Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 137/2018, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Santander, Sección 1, Rec 50/2018 de 03 de Septiembre de 2018

Encabezamiento

SENTENCIA nº 000137/2018

En Santander, a 03 de septiembre del 2018.

Vistos por D. Juan Varea Orbea, Juez del Juzgado de lo contencioso administrativo nº 1 de Santander los autos del procedimiento ordinario 50/2018 sobre administración corporativa en el que intervienen como demandante, doña Justa, representada por la Procuradora Sra. Dapena Fernández y defendida por el Letrado Sr. Doreste Torrente y como demandado el COLEGIO PROFESIONAL DE EDUCADORES Y EDUCADORAS SOCIALES DE CANTABRIA, representado y defendido por el Letrado Sr. Blanco Arriola, dicto la presente resolución con base en los siguientes:

Antecedentes

PRIMERO.-En fecha 16-2-2018 la Procuradora Sra. Dapena Fernández en representación indicada, formuló escrito de interposición de recurso contencioso administrativo contra la Resolución del COLEGIO PROFESIONAL DE EDUCADORES Y EDUCADORAS SOCIALES DE CANTABRIA que desestima el recurso de reposición frente a la Resolución de 28-8-2017 que desestimaba la petición de habilitación.

SEGUNDO.-Evacuado este trámite y efectuados los emplazamientos exigidos en la ley, se dio traslado al actor para que formulara demanda en la que solicitó la declaración de nulidad de la resolución recurrida y la concesión de la habilitación y subsidiariamente, valorar de nuevo la titulación aportada.

Tras ello, se dio traslado a los demandados personados que presentaron su contestación en tiempo y forma oponiéndose a la pretensión.

Fijada la cuantía del pleito en indeterminada y resueltas las cuestiones procesales planteadas se acordó recibir el pleito a prueba señalándose día y hora para la práctica de las admitidas como pertinentes y útiles, esto es, documental.

TERCERO.-Finalizado el periodo de prueba, se presentaron conclusiones por las partes tras lo cual el pleito quedó visto para sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.-La actora solicitó habilitación en el COPEESCAN y frente a la denegación presenta recurso. Sostiene que cumple los requisitos para tal habilitación a la vista de su titulación y experiencia profesional conforme al primer supuesto de la DT 4ª de la Ley de Cantabria 4/2016 de 11 de noviembre de creación del COPEESCAN. Entiende que la Comisión de Habilitación ha modificado, con su interpretación, los requisitos legales, infringiendo la norma de rango superior y ejerciendo potestades de las que carece.

Frente a esta pretensión, el colegio alega que no se ha modificado la ley sino que se ha dado contenido a un concepto jurídico indeterminado de la norma, en uso de las potestades que le reconoce la Ley y los Estatutos, aplicando un criterio interpretativo asumido por unanimidad por todos los Colegios de España. Se trata de un uso de discrecionalidad técnica que ni es arbitrario ni incurre en desviación de poder.

La cuantía del pleito se fija en indeterminada.

SEGUNDO.-Se suscita una cuestión estrictamente jurídica, de subsunción del hecho en la norma lo cual implica, como se dirá, la aplicación de un concepto indeterminado y no del ejercicio de una potestad discrecional.

Así, en cuanto a los hechos no hay discusión. La actora tiene la titulación de Técnico superior en animación sociocultural y Técnico especialista de jardines de infancia con experiencia profesional de 15 años y 19 días. La actora pide integrarse en el COPEESCAN lo cual, al carecer de título oficial de Educadora social, exige previa habilitación. Tal habilitación corresponde decidirla a la Comisión de Habilitación del Colegio prevista en sus Estatutos conforme a la DTª 4 de la Ley. Concretamente la actora defiende que cumple los requisitos del supuesto primero. Es decir, el objeto de este pleito no versa sobre una solicitud de habilitación conforme a dos supuestos, primero y tercero, sino solo el primero pues en cuanto al último, nadie discute que la experiencia profesional no alcanza los 17 años.

La DT4ª de la Ley 4/2016 de Cantabria dispone que 'Podrán integrarse en el Colegio Profesional de Educadoras y Educadores Sociales de Cantabria, previa habilitación de la Comisión Habilitadora a la que se refiere la disposición transitoria primera, y participar en la asamblea constituyente, presentando la solicitud durante los seis meses siguientes a la aprobación de los Estatutos provisionales, los profesionales que hayan desempeñado o desempeñen sus actividades en el campo de la educación social y se encuentren en alguno de los supuestos siguientes:

1.º Quienes dispongan de estudios específicos de un mínimo de tres años en el ámbito de la educación social iniciados antes del curso académico 2001-2002, y acrediten mediante las certificaciones administrativas oportunas, once años de experiencia profesional, con dedicación plena o principal en el ámbito de la educación social y con tareas y funciones propias de la misma.

Los años de experiencia profesional deberán de ser anteriores a la entrada en vigor de esta Ley y, al menos tres de ellos anteriores al 1 de enero de 2005.'

El objeto de debate, no discutida la experiencia, es si la titulación acreditada puede subsumirse o no el supuesto de hecho de esta norma, concretamente en el requisito de 'estudios específicos de un mínimo de tres años en el ámbito de la educación social'.

La Comisión de Habilitación, decidió, en Acuerdo de 25-3-2017 interpretar y dar contenido a este concepto, entendiendo que tales estudios son exclusivamente los recogidos en RD 168/2004 de 30 de enero y RD 1339/2007 de 11 de octubre, por cuanto así se decidió por unanimidad del resto de Colegios españoles en base a la recomendación del Consejo General de Educadoras y Educadores Sociales. Como no se discute que la actora no tiene uno de los títulos exigidos en esas normas, el argumento es que, tal definición o concreción supone de facto, modificar la ley, siendo que la Comisión no tiene esas funciones.

TERCERO.-Expuesto el debate, la primera cuestión es analizar las pretensiones en relación a ese objeto de plieto. La parte actora solicita, con carácter principal, anular los acuerdos impugnados a lo que añade una pretensión positiva, que sea el juzgador quien haga la subsunción y proceda a dar la habilitación e inscripción de la actora en el Colegio. Subsidiariamente, pide anular el acuerdo de 25-3-2017 ordenando analizar los títulos de la actora sin la aplicación el mismo. Sin embrago, en relación solo a esta pretensión subsidiaria, sucede que el acuerdo de 25-3-2017 no es objeto de recurso. El escrito de interposición no se dirige frente a él ni hay una posterior ampliación y tampoco se ha recurrido en vía administrativa. Existe por ello, una divergencia entre el objeto del escrito de interposición y lo pedido ene l suplico. Estos e denomina desviación procesal y hace inviable la pretensión de anulación.

No obstante, esto no impide analizar la pretensión principal ni la subsidiaria (excluyendo la expresa declaración de nulidad del acuerdo) pues si los acuerdos impugnados infringen la ley, serán anulados y se resolverá, bien la estimación de la habilitación bien la retroacción del expediente, sin aplicar ese acuerdo a tenor del art. 6 LOPJ.

Dicho esto, el problema que se suscita es la aplicación al caso concreto de un concepto indeterminado incluido en el supuesto de hecho de la norma.

Hay que comenzar señalando que esa actividad de subsunción sí corresponde a la administración, en este caso, a la Comisión de Habilitación a tenor del art. 3 de los Estatutos. Cosa distinta es que, en el ejercicio de esa labor, la administración se exceda lo cual motivaría una anulación dela resolución. Por otro lado, el control de actividad que realiza la administración al resolver la solicitud mediante la subsunción de la realidad fáctica en el supuesto de hecho de la norma en estos casos no cabe confundirlo con el control de potestades discrecionales. En el proceso de colegiación de un particular, la administración ejerce una potestad reglada y no discrecional, de modo que no existe un ámbito de libertad de decisión sino una sola decisión justa, lo que significa que, si la solicitud cumple los requisitos legales, debe darla y si no, no. La discrecionalidad implica una libertad, una posibilidad de elección entre varios indiferentes jurídicos, es decir, la decisión se toma acudiendo a criterios alegales, como los económicos, oportunidad, políticos, etc, ya que es la norma la que permite el ejercicio de estas potestades. Pero esto no sucede cuando el supuesto de hecho de la norma utiliza conceptos indeterminados. Como señala García de Enterría, en la configuración del supuesto de hecho de la norma, el legislador en ocasiones, usa conceptos determinados, que delimitan una realidad de forma precisa e inequívoca. Pero en otras, acude a conceptos indeterminados, donde la esfera de realidad no aparece precisada de forma clara, si bien el legislador quiere una sola solución (caso del orden público, utilidad pública, buena fe, buen padre de familia, impacto paisajístico o ambiental, amenaza, etc). Pero la indeterminación del enunciado no se traduce en la indeterminación o pluralidad de soluciones, como en la discrecionalidad, sino que la solución jurídicamente justa solo será una.

Evidentemente, la aplicación de esos conceptos al caso concreto puede suscitar dudas, por esa indeterminación del enunciado y es ahí donde se puede producir la confusión, que no cabe, con la discrecionalidad o los abusos en la aplicación de tales conceptos. Tal actividad de subsunción de un hecho de la realidad (los títulos obtenidos por la actora) en el supuesto de hecho de la norma formado con conceptos indeterminados ('estudios específicos de un mínimo de tres años en el ámbito de la educación social') ha de ser controlada por el juez, pero esto no significa que pueda cambiar unos criterios de la administración por los suyos o los de las partes o la opinión de un sector de la sociedad ni cabe reducir la cuestión a gustos o a interpretaciones subjetivas o a valoraciones personales o de grupos más o menos numerosos. El riesgo en la aplicación de estos conceptos es caer en el subjetivismo, la decisión voluntarista y en fin, la arbitrariedad, tanto de la administración como del juez. La forma de evitar ese riesgo es exclusivamente la técnica jurídica y el respeto a la misma de manera que el juzgador debe controlar si la solución que se ha aplicado es la única justa que permite la ley y tal valoración partirá de una situación de hecho proporcionada por la prueba tomando la decisión desde el concepto legal, esto es, aplicando la ley. Y para la aplicación del concepto indeterminado la doctrina desde hace tiempo ha arbitrado una técnica que consiste en distinguir tres círculos en la estructura de todo concepto indeterminado. Existe un núcleo fijo o 'zona de certeza' configurado por datos seguros, una zona intermedia o de 'incertidumbre' o 'halo del concepto' más o menos precisa y una zona de 'certeza negativa', en cuanto a la exclusión del concepto. Es decir, a la hora de aplicar un concepto indeterminado, cualquiera, se sabe que existen unos hechos de la realidad que desde luego son subsumibles en el mismo y otros que, sin duda, quedan fuera de modo que la discusión solo cabe con algunos supuestos que quedan en esa zona de incertidumbre. Y en relación a esta zona de incertidumbre se ha reconocido a la administración un 'margen de apreciación', como parece hacerlo también la STS de 24-10-1959. Así, cuando se impugne la subsunción hecha por la administración habrá que acreditar que el supuesto fáctico, la realidad, está en la zona de certidumbre negativa. Y si no lo está y se encuentra en el halo del concepto, la doctrina distingue entre conceptos indeterminados que incorporan juicios de experiencia (ruina) o de valor, que pueden ser técnicos (como es este caso con el impacto paisajístico o la armonía) o jurídico-políticos (interés público, utilidad pública). Pues bien, tratándose de conceptos con juicio de valor, la primera y decisoria apreciación de la administración goza de cierta presunción de favor dentro del halo del concepto. Pero aún con tal presunción y aún con margen de apreciación, existe control judicial de la aplicación del concepto. A la vista del núcleo del concepto el juez puede precisar la aplicación que hace la administraciónsiempre que se le proporcione la prueba suficientede ahí que la jurisprudencia insista en la necesidad de una prueba clara de la trasgresión de los límites del concepto. Cuando el juzgador valorando esa prueba concluya que ha existido esa trasgresión no sustituirá la estimación de la administración por la propia sino por la solución legal. Es, en definitiva, un control legal negativo comprobando que se ha actuado en el margen de apreciación, reduciendo la zona de incertidumbre a una de las dos zonas de certeza.

En este caso, acudiendo a esta técnica de control, sucede que el Colegio ha seguido un criterio consensuado con el resto y el Consejo General. Esto obedece a claras razones de seguridad jurídica y para evitar situaciones de discriminación en el territorio nacional (unos titulados serían colegiados en unos territorios y en otros no y determinadas titulaciones integrarían la materia de educación social en unos territorios sí y en otros, no). Esta finalidad unificadora y de seguridad jurídica se hace acudiendo a un criterio de interpretación fundado en el mismo legislador. Es decir, ya existe una norma cuyo objetivo ( art. 1 del RD 168/2004) es 'establecer los requisitos para la equivalencia entre determinados títulos en materia de educación social con el título universitario de carácter oficial'. Si bien es cierto que la finalidad de la norma indicada no es dar contenido a un precepto en blanco y que realmente regula equivalencias de títulos, también es cierto que alude a determinados títulos en 'materia de educación social'. Es indudable por tanto que la norma de referencia regula 'títulos específicos en materia de educación social'. Frente a esto, la parte actora no ofrece ni un aprueba de por qué su título debe incluirse como específico de la materia. La decisión de acudir a una norma de referencia, que alude a la materia de la educación social y a las titulaciones, no es absurdo ni arbitrario. Y frente a ello, este juzgador no tiene argumentos para afirmar que la exclusión de los títulos de la actora sea errónea y que se haya hecho un uso inadecuado de la capacidad de apreciación. Es función de los Colegios, precisamente, regular el ejercicio de la profesión y definirla, a la vez que protegerla frente a otras actividades. En definitiva, se trata de unificar criterios que eviten la litigiosidad caso por caso y los constantes criterios dispares, que lleven a un ejercicio de la profesión desigual entre territorios. Y ese fin de unificar criterios se lleva a cabo utilizando uno basado en una previa norma atinente al ámbito de la educación social. Esto, ni es absurdo, ni erróneo ni arbitrario. Frente a tal criterio y finalidad legítima que excluye cualquier desviación, no hay una prueba concreta de un claro error en la aplicación el concepto. Es por ello que la decisión colegial debe ser confirmada.

CUARTO.-De conformidad con el art. 139 LJ, en primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho.

En los supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.

La fijación de la cuantía como indeterminada puede llevar a una tasación de costas elevada, cuando se trata de un pleito estrictamente jurídico que solo plantea un problema de interpretación. Por ello, en aplicación el art. 139.5 LJ y Acuerdo de Junta de Jueces, se limita la condena a 300 euros por todos los conceptos regulables.

Fallo

SE DESESTIMA ÍNTEGRAMENTEla demanda interpuesta por la Procuradora Sra. Dapena Fernández en nombre y representación de doña Justa contra la Resolución del COLEGIO PROFESIONAL DE EDUCADORES Y EDUCADORAS SOCIALES DE CANTABRIA que desestima el recurso de reposición frente a la Resolución de 28-8-2017.

Las costas se imponen al demandante limitadas a 300 euros por todos los conceptos regulables.

Notifíquese esta resolución al interesado, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer recurso de apelación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia, mediante escrito razonado que deberá contener las razones en que se fundamente, y que deberá presentarse ante este Juzgado, en el plazo de quince días, a contar desde el siguiente a su notificación. Para la interposición de dicho recurso es necesaria la constitución de depósito en la cuenta de depósitos y consignaciones del Juzgado de acuerdo con lo establecido en la disposición adicional decimoquinta de la LOPJ y por el importe previsto en tal norma, lo que deberá ser acreditado a la presentación del recurso.

Así por esta mi sentencia, de la que se expedirá testimonio para su unión a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Magistrado-Juez que la suscribe, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha.