Sentencia Administrativo Nº 137/2012, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Vitoria-Gasteiz, Sección 3, Rec 61/2012 de 15 de Junio de 2012

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 137/2012

En Vitoria-Gasteiz, a quince de junio de dos mil doce.

Vistos por mí, Ilmo. Sr. D. Daniel Sancho Jaraiz, Magistrado-Juez del Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 3 de Vitoria, los presentes autos de procedimiento abreviado registrados con el número 61/2012 en los que figura como parte demandante Autobuses Hermanos Arriaga SA representada y dirigida por Don Josu Samaniego Ruiz de Infante y como demandada la Diputación Foral de Bizkaia representada por el Letrado de sus Servicios Jurídicos, en los que se impugna la Orden Foral 2113/2011, de 7 de noviembre, del Departamento de Obras Públicas y Transportes, que desestima el recurso de alzada interpuesto contra la resolución del Director General de Transportes de la Diputación Foral de Bizkaia de 30 de junio de 2006, que resuelve el expediente sancionador e impone a la recurrente una multa de 4.604 euros.

Antecedentes

PRIMERO.- La parte recurrente formalizó su demanda en la que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó pertinentes, terminó suplicando se dicte una sentencia estimatoria del recurso interpuesto y las correspondientes declaraciones en relación con la actuación administrativa impugnada.

SEGUNDO.- Admitida a trámite, se dio traslado de la misma a la Administración demandada, convocando a las partes a una vista, que se celebró el 14 de junio de 2012, en la que la referida Administración impugnó las pretensiones de la actora. Tras la práctica de las pruebas propuestas quedaron los autos conclusos para sentencia.

TERCERO.- En la substanciación de las presentes actuaciones se han observado los preceptos y prescripciones legales. Se fija la cuantía del recurso en 4.604 euros.

Fundamentos

PRIMERO.- La parte actora se ratificó íntegramente en el contenido de su demanda y solicitó la anulación de la sanción impuesta como consecuencia de la denuncia formulada el 14 de marzo de 2006 por no aportar autorización de transporte público regular de uso especial. En el acto de la vista la parte recurrente alegó que ha prescrito la sanción, pues desde que se interpuso el recurso de alzada (4 de agosto de 2006) hasta que se resuelve dicho recurso (7 de noviembre de 2011) y se notifica el mismo (1 de febrero de 2012) han transcurrido casi cinco años.

Por lo que respecta a la Administración recurrida, se solicita una desestimación del recurso, y en relación con la alegada prescripción se razona que no existe en la jurisprudencia del Tribunal Supremo un reconocimiento de la aludida prescripción.

SEGUNDO.- En una sentencia reciente de este mismo Juzgado nº 3 de lo Contencioso-administrativo de Vitoria, de 9 de febrero de 2012 (PA 333/2011) hemos tenido ocasión de pronunciarnos sobre los efectos que sobre la tramitación de un recurso de alzada puede tener el paso del tiempo. En aquella ocasión la administración dejó pasar poco más de dos años para resolver el recurso de alzada interpuesto frente a una sanción, lo que interpretamos como que se había producido la prescripción de la sanción. En el presente caso, el lapsustemporal que se toma la administración para resolver la alzada alcanza a los cinco años. Expusimos entoncer y reiteramos ahora que:

'Del mismo modo a como resolvimos aquel recurso, vamos a estimar el recurso y a considerar prescrita la sanción, y ello por los razonamientos que expusimos en nuestra anterior resolución y que vamos a desarrollar ahora acogiendo la doctrina minoritaria del voto particular de los Magistrados del Tribunal Supremo (Excmos. Sres. Don Jesús Ernesto Peces Morate y Don Pedro José Yagüe Gil) expuestos en la Sentencia de 15 de diciembre de 2004 . Recurso de Casación en Interés de Ley nº 97/2002.

Debemos comenzar por advertir que este Juzgador conoce ya desde hace tiempo la doctrina mayoritaria que admite que 'en los recursos administrativos interpuestos contra la imposición de sanciones no son aplicables las normas de la prescripción ni de la caducidad del procedimiento sino las del silencio administrativo. Por esta misma razón, el transcurso de más de tres meses desde la interposición del recurso de alzada no supone la extinción de la responsabilidad del sancionado como infractor, sino que únicamente permite a éste, según el artículo 125 de la LPA de 1.958 ¿hoy art. 43 de la LRJyPAC- considerar desestimado el recurso e interponer el contencioso administrativo o esperar a que se produzca la desestimación expresa, como ha hecho el recurrente en el caso de autos'. Buena muestra de ello es la propia sentencia citada del Tribunal Supremo de 15 de diciembrte de 2004 y otra posterior, de 22 de septiembre de 2009, también en otro recurso de Casación en Interés de Ley (nº 69/2005), para dicha doctrina 'el transcurso del plazo legalmente previsto para la resolución del recurso de alzada no determina la firmeza del acto administrativo sancionador sino que únicamente habilita al interesado para interponer recurso contencioso-administrativo contra la desestimación presunta del recurso de alzada. En efecto, en la normativa procedimiental aplicable al caso 'la desestimación por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados la interposición del recurso administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente' ( artículo 43.3 de la Ley 30/1992 redactado por Ley 4/1999, subsistiendo en todo caso el deber que el artículo 42.1 de la misma ley impone a la Administración de resolver expresamente y sin que esa ulterior resolución expresa quede predeterminada por el sentido negativo del silencio ( artículo 44.4.b) de la Ley 30/1992 , redactada también por la Ley 4/1999). De otra parte, el artículo 138.3 de la misma Ley 30/1992 establece que 'la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa', lo que significa que la resolución sancionadora carece de ejecutividad mientras no se resuelva el recurso administrativo dirigido contra ella; y durante este periodo no cabe apreciar la prescripción de la sanción pues según el artículo 132.3 de la propia Ley 30/1992 el plazo de prescripción de las sanciones no comienza a computarse hasta que no adquiera firmeza la resolución que impuso la sanción.

Así las cosas, la tardanza de la Administración en la resolución del recurso de alzada, aparte de permitir que el interesado formule impugnación en vía jurisdiccional contra la desestimación presunta, podrá tener diversas consecuencias, como pueden ser la responsabilidad personal de la autoridad o funcionario negligente o la responsabilidad patrimonial de la Administración incumplidora, pero en ningún caso esa tardanza determinará la firmeza ni, por tanto, la ejecutividad de la resolución sancionadora; y sin ello no podrá iniciarse el cómputo del plazo de prescripción de la sanción'.Hasta aquí la doctrina mayoritaria.

CUARTO.- Sin embargo, en contra de la mencionada doctrina jurisprudencial, consideramos que dictada una resolución sancionadora e interpuesto un recurso ordinario no puede la administración considerar abierto el plazo para resolver el recurso sine die, o lo que es lo mismo, no puede estimarse que no hay plazo para resolver el recurso, pues mientras que la administración no resuelva el recurso es cierto que el interesado podrá, una vez vencido el plazo de que dispone la administración para resolver, residenciar su pretensión en los Tribunales, pero si no lo hace, el plazo para resolver el recurso sigue abierto indefinidamente. Ello causa inseguridad e indefensión, pues si en lugar de dos años, como aquí ocurre, hubiera transcurrido cinco años, ... o diez, ... o veinte, -según esta doctrina- no se habría producido la prescripción y la administración puede resolver el recurso ejerciendo plenamente su potestad sancionadora a pesar del largo tiempo transcurrido.

Mejor aún que nosotros lo exponen los Magistrados del Tribunal Supremo disidentes en el referido Voto Particular:

'La prescripción, institución consagrada en los ordenamientos jurídicos punitivos, tiene la finalidad de salvaguardia de la seguridad jurídica, como principio general del derecho, recogido expresamente en el artículo 9.3 de nuestra Constitución .

Cuando una conducta sancionable se deja de perseguir durante el tiempo señalado por la ley, como plazo de prescripción, decae la potestad del Estado para castigarla, tanto en al ámbito administrativo como en el penal.

Lo mismo sucede con la sanción o la pena inejecutadas en el plazo legalmente establecido para la prescripción de aquellas.

(...)

TERCERO.- Los preceptos, que seguidamente paso a transcribir, deben interpretarse y aplicarse concordadamente, y de ellos se deduce la conclusión jurídica plasmada en la sentencia recurrida, es decir que la infracción, al haberse paralizado el procedimiento sancionador en vía de recurso administrativo por más tiempo que el fijado en la ley para su prescripción, hace decaer la potestad de la Administración para sancionarla.

Entre los principios de la potestad sancionadora de la Administración, el artículo 132.1 de la Ley 30/1992, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , contempla el de la prescripción de las infracciones en el plazo que la ley establezca, fijándo el propio precepto, con carácter supletorio, determinados plazos de prescripción según se trate de muy graves, graves o leves.

En el apartado segundo del mismo precepto, se dispone que el plazo de prescripción de las infracciones comenzará a contarse desde el día en que la infracción se hubiese cometido, señalándose en el segundo párrafo de este mismo aparatado que 'interrumpirá la prescripción la iniciación, con conocimiento del interesado, del procedimiento sancionador, reanudándose el plazo de prescripción si el expediente sancionador estuviese paralizado durante más de un mes por causa no imputable al presunto responsable'.

En cuanto a los principios del procedimiento sancionador, el artículo 138.3 dispone que 'la resolución será ejecutiva cuando ponga fin a la vía administrativa', de manera que no existe decisión sancionadora eficaz hasta tanto no se dicta la resolución que pone fin a la vía administrativa, que, en el caso enjuiciado, lo fue al resolverse el recurso de alzada, que oportunamente dedujo el interesado contra la resolución sancionadora del Delegado Territorial de Gerona del Gobierno de la Generalidad de Cataluña.

Mientras no se pronunció por el Director del Servicio Catalán de Tráfico la resolución expresa desestimatoria del recurso de alzada, la decisión sancionatoria no fue ejecutiva, y, por consiguiente, no era posible ejecutar la multa impuesta, aunque, desde la interposición del recurso de alzada, hubiese transcurrido el plazo para entenderlo desestimado ( artículo 115.2 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común ) y tuviese el interesado la posibilidad de deducir el correspondiente recurso en sede jurisdiccional. Así, pues, la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de alzada no confirió a la resolución sancionadora carácter ejecutivo, sino que facultó al interesado para deducir el oportuno recurso contencioso-administrativo, sin que ello, no obstante, exonerase al Director de Servicio Catalán de Tráfico de dictar resolución expresa, como establece el artículo 42.1 de la Ley 30/1992 , modificada por Ley 4/1999, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, pero, además, la sanción de multa, impuesta por del Delegado Territorial en Gerona del Gobierno de la Generalidad de Cataluña, no era ejecutiva, de manera que la persecución de la infracción, presuntamente cometida, estaba sujeta al plazo de prescripción legalmente establecido, pues el procedimiento se había detenido en vía de recurso administrativo, por causa no imputable al presunto responsable, durante un plazo superior al fijado por la Ley para la prescripción de la infracción perseguida en el procedimiento.

La tesis sostenida por mis colegas de Sala conduce a un resultado incompatible, a mi parecer, con el instituto de la prescripción y con el principio de seguridad jurídica, ya que, durante un tiempo indefinido (el de la sustanciación del recurso administrativo), no resultaría aplicable la prescripción de la infracción ni la prescripción de la sanción, la primera porque se habría sancionado con una multa, sin haberse puesto fín a la vía administrativa, y la segunda porque dicha sanción es inejecutable, y, por consiguiente, no puede comenzar el cómputo de la prescripción de ésta conforme alartículo 132.3 de la repetida Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, según el cual el plazo de prescripción de las sanciones comenzará a contarse desde el día siguiente a aquél en que adquiera firmeza la resolución por la que se impone la sanción.

De esta manera el ciudadano o administrado se encuentra sumido en una insostenible inseguridad jurídica porque no puede transcurrir en su favor el plazo de prescripción de la infracción ni el de prescripción de la sanción, debido a que la Administración incumple su deber de resolver expresamente el recurso de alzada.

CUARTO.- El criterio del juzgador de instancia, compartido en este voto particular, es el mantenido inequívocamente por la jurisdicción y jurisprudencia penales en relación con la prescripción de los delitos y faltas, como se refleja en la reciente Sentencia de la Sala Segunda del Tribunal Supremo de fecha 22 de noviembre de 2004 (recurso de casación 2443/2002 ), que paso brevemente a exponer porque rotunda es la doctrina en ella expuesta, recogiendo lo que el propio Ministerio Fiscal entiende como un supuesto evidente de prescripción.

La Sección Séptima de la Audiencia Provincial de Madrid había dictado sentencia, con fecha 28 de junio de 2002 , condenando a los acusados, en lugar de por el delito de falsedad que les imputaba el Ministerio Público, por una falta de estafa, cuya sentencia fue impugnada en casación por aquéllos.

Las actuaciones se pasaron al Ministerio Fiscal para instrucción el día 27 de enero de 2003, quien evacuó dicho traslado el día 21 de octubre de 2003, suscitando, con carácter previo, la cuestión relativa a la prescripción de la falta por la que fueron condenado los acusados, dado que la causa experimentó una paralización por más de seis meses durante el trámite posterior a la sentencia, es decir, una vez que, dictada la sentencia en la instancia, había sido interpuesto recurso de casación.

La Sala Segunda del Tribunal Supremo declara inequívocamente que «es evidente que se ha producido un vacío absoluto de trámite durante un periodo que ciertamente supera con exceso la previsión del artículo 132 del Código Penal para la prescripción de las faltas, por lo que debe considerarse prescrita la de esta causa y en ese sentido y por esta razón casarse la sentencia», declarando prescrita la falta, objeto del proceso, por lo que ambos acusados resultaron definitivamente absueltos.

QUINTO.- Se recuerda en la sentencia, de la que disiento, que el Tribunal Constitucional ha declarado que los principios inspiradores del orden penal son de aplicación, con ciertos matices, al derecho administrativo sancionador, para llegar a la conclusión de que en esta materia de la prescripción de las infracciones no pueden equipararse los recursos administrativos a los jurisdiccionales en el orden penal.

Admitiendo lo primero, no estamos, sin embargo, de acuerdo con la conclusión, porque las únicas razones para que así fuese, y en ello se basaba la jurisprudencia contencioso-administrativa que en la sentencia mayoritaria se cita, eran, de una parte, la inmediata ejecutividad de los actos de la Administración ( artículos 101 y 116 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 17 de julio de 1958 ), sin que existiese precepto específico alguno que la suprimiese para el procedimiento administrativo sancionador, a diferencia de lo que sucede a partir de la entrada en vigor delartículo 138.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, y, de otra, la concepción legal y jurisprudencial del silencio administrativo negativo ( artículos 1.3 , 94 , 125.1 y 141.3 de la Ley de Procedimientos Administrativo de 17 de julio de 1958 ), incompatible con la consagrada legalmente a partir de la redacción dada por la Ley 4/1999, de 13 de enero, alartículo 43.3, segundo párrafo, de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y de Procedimiento Administrativo Común, queanteriormente hemos transcrito.

El que, como señalan mis colegas en la sentencia (último párrafo del fundamento jurídico décimo), la Administración sea juez y parte en el recurso administrativo, a diferencia del jurisdiccional, que se interpone ante los órganos judiciales del orden contencioso-administrativo, no es argumento para dejar de aplicar los principios relativos a la prescripción de las faltas penales a las infracciones administrativas cuando el interés o derecho, que se trata de amparar, es el de la seguridad jurídica de las personas en el marco del ordenamiento punitivo del Estado, por lo que no existe razón para hacer de peor condición al presunto responsable de una infracción administrativa que al que lo sea de un hecho punible ante la jurisdicción penal. La sanción administrativa no se puede ejecutar hasta que la resolución administrativa sea firme en vía administrativa o se haya puesto fin a dicha vía, lo que sucede con la decisión expresa del recurso administrativo, al igual que la pena no es ejecutiva hasta que la sentencia penal deviene firme con la resolución del correspondiente recurso jurisdiccional, por lo que, si el procedimiento administrativo o el proceso penal se detienen en vía de recuso por un plazo superior al señalado por la ley para la prescripción de la infracción o de la falta, éstas habrán prescrito en uno y otro caso, impidiendo castigar al presunto responsable, de manera que la identidad no puede ser más absoluta.'

De la doctrina minoritaria expuesta, y en particular, de la aplicación al derecho administrativo sancionador de los principios de la prescripción de las faltas penales se infiere que una vez notificada o publicada la resolución sancionadora comienza el plazo de un mes para recurrir en vía administrativa, y en caso de ejercitarse el derecho al recurso, a partir de ese momento se inicia un plazo de prescripción de la sanción, que en este caso ha transcurrido ampliamente, razón por la que, cuando se resolvió aquel recurso de alzada la sanción estaba prescrita'.

TERCERO.- El art. 139 LJCA en la nueva redacción dada por ley 37/2011, de 10 de octubre, de medidas de agilización procesal, establece que cuando no se efectúe condena en costas se deberá razonar que el caso presenta serias dudas de hecho o de derecho. Pues bien, es algo más que evidente que no puede condenarse en costas a la Administración aquí demandada cuando estamos sosteniendo un criterio contrario a la jurisprudencia de nuestro Tribunal Supremo, sólo por ello procede la imposición de las costas a la parte vencida.

Vistos los artículos anteriores y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

Estimando el recurso interpuesto por la sociedad Autobuses Hermanos Arriaga SAcontra la la Orden Foral 2113/2011, de 7 de noviembre, del Departamento de Obras Públicas y Transportes debo anular y anulo íntegramente la resolución impugnada, sin hacer pronunciamiento en costas.

La presente resolución es firme por no caber recurso ordinario.

Así por esta mí sentencia quedan los hechos definitivamente juzgados, expídase testimonio para su unión a los autos de que dimana, lo acuerdo, mando y firmo.

PUBLICACIÓN.-En la misma fecha fue leída y publicada la anterior resolución por el/la Ilmo/a. Sr/a. MAGISTRADO que la dictó, celebrando Audiencia Pública. Doy fe.