (recurso 2181/2006) y 22 de noviembre de 2010 (recurso 1054/2009) señala que 'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o ' subvención ' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas. Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación'".

En consecuencia, se ha incumplido por la Comunidad Autónoma recurrente el punto 2 del art. 6 del Real Decreto 1.823/2009, de 27 de noviembre , por lo que procede el reintegro de la subvención al no haberse acreditado la veracidad y la regularidad de la documentación justificativa. A lo expuesto, debemos añadir que tampoco se cumplió la clausura del vertedero de El Mazo dentro del plazo para justificar la subvención así como que no se ha ejecutado la clausura del vertedero de Potes.

Por tanto, procede desestimar el recurso contencioso-administrativo.

CUARTO.- De conformidad con el art. 1391 de la Ley de la Jurisdicción procede imponer las costas procesales a la parte actora.

VISTOSlos artículos citados, y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que desestimando el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la LETRADA DE LOS SERVICIOS JURÍDICOS DE CANTABRIA, contra la resolución de 26 de diciembre de 2013 de la Directora General de Calidad y Evaluación Ambiental y Medio Natural, dictada por delegación, por la que se exige el reintegro de la subvención concedida a la Comunidad Autónoma de Cantabria por cuantía de 1.130.531,89 euros, en concepto de principal, y de 220.640,868 euros en concepto de intereses de demora, declaramos que la citada resolución es conforme a derecho; con expresa imposición de las costas procesales a la parte actora.

Hágase saber a las partes que contra esta Sentencia cabe interponer recurso de casación dentro de los diez días hábiles siguientes a la notificación de la misma, a preparar ante esta Sala.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a

LA SECRETARIA JUDICIAL