Sentencia Administrativo Nº 1367/2009, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 460/2007 de 21 de Octubre de 2009

Encabezamiento

Procedimiento Ordinario - 000460/2007

N.I.G.: 46250-33-3-2007-0003006

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN 2

SENTENCIA Nº 1367/09

Iltmos. Sres:

Presidente

D/Dª MARIANO FERRANDO MARZAL

Magistrados

D/Dª MIGUEL SOLER MARGARIT

D/Dª Mª ALICIA MILLAN HERRANDIS

En VALENCIA, a veintiuno de octubre de dos mil nueve.

Visto por la Sección 2 de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, el recurso contencioso administrativo número 000460/2007, promovido por el Procurador D. FRANCISCO JOSÉ PÉREZ BAUTISTA, en nombre y representación de CONSTRUCCIONES BIAR VILLENA, S.L. contra RESOLUCIÓN DE LA CONSELLERIA DE ECONOMÍA Y EMPLEO SOBRE SUBVENCIÓN, habiendo sido parte en autos la empresa recurrente, como Administración demandada la Generalitat que compareció a través del Letrado del Gabinete Jurídico.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites por la Ley, se emplazó al demandante para que formalizara la demanda, lo que verificó mediante escrito en que suplica se dicte sentencia declarando no ajustada a derecho la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación de la parte demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que suplica se dicte Sentencia por la que se confirme la Resolución recurrida.

TERCERO.- Habiéndose recibido el proceso a prueba, se dio traslado a las partes para que presentaran escrito de conclusiones, quedando los autos pendientes para votación y fallo.

CUARTO.- Se señala la votación para el día 20 de octubre del presente año, teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Siendo ponente el magistrado Ilmo/a Sr/a D/Dª Mª ALICIA MILLAN HERRANDIS.

Fundamentos

PRIMERO.- El objeto del presente recurso contencioso Administrativo se contrae a la impugnación de la Resolución del Conseller de Economía, Hacienda y Empleo de 11-1-07, por la que se deja sin efecto la subvención concedida a la Empresa Construcciones Biar Villena, S.L., para la realización de un protocolo familiar por no haber cumplido las obligaciones señaladas en el Apartado 1 de la Base Novena de la Orden de 11 de mayo de 2005 de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo , por la que se establecen las Bases reguladores y el procedimiento general para la concesión de ayudas a empresas familiares, y se convocan para el ejercicio 2005, y en la Resolución de 31-1-06 de concesión de la subvención.

En su consecuencia se anula la autorización del gasto y disposición de crédito por importe 7.900.-? en el Programa 612.60 línea de subvención T5025000 .

SEGUNDO.- Los argumentos de la recurrente para instar la anulación de la Resolución impugnada pueden resumirse del siguiente modo.

En primer lugar destaca que se ha resuelto la subvención concedida sin dar el previo trámite de Audiencia , por lo que se ha incumplido la Base 12.2 de la Convocatoria. La recurrente se ha encontrado con la Resolución del expediente, sin previo aviso, lo que supone omitir totalmente el procedimiento establecido incurriendo con ello en una causa de nulidad de pleno Derecho que se contempla en el art. 62.1.e) de la Ley 30/92 .

En segundo término y entrando en el fondo del asunto en la Orden de 11-5-05, no existe precepto alguno que obligue al pago de los gastos realizados en cada una de las fases dentro de la fecha límite establecida para justificar la subvención. Tampoco hay referencia alguna a que dicho pago deba justificarse dentro del referido plazo.

La Orden en sus Bases 12.2 y 13 establece unos supuestos por los que procede la Resolución total o parcial de la ayuda, sin que la omisión imputada a la recurrente pueda incluirse en ningún de los supuestos de Resolución que se recogen en dichos preceptos, por lo que aún cuando el pago de la factura se hubiera debido efectuar antes del 20-2-06 no procedería la Resolución de la ayuda, al no estar prevista la misma en tal supuesto.

La Generalitat Valenciana se opone a la estimación de la demanda.

TERCERO.- La primera cuestión que debemos resolver es el alcance que pueda tener la omisión del trámite de Audiencia previa a la Resolución que se impugna, pues efectivamente, del expediente se desprende que la Resolución se dicta sin que se cumplimentara dicho trámite.

La Sala analizando las circunstancias concurrentes y considerando que , efectivamente, la Administración sí que debía de haber llevado a cabo el trámite de Audiencia con anterioridad a dictar la Resolución que ahora se impugna no puede considerar sin embargo dicha omisión como motivo de nulidad y ello por las siguientes razones.

-La Administración resolvió teniendo en cuenta únicamente la documentación y datos aportados por el actor, por lo que no introdujo hechos o circunstancias desconocidos para el mismo.

-La declaración de nulidad o anulabilidad por defectos formales de un acto o Resolución administrativa debe ir siempre anudada a la producción de indefensión material en el administrado. Frente a la Resolución de 16-11-06 cabía interponer recurso potestativo de reposición y posteriormente se ha acudido a esta vía de Contencioso Administrativo donde precisamente la parte solicitó el recibimiento a prueba pudiendo en dicho período proponer lo que a su Derecho convino para desvirtuar la Resolución impugnada.

-Pero además hay razones también de economía procesal y de tutela judicial efectiva que aconsejan que la Sala se pronuncie, pues tiene elementos para ello, sobre el fondo de la cuestión planteada. Ordenar la retroacción del expediente para que la Administración conceda trámite de Audiencia y a partir del resultado de la misma dicte nueva Resolución supondría probablemente para la Empresa recurrente una dilatación en el tiempo pues el contenido de la nueva Resolución, y a la vista de las alegaciones de la Administración, lo sería en el mismo sentido.

A estos efectos, resulta oportuno recordar la doctrina expuesta en la sentencia del Pleno de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo de 30 de noviembre de 2007 (RC 7638/2002 ) , en la que se señala:

« . » .

A mayor abundamiento, procede estimar que la queja casacional por vulneración del artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , resulta infundada, pues compartimos el razonamiento de la Sala de instancia que reconoce que , en este supuesto, la omisión del trámite de Audiencia en el expediente de reintegro de la subvención no ha provocado indefensión material y efectiva, pues el Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la comunidad de Madrid se ha limitado a aplicar a los hechos aducidos por el beneficiario la disposición legal que impone la obligación de devolver el importe de la subvención, conforme a lo establecido en el artículo 11 de la Ley de la Asamblea de Madrid 2/1995, de 8 de marzo, por lo que cabe estimar que concurre el supuesto de prescindencia del trámite de Audiencia a que alude el referido artículo 84 de la Ley estatal de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, de aplicación supletoria en este procedimiento.

Por tanto, consideramos que la respuesta de la Sala Sentenciadora al motivo de impugnación fundado en la infracción del artículo 84 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , es acorde con la jurisprudencia de esta Sala de lo contencioso-administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la Sentencia de 5 de noviembre de 2001 (RC 3320/1996 )",

CUARTO.- Descartada pues la existencia de vicio de nulidad o de anulabilidad por la omisión del trámite de audiencia, se recoge en este Fundamento de Derecho la naturaleza jurídica de las subvenciones. En este sentido conviene referir aquí la doctrina sostenida por el Tribunal Supremo pudiendo citar como exponente de la misma la Sentencia de 7-4-03 Ponente D. Rafael Fernandez Montalvo la cual en su Fundamento de Derecho Tercero declara:

"TERCERO.- La subvención se configura tradicionalmente como una medida que utilizan las Administraciones Públicas para fomentar la actividad de los particulares o de otras Administraciones Públicas hacia fines de interés general que representa o gestiona la Administración concedente.

Como resulta de la jurisprudencia de esta Sala, la naturaleza de dicha medida de fomento Administrativo puede caracterizarse por las notas que a continuación se reseñan.

En primer lugar, el establecimiento de la subvención puede inscribirse en el ámbito de las potestades discrecionales de las Administraciones públicas, pero una vez que la subvención ha sido regulada normativamente termina la discrecionalidad y comienza la previsión reglada cuya aplicación escapa al puro voluntarismo de aquéllas.

En segundo término, el otorgamiento de las subvenciones ha de estar determinado por el cumplimiento de las condiciones exigidas por la norma correspondiente, pues de lo contrario resultaría arbitraria y atentatoria al principio de seguridad jurídica.

Por último , la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión (Cfr S.S.T.S. 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997 , 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 ad exemplu"

En el mismo sentido se pronuncia la Sentencia de T.S. de 10/3/2009, RC 4361/06 :

"En efecto, según una consolidada y reiterada doctrina jurisprudencial de esta Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Supremo, expuesta en la Sentencia de 24 de julio de 2007 (RC 3119/1993 ) « el reintegro de una subvención por el incumplimiento de las obligaciones impuestas al beneficiario, no puede considerarse sino como una condición resolutoria del acto administrativo de otorgamiento, y en este aspecto la Sentencia de instancia razona adecuadamente, una consecuencia propia del funcionamiento de la relación jurídico administrativa en que la subvención consiste, y con el carácter de una donación modal con un carácter finalístico , lógicamente, el incumplimiento de las condiciones impuestas determina la necesidad de su devolución; pero de ninguna forma puede sostenerse que la devolución de la subvención concedida por el incumplimiento de esa carga, -de las condiciones impuestas y aceptadas-, pueda considerar inserta en el ámbito del derecho sancionador, que es el argumento ahora utilizado para pretender la casación de la Sentencia, como también lo había sido en la instancia y que fue correctamente rechazado por la Sentencia de instancia » .

Nuestra jurisprudencia, según se refiere en la Sentencia de 15 de noviembre de 2006 (RC 2586/2004 ), ha reconocido el carácter modal de la subvención o , si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto Administrativo declarativo de Derechos que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LR.J. y PAC. Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una causa donandi , sino a la finalidad de intervenir la administración, a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste.

Cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o condiciones establecidas al concederse u otorgarse, esto es, por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido."

QUINTO.- La Orden de 11-5-05 de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo, por la que se establecen las Bases Reguladoras y el Procedimiento General para la Concesión de Ayudas a Empresas Familiares para la realización de protocolos familiares fue modificada mediante Orden de 8-11-05.

La Orden en su Base Novena regula la justificación de la subvención:

"1.- La justificación de la subvención se realizará en los términos previstos en el art. 30 de la Ley General de Subvenciones, estando obligados a cumplir los requisitos establecidos y la justificación documental de la realización de la actuación y de su coste , lo que se llevará a efecto mediante la presentación del protocolo final elaborado junto a una Memoria explicativa o Cuenta justificativa que contendrá el desglose detallado de los gastos realizados en cada una de las fases exigidas en la Base Sexta, y las facturas originales definitivas o documentos contables de valor probatorio equivalentes, que acrediten la realización del gasto correspondiente a cada una de las fases exigidas en la Base Sexta.

La presentación de justificaciones deberá lugar en el plazo que eventualmente se determine en la Resolución de concesión de la ayuda y en todo caso, como fecha límite el 20 de noviembre del año correspondiente."

La Orden de 8-11-05 dispone que:

"Es necesario aumentar el plazo para la presentación de las justificaciones de gasto, ya que no es previsible que con anterioridad a la fecha máxima prevista se haya resuelto las solicitudes y por lo tanto será imposible que se hayan presentado los justificantes.

Para el ejercicio 2005 no regirá la fecha límite de presentación de justificaciones de gasto establecida en la Base Novena del Anexo, sino que en todo caso , esta fecha límite será el 20-2-06".

En lo referente a las obligaciones del beneficiario la Base Décima establece:

"A.- Realizar la actividad que fundamenta la concesión de la subvención.

B.- Acreditar ante la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo la realización de la actividad, así como el cumplimiento de los requisitos o condiciones que determine la concesión o disfrute de la subvención."

Por su parte la Base 12.2 señala:

"El incumplimiento por el beneficiario de cualquiera de los requisitos , condiciones y demás circunstancias que dieran lugar al otorgamiento de la subvención, la variación de la finalidad de la actuación o la falta de justificación de la misma, o el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Base Décima, dará lugar a la incoación por el Órgano competente para la concesión de las ayudas del correspondiente procedimiento, que podrá finalizar en su caso, con la Resolución, total o parcial, de la subvención y la obligación de reintegrar las ayudas percibidas y los intereses de demora desde el momento del pago de la subvención. En la tramitación del procedimiento se garantizará, en todo caso , el Derecho del interesado a la Audiencia."

Por Resolución de 31-1-06 del Conseller de Economía, Hacienda y Empleo se concedió una subvención de 7.900.-? a la actora indicando que la concesión está condicionada a que se presente la oportuna documentación justificativa (folios 195 y 196 del expediente).

La Resolución concreta determinados aspectos y fija que el día 20-2-06 es la fecha límite para presentar la documentación justificativa.

Señala que deberá aportarse "Memoria explicativa o cuenta justificativa que contendrá el desglose detallado de los gastos realizados en cada una de las fases así como facturas definitivas originales o documentos contables de valor probatorio equivalente que acrediten la realización del gasto correspondiente".

Dicha Resolución indica también que: "El incumplimiento por el beneficiario de los requisitos, condiciones y demás circunstancias que dieron lugar al otorgamiento de esta subvención, establecidas en la citada Orden o en la presente Resolución como el incumplimiento de las obligaciones establecidas en la Base Décima del Anexo , dará lugar a la incoación de expediente que pueda finalizar en su caso, con la resolución de la subvención , en los términos previstos en la Base Doce del Anexo".

La actora presentó diferente documentación (pág. 203 del expediente Administrativo) y entre ellos diferentes facturas.

A la vista de dicha documentación la Administración le requirió (pág. 263 del expediente) para que conforme a lo dispuesto en la Base Novena del Anexo de la Orden de 11-5-05, aportara los documentos que acreditaran la realización del pago de las facturas aportadas.

El 11-10-06, la recurrente presentó diversa documentación, y a los efectos que aquí interesa las justificaciones de que las tres facturas fueron pagadas en fechas posteriores al 20-2-06.

A la vista de ello es cuando se dicta la Resolución de 11-1-07, por la que se acuerda dejar sin efecto la subvención concedida.

Pues bien, analizando el mandato contenido en la Orden de 11-5-05, la presente demanda no puede prosperar pues aún cuando habla de la aportación de facturas, la Base Novena para regular la justificación se refiere a gastos realizados haciendo mención a la necesidad de presentación de facturas o documentos contables que acrediten la realización del gasto y en la modificación llevada a cabo por la Orden de 8-11-05, se refiere específicamente a la presentación de justificantes de gastos.

Por tanto de las Bases que resultaban de aplicación se concluye que lo decisivo no es la existencia de facturas sino que el gasto haya sido realizado y que estas facturas hayan sido abonadas antes del día 20-2-06 al ser esta la fecha límite establecida para presentar la documentación justificativa de la subvención concedida.

Por lo razonado procede desestimar el recurso en su integridad.

SEXTO.- En cuanto a las costas no se observa que concurra ninguna de las circunstancias previstas en el art. 139 de la Ley de la Jurisdicción para efectuar un expresa condena.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes concordantes y de general aplicación.

Fallo

Desestimar el recurso 460/07, promovido por Construcción Biar Villena, S.L. contra la resolución de 11-1-07, de la Conselleria de Economía, Hacienda y Empleo por la que se dejaba sin efecto la subvención concedida a Construcciones Vial Villena , S.L. cifrada en 7.900.-?. Sin costas.

A su tiempo, y con certificación literal de la presente, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia , lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Publicación. La anterior Sentencia ha sido leída y publicada en el día de su fecha por el Ilmo. Sr. magistrado ponente de la misma, estando constituido el Tribunal en audiencia pública, de lo que , como Secretario de éste, doy fe.