Sentencia Administrativo Nº 1362/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 227/2007 de 06 de Septiembre de 2007

Encabezamiento

T.S.J. MADRID CON/AD SEC.2

MADRID

SENTENCIA: 01362/2007

Recurso de apelación 227/07

SENTENCIA NÚMERO 1362

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

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Ilustrísimos señores:

Presidente.

D. Juan Francisco López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso

D. Francisco Javier Canabal Conejos.

Dª. Sandra María González de Lara Mingo

D. Marcial Viñoly Palop

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En la Villa de Madrid, a seis de septiembre de dos mil siete.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia, los autos del recurso de apelación número 227/07, dimanante del Procedimiento abreviado número 441 de 2.005 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 14 de los de Madrid, interpuesto por Jesús María , representada por la Letrada doña Elena Montilla Seguín, contra la Sentencia dictada en el mismo. Han sido parte la apelante y como apelado el Ayuntamiento de Madrid asistido y representado por el Letrado Consistorial.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 30 de octubre de 2.006 el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 14 de los de esta ciudad, en el procedimiento abreviado número 441 de 2.005, dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: "DESESTIMAR el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Letrada Da. María Elena Montilla Seguín, en nombre y representación de Dª. Jesús María , contra la Resolución, de fecha 24 de mayo de 2005, del Director General de Estadística, dependiente del Área de Gobierno, de Hacienda y Administración Pública del EXCMO. AYUNTAMIENTO DE MADRID, por la que se denegó la expedición del certificado de inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes de Madrid a la recurrente, por ser conforme a Derecho. Todo ello sin expresa imposición de las costas procesales de este recurso".

SEGUNDO.- Por escrito presentado el día 14 de diciembre de 2.006 la Letrada doña Elena Montilla Seguín, en representación de Jesús María , interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia formulando los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida y terminó solicitando que en su día y previos los trámites legales se dictara Sentencia por la que dicte sentencia por la que se declarara no ser la recurrida ajustada a derecho, y se acuerde el alta por omisión en el Padrón Municipal del interesado, a efectos de acreditar su estancia en España con anterioridad al 8 de agosto de 2.004 en el proceso de normalización de extranjeros establecido por la Disposición Transitoria Tercera del Real Decreto 2393/2004 .

TERCERO.- Por providencia de fecha 18 de diciembre de 2.006 se admitió a trámite el recurso y se acordó dar traslado del mismo a la parte demandada, presentándose por el Letrado Consistorial, en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid, fechado el día 11 de enero de 2.007 se opuso al mismo y solicitó su desestimación y la confirmación de la Resolución recurrida.

CUARTO.- Por Providencia de 15 de enero de 2.007 se elevaron las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta sección segunda, siendo designado Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. Don Francisco Javier Canabal Conejos, señalándose el día 6 de septiembre de 2.007 para la deliberación votación y fallo del recurso de apelación, día y hora en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998 .

Fundamentos

PRIMERO.- El acto administrativo objeto de recurso, está constituido por la resolución de 24 mayo de 2005 del Director General de Estadística del Ayuntamiento de Madrid que acordó la denegación de la expedición de certificado de inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes de Madrid a D/Dª Jesús María , en los términos establecidos en la Resolución de 14 de abril de 2005 de la Presidenta del INE y del Director General de Cooperación Local por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos para la expedición de certificaciones padronales acreditativas de la residencia anterior al 8 de agosto de 2004, de los extranjeros afectados por el procedimiento de normalización inscritos con posterioridad, al no ajustarse la documentación aportada a la establecida para tal fin en la Resolución anteriormente citada, porque: documentos bancarios - pasaporte con visado de entrada - no figura/n en la relación de documentos válidos.

SEGUNDO.- Conforme al artículo 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local de toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año. El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio. Los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio. La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón. Este precepto se encuentra desarrollado en el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio , en su redacción establecida por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de diciembre, cuyo artículo 53 establece que el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos. En igual sentido el artículo 54 del citado Reglamento obliga a toda persona que viva en España a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año, añadiendo el apartado 3º que la inscripción en el padrón municipal de personas que residiendo en el municipio carezcan de domicilio en el mismo sólo se podrá llevar a cabo después de haber puesto el hecho en conocimiento de los servicios sociales competentes en el ámbito geográfico donde esa persona resida. Debe pues señalarse que la inscripción en el padrón supone no solo la residencia en el territorio nacional sino la residencia en un determinado municipio, ya que dicha inscripción confiere al ciudadano la condición de vecino puesto que el artículo 55 del Reglamento define como vecinos a las personas, que residiendo habitualmente en el municipio, se encuentran inscritos en el padrón municipal, adquiriéndose la condición de vecino desde el mismo momento de su inscripción en el padrón, confiriéndole su condición de sujeto titular de derechos y obligaciones para con la administración municipal, respecto del municipio en el que figura inscrito, y así puede ser elector y elegible en los términos establecidos en la legislación electoral, participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes, utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables, estando obligado a contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales, teniendo derecho a ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación con los expedientes y la documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el art. 105 de la Constitución, a pedir consulta popular en los términos previstos en la Ley y a solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio. Es pues en este ámbito en el que ha de analizarse el acto administrativo que deniega la inscripción padronal con carácter retroactivo, con efectos anteriores al 8 de Agosto de 2004, que ha realizado la administración municipal.

TERCERO.- Respecto de la formación del padrón municipal debe tenerse en cuenta que el artículo 17 apartado 1º de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local establece que la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde al Ayuntamiento, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado. Debe señalarse que estas competencias no son exclusivas puesto que la Ley otorga al Instituto Nacional de Estadística la competencia, en aras a subsanar posibles errores y evitar duplicidades, de realizar las comprobaciones oportunas, y comunicar a los Ayuntamientos las actuaciones y operaciones necesarias para que los datos padronales puedan servir de base a la elaboración de estadísticas de población a nivel nacional, para que las cifras resultantes de las revisiones anuales puedan ser declaradas oficiales, y para que los Ayuntamientos puedan remitir, debidamente actualizados, los datos del Censo Electoral. Igualmente otorga al Presidente del Instituto Nacional de Estadística la resolución de las discrepancias que, en materia de empadronamiento, surjan entre los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos insulares o entre estos entes y el Instituto Nacional de Estadística. Por su parte la Ley crea el Consejo de Empadronamiento, adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda como órgano colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los Entes Locales en materia padronal, que tiene entre otras funciones la de proponer la aprobación de las instrucciones técnicas precisas para la gestión de los padrones municipales. Las competencias no son pues exclusivas de las Corporaciones sino concurrentes con las competencias de la administración del Estado a las que la propia Ley le reconoce la capacidad de dictar instrucciones técnicas en la forma de llevar el padrón municipal. En este sentido la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 16 de Diciembre de 1996 establece que el Padrón Municipal tiene el carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos. Estos efectos se despliegan no solo en un ámbito estrictamente municipal. Afectan también a intereses autonómicos y estatales. Por ello, aunque corresponde a los Ayuntamientos su renovación cada cinco años y su rectificación anual, tales operaciones deben ser realizadas "de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado" (artículo 17. 1 y 2 de Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local). La atribución a la Administración del Estado de la competencia para dictar las instrucciones y directrices de carácter técnico para la formación, mantenimiento y rectificación del Padrón Municipal de Habitantes de todos los Ayuntamientos está reiterada en el artículo 14. 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986 . La competencia de la Administración Estadística para la aprobación del Padrón Municipal "al solo efecto de comprobar la observancia de dichas directrices" está reconocida en el artículo 14. 3 del mismo Texto Refundido. Estas normas, mas las de rango reglamentario que seguidamente exponemos, son las reglas a que se refiere el artículo 44 de la Ley de la Función Estadística Pública (Ley 12/1989, de 9 de mayo ) cuando dice que "en lo que concierne a la formación del Padrón Municipal de Habitantes, se estará a lo dispuesto en las reglas especiales que ordenan las relaciones entre el I.N.E. y las Corporaciones Locales establecidas en la Legislación de Régimen Local, así como en la normativa autonómica correspondiente". En ejecución de estos preceptos de rango legal, el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales contiene normas que facilitan la respuesta de la cuestión controvertida. Además de reiterar la competencia de la Administración del Estado para dictar las instrucciones y directrices de carácter técnico para la renovación padronal (art. 67.2 ), en los artículos posteriores se concretan las sucesivas actuaciones a practicar por los Ayuntamientos, los cuales (artículo 75 ) tienen la obligación de remitir al I.N.E., en la forma y plazo que este determine, el resumen numérico definitivo de la población total del municipio (resumen que comprenderá, además, la cifra de población de derecho y de hecho). «...» es al I.N.E a quien nuestro ordenamiento jurídico atribuye la competencia para -antes de formular la propuesta de aprobación definitiva- conformar o no las cifras de población de cada Ayuntamiento. «...» atribuciones reconocidas a los órganos de la Administración del Estado en relación con la renovación del Padrón Municipal de Habitantes de los Ayuntamientos no vulneran la autonomía municipal porque aseguran y dejan a salvo a estos entes locales todas las competencias necesarias para la gestión de sus intereses propios, estando justificadas aquellas atribuciones de los órganos de la Administración del Estado competentes en materia de estadística por el carácter supramunicipal, más exactamente de alcance estatal de los datos poblacionales que recoge el referido Padrón Municipal, atribuciones que en ningún caso vacían de contenido las competencias municipales, pues las que ostentan son suficientes en relación con los intereses puramente locales. El Tribunal Supremo (sentencia de 20 de mayo de 1988 , de la Sala Tercera) en un supuesto que guardaba con el ahora enjuiciado una cierta analogía dijo que: "dado que el Padrón Municipal de Habitantes es un documento cuya utilidad excede del ámbito estrictamente municipal para incidir en una esfera más amplia de intereses públicos que afectan a entes distintos del municipio, la competencia que la Ley de Régimen Local atribuye a la Administración del Estado no puede considerarse atentatoria a la autonomía municipal.

CUARTO.- En este sentido, debe señalarse que la actuación municipal ha de seguir las instrucciones técnicas impartida tanto por el Instituto Nacional de Estadística como por el Consejo de Empadronamiento. Y también ha de señalarse que lo pretendido por la recurrente (el empadronamiento con una fecha anterior a la de su solicitud) parte del incumplimiento de la obligación de solicitar el empadronamiento, desde el momento en que surgió tal obligación de empadronamiento, esto es cuando dejó de ser mera visitante de nuestro país para convertirse en residente. En todo caso su petición, formulada ante el Ayuntamiento de Madrid, es instrumental respecto de la pretensión final, que no es otra que la de adquirir la condición de residente legal, conforme al proceso abierto por la disposición transitoria 3ª del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, según el cual en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor del Reglamento sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, los empresarios o empleadores que pretendan contratar a un extranjero podrán solicitar que se le otorgue una autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena, siempre y cuando se cumplan entre otras las siguientes condiciones: a) Que el trabajador figure empadronado en un municipio español, al menos, con seis meses de anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y se encuentre en España en el momento de realizar la solicitud «...».

QUINTO.- En el número sexto de la Orden PRE/140/2005, de 2 de febrero, por la que se desarrolla el procedimiento aplicable al proceso de normalización previsto en la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, exige que la solicitud se acompañe de la Certificación de empadronamiento del trabajador extranjero, en la que conste una fecha de inscripción en un padrón municipal español anterior al 8 de agosto de 2004. Sin embargo la Mesa de Diálogo Social, en el marco del proceso de normalización de los extranjeros, solicitó al Consejo de Empadronamiento la valoración de la utilización del empadronamiento por omisión para que los extranjeros que no cumplen el requisito del empadronamiento anterior al 8 de agosto de 2004, y acrediten con determinados documentos públicos la residencia en España antes de la citada fecha, puedan acogerse al mencionado procedimiento, dando lugar al dictado de la Resolución de 14 de abril de 2005 de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos para la expedición de certificaciones padronales acreditativas de la residencia anterior al 8 de agosto de 2004, de los extranjeros afectados por el procedimiento de normalización inscritos con posterioridad. Se acude, pues, al sistema del "empadronamiento por omisión", figura esta que es una de las formas de obtención de alta en el Padrón Municipal previstas por la Resolución de 1 de abril de 1997, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre gestión y revisión del padrón municipal, en la que se establecía que aquellas personas que viviendo habitualmente en el municipio no figuran inscritas en su padrón municipal deberán solicitar su inscripción en el mismo por omisión. En la solicitud harán constar que no figuran o desconocen figurar inscritos en el padrón de ningún otro municipio o en el padrón de españoles residentes en el extranjero, y, asimismo, deberá figurar que el interesado manifiesta su conformidad para que se proceda, de oficio, a la anulación de cualquier inscripción padronal, en el caso de que exista, anterior a la fecha de solicitud del alta por omisión.

SEXTO.- La Resolución de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y el Director General de Cooperación Local, de 15 de abril de 2005 entiende que no es necesario modificar el procedimiento establecido en la citada Resolución de 1 de abril de 1997 ya que los objetivos del acuerdo de la Mesa de Diálogo Social se podían alcanzar mediante la inclusión, en los certificados padronales que se solicitaran a efectos del proceso de normalización, de la especificación de la documentación acreditativa de la estancia del interesado en España con fecha anterior al 8 de agosto de 2004, estableciendo que la fecha de inscripción padronal será la correspondiente a la solicitud del alta y los documentos para llevar a cabo la inscripción en el Padrón serán los mismos que se venían requiriendo actualmente, es decir los documentos de identificación personal del interesado, que se especificaban el apartado f) del artículo 16 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , y los documentos que justifiquen el domicilio del interesado, conforme a lo establecido en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial y en el apartado «3 . Comprobación de datos» de la Resolución de 4 de julio de 1997, conjunta de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial. Estos documentos a los que la Instrucción califica como públicos, aun cuando sólo puede otorgarse tal carácter de públicos en una interpretación laxa de tal concepto, que se refiera a documentos en los que ha intervenido una oficina de la administración pública son los siguientes: a) Copia de la solicitud de empadronamiento no resuelta o denegada, debidamente registrada en el municipio. b) Tarjeta de asistencia sanitaria de un servicio público de salud en la que conste la fecha del alta, o en su caso, certificación en la que conste la fecha de antigüedad del alta. c) Copia de la solicitud de escolarización de menores, debidamente registrada. d) Copia de la solicitud debidamente registrada, certificación del informe de los Servicios Sociales o notificación de la resolución de percepción de ayudas sociales. e) Documento de alta laboral o certificación de la misma expedida por la Seguridad Social. f) Copia de la solicitud de asilo debidamente registrada. g) Notificación de Resoluciones derivadas de la Normativa de Extranjería emitidas por el Ministerio del Interior. Todos estos documentos deberán cumplir los siguientes requisitos: a) Haber sido emitidos y/o registrados por una Administración Pública Española. b) Ser documentos originales o copia debidamente compulsada. c) Contener los datos de identificación del interesado. d) Estar expedidos, registrados o referidos a actos o documentos de fecha anterior al 8 de agosto de 2004. Por último ha de señalarse que se habilita a la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística para resolver cualquier duda que surja respecto a la relación de documentos especificados en dicho apartado, y dentro de dicha función resolutoria de dudas la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística dictó una nota aclaratoria de fecha 20 de Abril, en el que se excluían de los documentos acreditativos de la residencia anterior al 8 de agosto de 2004 los siguientes: a) las Cartilla de Banco, certificaciones de transferencias monetarias, etc. b) Certificados médicos, recetas,.. - Certificados de otras organizaciones como ONGS, Caritas c) Únicamente el pasaporte con visado de entrada. d) Informes de la policía local sobre la residencia del interesado. e) Multas de tráfico f) actas o poderes notariales, concluyendo la nota aclaratoria que no serían suficientes a los efectos de inscripción padronal de cara al proceso de normalización los documentos no incluidos específicamente en los apartados anteriores.

SEPTIMO.- La sentencia de instancia señala que "teniendo en cuenta la normativa general en materia de empadronamiento y que se especifica en el Fundamento Jurídico anterior, no hay impedimento para que el interesado pueda presentar todos los medios probatorios que estime necesarios y admitidos en Derecho para acreditar su residencia en un determinado domicilio, sin perjuicio que la Administración dicte Instrucciones respecto a aquellos documentos que considere dotados de fehaciencia y garantía suficiente, estableciendo criterios valorativos generales que den respuestas a los numerosos supuestos que se pudieran plantearse. En consecuencia, sí, bien no puede admitirse que la lista de documentos contenida en la citada resolución tenga carácter, cerrado o de "numerus clausus", tampoco cabe admitir que cualquier medio de prueba pueda considerarse válido para justificar esa residencia anterior en un determinado municipio, sino que en cualquier caso, deben exigirse a las pruebas de las que los interesados intenten valerse determinados requisitos de fehaciencia y autenticidad, tanto más teniendo en cuenta que nos encontramos ante una excepción, considerar fecha de inscripción una anterior a la solicitud, para acogerse a un proceso de normalización también excepcional. En el caso que nos ocupa, con la solicitud de certificación de empadronamiento, se aportó copia del pasaporte en el que consta visado de estancia en territorio Schengen y sello de entrada por el aeropuerto de Madrid- Barajas, de fecha 30 de octubre de 2003, así como copia del contrato de apertura de cuenta en el Banco Bilbao-Vizcaya Argentaria, de fecha 7 de febrero de 2004 y copia de la libreta de dicha cuenta bancaria. En cuanto a la eficacia probatoria de dichos documentos a los fines pretendidos, debemos indicar, con relación al pasaporte, que el sello de entrada acredita que en una determinada fecha entró en territorio español, pero no prueba los requisitos precisos de permanencia continuada en un determinado municipio, necesaria para obtener la inscripción patronal. Y por lo que se refiere a la copia del contrato de apertura de cuenta en una entidad bancaria tampoco es acreditativa de dicha, permanencia continuada, máxime cuando dicha cuenta fue abierta en una oficina de la localidad de Soria, por lo que es claro que no sirve para acreditar su residencia en el término municipal de Madrid. En consecuencia, se está en el caso de desestimar el recurso que nos ocupa".

OCTAVO.- Debe partirse de la base de que como señala la Sentencia de la Sala 3ª del Tribunal Supremo de 26 de octubre de 1.998 el recurso de apelación tiene por objeto la depuración de un resultado procesal obtenido en la instancia de tal modo que el escrito de alegaciones del apelante ha de contener una crítica de la sentencia impugnada que es la que debe servir de base para la pretensión sustitutoria de pronunciamiento recaído en primera instancia. La jurisprudencia -Sentencias de 24 de noviembre de 1987, 5 de diciembre de 1988, 20 de diciembre de 1989, 5 de julio de 1991, 14 de abril de 1993 , etc.- ha venido reiterando que en el recurso de apelación se transmite al Tribunal "ad quem" la plena competencia para revisar y decidir todas las cuestiones planteadas, por lo que no puede revisar de oficio los razonamientos de la sentencia apelada, al margen de los motivos esgrimidos por el apelante como fundamento de su pretensión, que requiere, la individualización de los motivos opuestos, a fin de que puedan examinarse dentro de los limites y en congruencia con los términos en que esta venga ejercitada, sin que baste con que se reproduzcan los fundamentos utilizados en la primera instancia, puesto que en el recurso de apelación lo que ha de ponerse de manifiesto es la improcedencia de que se dictara la sentencia en el sentido en que se produjo. Por tanto el enjuiciamiento de esta Sala debe limitarse al estudio de los motivos alegados por la recurrente sin extender su enjuiciamiento a otros que fueron objeto de discusión y debate en la instancia y el recurrente en su escrito de interposición del recurso de apelación afirma que la sentencia recurrida parece admitir en principio otros medios de prueba distintos de los establecidos en la Resolución de 14 de abril de 2.005; no obstante, debe declararse la nulidad de pleno derecho de la resolución de 14 de abril de 2.005, de la Presidenta del INE y del Director General de Cooperación Local, en lo que se refiere a la limitación de los medios de prueba que en la misma se establecen, afirmando que la Resolución de 14 de abril de 2.005 es NULA DE PLENO DERECHO en lo que se refiere a la limitación de los medios de prueba aptos para proceder al alta por omisión en el Padrón Municipal, por contravenir lo dispuesto en una disposición con rango de legal, cual es el citado artículo 80.1 de la Ley 30/1992 y por aplicación de lo establecido en el artículo 62.2 del mismo texto legal.

NOVENO.- Es cierto que el Pleno Jurisdiccional de la Sala de lo Contencioso Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia convocado el día 23 de octubre de 2006 , discutió el alcance de actos similares al enjuiciado dando lugar a la Sentencia de 2 de noviembre de 2006 , en el que se ha señalado que El Tribunal entiende que nos encontramos ante una impugnación indirecta de una disposición general (ya que la resolución de 14 de abril de 2004 que establecía unos instrumentos de prueba concretos para acreditar la residencia había de ser cumplida de forma obligada por los Ayuntamientos), y el Tribunal entiende que dicha resolución es una disposición general y no un acto administrativo con destinatario múltiple e indeterminado, pues como señala la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1989 con cita de la de 21 de marzo de 1986 que, para distinguir las disposiciones generales de los simples actos, resoluciones o acuerdos administrativos, ni siquiera ha de estarse "a la forma como la norma se adopte, sino a su contenido" (Sentencia de 25 de febrero de 1980 ) y principalmente a las particularidades que la caracterizan y en razón de sus destinatarios (Sentencia de 11 de marzo de 1982 ); precisa acudir a la consuntividad y ordinamentación del precepto, en el sentido de que, generalmente, el acto administrativo se caracteriza porque su cumplimiento agota el acto y, por el contrario, la norma, con su cumplimiento, no se agota y, por otro lado, el acto administrativo, bien tenga contenido particular o general -referido a una pluralidad indeterminada de sujetos- es un acto ordenado, y el acto norma, al estar imbuido de un carácter ordinamental, se integra en el ordenamiento (Sentencia de 26 de noviembre de 1979 ), característica especial esta última que, como esencialmente diferenciadora, se destaca por la Sentencia de 20 de mayo de 1981 , según la cual las disposiciones de carácter general tienen una finalidad normativa y se integran en el Ordenamiento jurídico, en tanto que los actos administrativos, tengan por destinatario un solo sujeto o una pluralidad de ellos, siempre persiguen una finalidad particularizada. Es decir que como señala la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 1997 , lo que caracteriza a las disposiciones generales es su aptitud de inserción en el ordenamiento jurídico en abstracto, como fuente de plurales aplicaciones ulteriores. Las instrucciones técnicas contenidas en la Resolución de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y el Director General de Cooperación Local, goza de estos caracteres de abstracción y generalidad, tratándose de una norma jurídica de naturaleza secundaria, dirigida directamente a una pluralidad de administraciones públicas para que ajusten su actividad resolutoria al contenido normativo que dicha resolución contempla dictando en aplicación de la mismas los actos administrativos decidiendo o no el empadronamiento por omisión solicitado. También indirectamente la norma tiene también como destinatarios a los administrados en la medida en que obliga a estos a adecuar su conducta futura a las previsiones de la instrucción en la medida en que indica que tipo de documentación han de acompañar a la solicitud para conseguir el empadronamiento por omisión en una fecha apta para acceder al proceso extraordinario de regularización de su situación. En conclusión dicha resolución es fuente de los actos administrativos concretos dictados por los Ayuntamientos, resolutorios de las peticiones de empadronamiento, y es esta característica lo que supone su consideración como disposición general. Y precisamente porque su mandato ha de ser conocido por la generalidad indeterminada de personas que han de ajustar su conducta a dicha norma la misma fue publicada en el Boletín Oficial del Estado, y precisamente en la sección "disposiciones generales" y no en la Sección "otras disposiciones", indicio este de la propia conciencia de sus autores de que estaban dictando una Disposición General. Cuando se pretendía la nulidad del acto del Ayuntamiento de Madrid por ser nula la resolución de 14 de abril de 2005 la Sala entendió que era de aplicación el artículo 21 apartado 3º de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que señala que si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida ordenándose la retroacción de actuaciones para que sea, emplazada la administración del Estado, como autora de la Resolución de 14 de abril de 2005. Pero no podemos olvidar que no estamos ante una impugnación directa de la dicha disposición general, sino ante una impugnación indirecta. Para que proceda la anulación la disposición general, esta ha de ser la ratio decidendi de la anulación del acto administrativo. En el caso presente no se da dicha relación puesto que los documentos aportados son manifiestamente insuficientes para acreditar la residencia habitual del recurrente en el municipio de Madrid con anterioridad al 8 de agosto de 2004, pues no debe olvidarse que lo trascendente para lograr la inscripción en el padrón no consiste en acreditar la estancia en España sino la residencia en un determinado municipio, pues el artículo 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local establece la obligación de inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. En conclusión los documentos aportados, con independencia de que se encuentren referenciados en la Resolución de 14 de abril de 2005 de la Presidenta del INE y del Director General de Cooperación Local, no acreditan en ningún caso que el recurrente extranjero se encontraba residiendo en un municipio concreto con anterioridad al 8 de agosto de 2004; más aún, más aún, ninguno de los aportados en la fase administrativa, o en fase judicial que deben ser analizados pues, como sostiene el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de marzo de 2001 RJ 2001/4146, 2 de julio [RJ 19946673] y 7 de noviembre de 1994 [RJ 199410353], 20 de enero [RJ 1996748] y 6 de febrero de 1996 [RJ 19962038], 27 de febrero [RJ 19993149], 10 de mayo [RJ 19994800] y 9 de octubre de 1999 [RJ 19999798 , ni esta jurisdicción contencioso-administrativa es meramente revisora sino plena, y tal y como se recoge en las Exposiciones de Motivos de la Ley de 27 de diciembre de 1956 (RCL 19561890 y NDL 18435 ) y de la Ley 29/1998, de 13 de julio (RCL 19981741 ), ni es ineludible acreditar cumplidamente en la vía previa los hechos en que se apoya el ejercicio de una acción o la reclamación de un derecho, pues lo que no cabe es alterar los hechos, aducidos en la vía administrativa previa como base de la pretensión, en virtud del principio de la vinculación con los actos propios, pero la falta de aportación de pruebas en el procedimiento administrativo no impide solicitar en sede jurisdiccional todas las que sean conducentes para acreditar los hechos en que se funda la acción que se ejercita, o no contiene el dato del domicilio del interesado o si lo contiene no es el corespondiente al municipio expresado en la solicitud, y dicho domicilio es imprescindible para determinar la residencia habitual. El Recurso de apelación, pues, ha de ser desestimado.

DECIMO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso- administrativa en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición, circunstancias estas que no se aprecian en el caso presente.

Vistas las disposiciones legales citadas

Fallo

QUE DESESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por Jesús María , representada por la Letrada doña Elena Montilla Seguín, contra la Sentencia dictada el día 30 de octubre de 2.006 el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 14 de los de esta ciudad, en el procedimiento abreviado número 441 de 2.005 que se confirma íntegramente, imponiendo las costas de esta segunda instancia al apelante.

Notifíquese la presente resolución a las partes con la advertencia de que contra la misma no cabe recurso alguno y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución, en su caso.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente Juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilustrísimo Sr. Magistrado Ponente don Francisco Javier Canabal Conejos, estando celebrando audiencia pública ordinaria, en la Sala de este Tribunal, al mismo día de su fecha de lo que yo Secretario doy fe.