Sentencia Administrativo Nº 1387/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2749/2003 de 15 de Octubre de 2007

Encabezamiento

Recurso nº 2749/03

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.1

MADRID

SENTENCIA: 01387/2007

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

RECURSO nº 2749/03

SENTENCIA Nº 1387

PRESIDENTE:

D. Alfredo Roldán Herrero

MAGISTRADOS:

Dª. Clara Martínez de Careaga y García

Dª. Francisca Rosas Carrión

D.ª Mª Jesús Vegas Torres

D. Francisco Javier Sancho Cuesta

D. José Félix Martín Corredera

En Madrid, a quince de octubre de dos mil siete

Vistos por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, los autos del recurso contencioso- administrativo núm. 2749/03 interpuesto por el Procurador de los Tribunales Sr. Ron Martín, en nombre y representación de ACERALIA REDONDOS GETAFE, S.L., contra el acuerdo del Consejo de Gobierno de la CAM, de fecha 22-5-2003, de aprobación definitiva de la Revisión del PGOU de Getafe a excepción de determinados ámbitos, suspendiéndose la publicación de la aprobación hasta el cumplimiento de las obligaciones impuestas; el acuerdo del Consejero de Obras Públicas, de 9-10- 2003, que tuvo por cumplidas las condiciones impuestas y ordenó la publicación del acuerdo y el acuerdo del Consejo de Gobierno de la CAM, de 17-6-2004, que aprobó definitivamente la RPGOU en los ámbitos objeto de aplazamiento por el acuerdo de 22-5-03.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante escrito de fecha 1-12-2004, en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos terminó suplicando se dicte sentencia por la que:

Declare la nulidad de la Revisión del PGOU de Getafe y de los actos aprobatorios de la misma (tanto el Acuerdo de 22/05/03, como la Orden de 09/10/03, conforme el Acuerdo de 17/06/04), bien nulidad total, bien nulidad parcial, conforme a los diferentes motivos expuestos.

Declare en todo caso la nulidad de las previsiones referidas a los sectores denominados SUI-05 "EL BERCIAL" y SUI-07 "PERALES DEL RIO", por ser sectores anulados expresamente por Sentencia firme de esta misma Sala del Tribunal Superior de Justicia de Madrid.

Declare en todo caso la nulidad de las previsiones sobre retranqueos que sufre la parcela propiedad de la actora por sus lindes a las calles Fundidores y Carpinteros por vulneración del principio de equidistribución de cargas.

Y subsidiariamente declare la ineficacia del PGOU por falta de publicación en forma del mismo.

SEGUNDO.- Formalizada la demanda se dio traslado de la misma a la parte demandada para que contestara en el plazo de veinte días, lo que realizó mediante el oportuno escrito, alegando los hechos y fundamentos jurídicos que estimó pertinentes, solicitando se dictase sentencia desestimatoria.

TERCERO.- Recibido el pleito a prueba, se llevaron a cabo las pruebas propuestas por las partes declaradas pertinentes, y no estimándose necesaria la celebración de vista y una vez evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 11-10-2007, fecha en que tuvo lugar.

Es PONENTE el Magistrado Ilmo. Sr. Don Francisco Javier Sancho Cuesta, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- Se solicita en primer lugar que se declare la nulidad de la Revisión del PGOU de Getafe, por los diferentes motivos expuestos en la demanda, a saber, la incorporación a la Revisión recurrida de previsiones anuladas por la STS de Madrid, de 20-12-2001, dictada en el Recurso 2200/1996 , específicamente en los Sectores SUNP-3 PAU-3 "Perales del Río", área SNUP-2 Y PAU-2 "El Bercial"; la ausencia de la preceptiva Evaluación de Impacto Ambiental exigida por la Normativa Comunitaria, invocándose la Directiva 2001/42 / CE, de 27-6-01, la 85/337/CEE, modificada por la 97/11 / CE de 3-3-97 ; la ausencia del preceptivo análisis ambiental exigido por la normativa estatal y autonómica: R.D.L. 1302/1986 , modificado por la Ley 6/2001 ; la DA 2ª de la Ley 4/89, de 27-3 y La Ley Autonómica 2/2002, de 19-6. Se añade que es causa de nulidad no someter la Evaluación Ambiental a información pública, señalando que la Directiva 85/337 establece una doble publicidad, primero de la evaluación y luego del informe o dictamen final, con eficacia directa.

Pues bien las citadas cuestiones fueron ya objeto de resolución en la Sentencia dictada por esta Sala en el Recurso 2566/2003 , cuyas conclusiones se han de mantener por unidad de doctrina, cuyo Fundamento de Derecho Segundo se señalaba:

"Por sentencia de este mismo Tribunal, de 20 de diciembre de 2001, dictada en el recurso 2200/96 , interpuesto contra la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Getafe aprobado definitivamente en 1995, declaramos la nulidad del SNUP-3 PAU-3 Perales del Río y del SNUCaso práctico: Cotización durante el periodo de vacaciones anuales devengadas y no disfrutadas y retribuidas a al finalización de la relación laboral. PAU-2 El Bercial, por incumplimiento de la obligación legal de someter la revisión del PGOU a Evaluación Impacto Ambiental que vendría exigida, según la sentencia, por la Disposición Adicional Segunda de la Ley estatal 4/89, de 27 de marzo , de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres. Como se recordará dicha disposición contiene el siguiente texto: Se amplía la lista de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental contenida en el anexo I RDLeg. 1302/1986 de 28 junio, con la inclusión en la misma de las transformaciones de uso del suelo que implique eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea y suponga riesgo potencial para las infraestructuras de interés general de la Nación y, en todo caso, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas. Conviene aclarar desde este momento que en ese recurso no se entraba en considerar si los sectores en cuestión comportaban la transformación de cubiertas vegetales arbustivas o arbóreas, sino que la Sala entendió que siempre que las trasformaciones alcanzaran la superficie de 100 Hectáreas se precisaba la Evaluación de Impacto Ambiental.

Dicha sentencia fue recurrida en casación, pero por auto del Tribunal Supremo de 17 de junio de 2004 , posterior a la aprobación definitiva de la Revisión que ahora se recurre, se declaró la inadmisibilidad del recurso por su defectuosa preparación, en aplicación de lo establecido en los artículos 86.4 y 89.2 en relación con el 93.2 a) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa .

Es verdad que las Administraciones demandadas, al aprobar el instrumento ahora sujeto a control, desconocieron nuestra sentencia anulatoria de la ordenación de esos dos sectores, aunque la sentencia no era firme y tampoco había sido instada la ejecución provisional. Lo que hace la revisión es tratar como suelo urbanizable incorporado las áreas de El Bercial y Perales del Río por contar con planeamiento redactado.

Se plantea, pues, la cuestión de si la pendencia del recurso de casación al momento de la tramitación y aprobación de la revisión de planeamiento sujeta ahora a control jurisdiccional, o dicho en otras palabras, la falta de firmeza de nuestra sentencia de 20 de diciembre de 2001 habilitaba para inaplicar sus consecuencias anulatorias.

El recurso de casación produce un efecto devolutivo, que determina la competencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo para conocer del mismo. Sin embargo, y sin perjuicio de la fuerza que todo recurso posee en principio para suspender la producción de la cosa juzgada formal, la fuerza del efecto suspensivo no es la misma, como revela el art. 91 de la Ley de la Jurisdicción en cuanto que la pendencia de la casación no alcanza a impedir que las partes favorecidas por la sentencia recurrida puedan solicitar, con las debidas garantías, la ejecución provisional de ésta (véanse las sentencia de la sección 5º de la Sala 3º del Tribunal Supremo de 25 de septiembre de 1.999 y de 28 de abril de 2004 , que reproduce en lo esencial la anterior). En los casos de planes de desarrollo o de instrumentos de ejecución con soporte en planes anulados por sentencia no firme, la sentencia de instancia proyecta consecuencias, si se quiere anticipadas, a los planes de desarrollo o a los procedimientos de equidistribución. Ahora bien, no merece el mismo tratamiento la revisión del propio planeamiento anulado porque no necesita cobertura en el plan anulado, ya que su potencialidad normativa es originaria, bastando recordar que se entiende por revisión la adopción de nuevos criterios que exijan la reconsideración global del planeamiento y supongan, en consecuencia, la formulación completa del propio plan y supone el ejercicio de nuevo y en plenitud de la potestad de planeamiento (ver art. 68. 1y 2 de la Ley 9/2001 ).

Lo anterior nos sitúa de lleno en el examen de la cuestión relativa a si era preciso someter la revisión a impacto ambiental. Para la actora la EIA era obligada en aplicación de legalidad comunitaria (art. 6.2º, 8 y 9.1º de la directiva 85/337 ), estatal (art. 22 del Real Decreto 1131/88 y la Disposición Adicional Segunda de la Ley estatal 4/89, de 27 de marzo , de Conservación de los Espacios Naturales y de la Flora y Fauna Silvestres) y autonómica (art. 18 de la Ley Autonómica 2/2002 ).

Para centrar adecuadamente la cuestión hemos de partir de dos presupuestos fácticos: el primero relativo a las magnitudes superficiales. Los sectores El Bercial y Perales del Río tienen, cada uno, una superficie superior a 100 hectáreas. Además, en la revisión se prevén como urbanizables el SUS-PP -02 "Los Molinos", con 123,48 Has, el SUS-PP -03 'Buenavista", 113,97 Has, el SUS-PP -01 "El Juncal", 41 Has y el SUS-PP -04 "Olivos" que ocupa una superficie de 80,39 Has. Estos cuatro sectores alcanzan la superficie de 358'85 Hectáreas.

Y el segundo dato a considerar es que no consta que las superficies objeto de transformación por la clasificación supongan la eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea.

En una inicial aproximación conviene recordar que ni la Directiva 85/337/CEE del Consejo , modificada por la Directiva 97/11 /CE relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente, ni tampoco la legislación básica estatal, sometían a evaluación los planes y programas que ordenan obras y actuaciones con un indudable impacto sobre el medio ambiente, sino sólo a los proyectos técnicos. Con todo, algunas Comunidades Autónomas han sometido a determinados planes urbanísticos a procedimientos de evaluación de impacto. Se ha dicho con razón que todo procedimiento de redacción y aprobación de un Plan urbanístico debiera ser, en sí mismo, un procedimiento de evaluación del impacto de la nueva ordenación que del recurso suelo hace el plan sobre el medio urbano y rústico. El punto de inflexión en esta materia se produce con la Directiva 2001/42 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001 , relativa a la evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, porque se adelanta la evaluación medioambiental a la fase de planificación y programación. El plazo para la transposición de la directiva vencía el 21 de julio de 2004 , aunque no fue hasta la Ley 9/2006, de 28 de abril , sobre evaluación de los efectos de determinados planes y programas en el medio ambiente, cuando se produjo la transposición en nuestro derecho estatal. De la directiva, de esa Ley y de la reciente nueva ley Estatal del Suelo (8/2007 ) resulta la obligación de que en los planes se incorpore el informe de sostenibilidad ambiental, como parte integrante de la documentación del plan o programa. Entre los planes que la Directiva somete a la evaluación ambiental, en sus respectivos artículos terceros se encuentran los que se que se elaboren con respecto a (...) la ordenación del territorio urbano y rural o la utilización del suelo. La pretensión de la directiva era evitar o corregir los efectos ambientales en el caso de las tomas de decisión de las fases anteriores a la de proyectos, estableciendo una herramienta que permitiera actuar de una forma estratégica en tales fases. Y, por ello, se introduce la evaluación ambiental de planes y programas, también conocida como evaluación ambiental estratégica, como un instrumento de prevención que permita integrar los aspectos ambientales en la toma de decisiones de planes y programas públicos.

Sin embargo, ninguna de esas normas era aplicable al caso por razones temporales. En la Comunidad de Madrid, la Ley 9/2001 dispuso someter a "informe de análisis ambiental" a los Planes Generales y los Planes de Sectorización: la Ley prevé un trámite de informe previo de análisis ambiental por la Consejería de Medio Ambiente en el procedimiento de aprobación del avance del Plan (art. 56.3 ), al que seguirá el informe definitivo dentro del trámite general de informe que sigue a la aprobación inicial del Plan [arts. 57.b) y 58.2 : aunque estos preceptos no mencionan expresamente a este, informe, sí lo hace el preámbulo de la Ley]. También se exige que, entre los documentos que formalizan el contenido del Plan, se incluya precisamente el informe de análisis ambiental [arts. 43.c) y 46.I .d)]. Con todo, no puede entenderse que la Comunidad Autónoma incorporara con la Ley 9/2001 la Directiva 2001/42 / CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 27 de junio de 2001 , aunque había sido publicada y prueba de ello es que la ley autonómica ni cita la directiva (lo que hubiera sido obligado) ni tampoco prevé el procedimiento de evaluación contenido en la Directiva.

En una suerte de paréntesis hemos de recordar que el Tribunal Supremo en la sentencia de 30 de octubre 2003 (recurso 7460/2000 ) concluye que incluso antes de la aprobación inicial, tan pronto como se encuentren claras las líneas generales del avance o proyecto del Plan, el mismo debe someterse a dicha evaluación, pues sólo así la Administración planificadora -en la aprobación inicial- y los ciudadanos en general -en la información pública- pueden tener la suficiente ilustración sobre las consecuencias de las transformaciones anunciadas en el medio ambiente. En palabras de esa sentencia: es la aprobación del Plan la que hace posible el cambio de uso del suelo y, por ello, es en ese procedimiento donde se ha de evaluar el impacto ambiental; no sería lógico posponer ese estudio a otro momento posterior (v.g. aprobación del Programas de Actuación, o del Plan Parcial, o del Proyecto de Urbanización), cuando restan sólo actuaciones de ejecución del Plan General, con el riesgo de que o bien por razones medio ambientales apreciadas posteriormente el Plan no pueda ser ejecutado o bien se devalúen o minimicen las razones medio ambientales para no dejar inoperante al Plan. La primera actuación administrativa que cambia el uso del suelo es el Plan General y él es quien modifica drásticamente su régimen jurídico.

Sin embargo, no podemos extraer una conclusión general de esta sentencia, de la que resultaría, en una lectura apresurada, la anticipación a la fase de planeamiento, como lo hace la Directiva 2001/42 (inaplicable a aquél caso y al nuestro por razones temporales) y luego la ley de transposición, la evaluación a la fase de planificación en todo caso. Y es que en esa sentencia se da por sentado que la transformación afecta a cubiertas arbustivas o arbóreas, porque ello no se cuestionaba.

El problema, entonces, queda restringido a determinar si como la transformación prevista en el planeamiento rebasa la magnitud de 100 hectáreas era obligada por esa sola razón la evaluación de impacto ambiental.

Cuando se aprobó la revisión del planeamiento que ahora nos ocupa, resultaba de aplicación la Ley 6/2001, de 8 de mayo , de modificación del Real Decreto legislativo 1302/1986, de 28 de junio, de evaluación de impacto, que incluye en el Grupo 9 del anexo I como comprendido en el apartado 1 de su artículo 1 las "transformaciones de uso del suelo que impliquen eliminación de la cubierta vegetal arbustiva cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas". La redacción es bastante más clara que la que se contenía en la Disposición Adicional Segunda de la Ley 4/89 en cuya virtud se ampliaba la lista de actividades sometidas a evaluación de impacto ambiental contenida en el anexo I RDLeg. 1302/1986 de 28 junio, las transformaciones de uso del suelo que implique eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea y suponga riesgo potencial para las infraestructuras de interés general de la Nación y, en todo caso, cuando dichas transformaciones afecten a superficies superiores a 100 hectáreas.

La Sala entendió en la sentencia de 20 de diciembre de 2001 , cuyo criterio hemos de rectificar, que transformaciones de uso de suelo que afecten a superficies superiores a 100 hectáreas requerían evaluación de impacto ambiental, con independencia, pues, de si implicaban o no eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea. El texto de la disposición adicional segunda de la Ley 4/89 incorpora una oración adjetiva especificativa o determinativa, de modo y manera que pone límite al sustantivo de las transformaciones de suelo, acotándolo a esos supuestos y no puede entenderse que cuando se utiliza el adjetivo anafórico "dichas" se haya suprimido o sustituido el sustantivo especificado (transformaciones que impliquen la eliminación de la cubierta vegetal arbustiva o arbórea).

A esta misma solución se llega desde un punto de vista sistemático al comprobar el texto del grupo 9 del anexo I de la Ley Estatal 6/2001 ".

SEGUNDO.- Se alega respecto a la Unidad SUP-01 PP-2 "Los Molinos", de uso residencial, que es colindante con el polígono industrial Los Angeles, por lo que el anterior Plan preveía que se convirtiera en polígono industrial, mientras que el acto impugnado lo transforma en unidad residencial que colinda totalmente con el polígono, lo que carece de racionalidad y lógica, citándose los principios de interdicción de la arbitrariedad, racionalidad y coherencia de la actuación administrativa, añadiendo que las previsiones de la Unidad son nulas por contrarias a la normativa sobre distancias mínimas entre núcleos de población e industrias y que se incumple la normativa sobre el ruido.

En relación a este último aspecto, la Ley 37/2003, de 17-11, sobre el Ruido , citada por la actora y que incorpora la normativa comunitaria, no había sido promulgada al momento de aprobarse la RPGOU y el Decreto Autonómico 78/99 establece en su art. 24.2 que la asignación de usos generales y pormenorizados del suelo en las figuras de planeamiento tendrán en cuenta el principio de prevención de los efectos de la contaminación acústica y velará para que, en lo posible, no se superen los valores límites de emisión e inmisión establecidos en el Decreto.

Consecuentemente las Administraciones Públicas tienen obligación de prevenir, vigilar y reducir en lo posible la contaminación acústica pero sin que se pueda deducir de ello que si el mapa acústico de la zona superase los niveles de ruido, o los superara en algunos puntos , ello impida a la Administración clasificar dicha zona como urbanizable, sino que se habrían de adopta las medidas correctoras pertinentes según las circunstancias que concurran en cada caso concreto.

Respecto a la irracionalidad de situar una zona urbanizable en las proximidades de un polígono industrial, se trata de una circunstancia no siempre evitable en el diseño de las ciudades en función a su configuración y desarrollo, no siendo posible en todos los casos en consideración al territorio disponible que los polígonos industriales se sitúen completamente alejados de los núcleos residenciales, por lo que no cabe apreciar arbitrariedad por la sola circunstancia alegada y respecto a la normativa sobre actividades molestas, nocivas o peligrosas, es algo que se habría de considerar con ocasión de las licencias a obtener en cada caso y cada tipo de industria, si bien, del plano H acompañado con la demanda no se deduce que la instalación de la recurrente se situé en colindancia con la Unidad Los Molinos sino a una cierta distancia.

TERCERO.- Se alega que dada la situación de la planta de Aceralia si se compara con las zonas en que el Ayuntamiento ha previsto aumentar los retranqueos o cesiones de sus terrenos en la c/ Fundidores y, sobre todo, el la c/ Carpinteros para dar más anchura a dichas calles, acaece una pérdida de titularidad dominical de los propietarios afectados y que la c/ Carpinteros se integra en la Red General del Municipio por lo que se trata de sistemas generales que deben ser obtenidos por expropiación, sin que la RPGOU explique como va a obtener el Ayuntamiento esos terrenos al exigir un retranqueo en terreno urbano consolidado que ya realizó en su día las cesiones exigibles, no existiendo previsión alguna de los fondos económicos necesarios para poder obtener el suelo ni de la exigencia de equidistribución de cargas y beneficios, por lo que las determinaciones son nulas.

Se ha de precisar en primer lugar que en el desarrollo del planeamiento hay que distinguir la fase de ordenación de la de gestión y es en ésta última en la que se pueden ventilar las cuestiones sobre las indemnizaciones que se pretendan, la bondad de los mecanismos de distribución equitativa de beneficios y cargas del planeamiento y la concreción de los instrumentos idóneos para respetar el justo equilibrio patrimonial (Sentencia de 24-2-87; 14-4-87; 7-10-87 , entre otras).

Las cuestiones planteadas deben por tanto resolverse en la fase de ejecución del Plan y es en tal fase donde deberán buscarse las compensaciones tanto derivadas de la ejecución de los sistemas generales o de actuaciones aisladas en suelo urbano (art. 134.2 TRLS-76 ), si se opta por la expropiación, para lo que el Ayuntamiento tiene un plazo de 5 años para iniciar el procedimiento (art. 94 Ley del Suelo de la CAM 9/2001 )

Es cierto que los propietarios de suelo urbano consolidado no tienen obligación de realizar cesiones salvo en el caso de que el terreno no tenga condición de solar. Ahora bien, el Plan no establece obligación de cesión al no delimitar una unidad de ejecución sin que del hecho de que el Plan no exprese el modo de obtención de los terrenos necesarios para la ampliación de las redes viarias -sean locales o generales- pueda deducirse que las determinaciones sobre alineaciones sean nulas, pues tales previsiones corresponden a la fase de planeamiento mientras que su obtención se difiere a la fase de ejecución.

Tampoco las cifras del estudio económico que contenga el Plan vinculan o condicionan las cantidades que puedan fijarse como justiprecio de las expropiaciones que habrían de determinarse a través de los procedimientos específicos previstos a tal fin.

El motivo por tanto no puede prosperar.

Se solicita subsidiariamente que se declare la ineficacia del PGOU por falta de publicación en forma del mismo, pero con fecha 18-7-05 se registró en autos escrito de contestación del Ayuntamiento de Getafe expresivo de que las Normas Urbanísticas y Ordenanzas del Plan General, fueron publicadas en el BOCM, de fecha 11-12-03 y en el BOCM de fecha 10-8-04, acompañando los acuerdos correspondientes, por lo que la pretensión subsidiaria no puede prosperar.

QUINTO.- No se aprecian motivos para la imposición de las costas a ninguna de las partes (art. 139 LJCA ).

Fallo

Desestimar el Recurso Contencioso-Administrativo interpuesto contra el acuerdo del Consejo de gobierno de la CAM, de fecha 22-5-2003, de aprobación definitiva de la Revisión del PGOU de Getafe a excepción de determinados ámbitos, suspendiéndose la publicación de la aprobación hasta el cumplimiento de las obligaciones impuestas; el acuerdo del Consejero de Obras Públicas, de 9-10-2003, que tuvo por cumplidas las condiciones impuestas y ordenó la publicación del acuerdo y el acuerdo del Consejo de Gobierno de la CAM, de 17-6-2004 que aprobó definitivamente la RPGOU en los ámbitos objeto de aplazamiento por el acuerdo de 22-5-03. Sin costas.

Notifíquese a las partes que contra la presente cabe interponer recurso de casación dentro de los diez días hábiles siguientes a su notificación, a preparar ante esta Sala.

Así por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.