Sentencia Administrativo Nº 1398/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 854/2006 de 07 de Septiembre de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.2

MADRID

SENTENCIA: 01398/2007

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

ROLLO DE APELACIÓN Nº 854/2006

RECURRENTE:

Íñigo

Procuradora Doña Almudena Gil Segura

Letrado Don Juan Manuel Casado Buendía

RECURRIDO

Ayuntamiento de MADRID

Letrada Consistorial Doña Sara Emma Aranda Plaza

S E N T E N C I A

Nº R/ 1398

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Ilustrísimos Señores:

Presidente:

D. Juan F López de Hontanar Sánchez

Magistrados:

Dª. Elvira Adoración Rodríguez Martí

D. Miguel Ángel García Alonso

D. Francisco Javier Canabal Conejos

Dª Sandra González de Lara Mingo

D. Marcial Viñoly Palop

En la Villa de Madrid a siete de Septiembre del año dos mil siete.

Vistos por la Sala, constituida por los señores del margen, de este Tribunal Superior de Justicia de Madrid, el rollo de

Apelación nº 854 de 2.006 dimanante del Procedimiento Abreviado número 693 de 2.005 del Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de los de Madrid, en virtud del recurso de apelación interpuesto por Íñigo representado por la Procuradora Doña Almudena Gil Segura y asistido por el Letrado Don Juan Manuel Casado Buendía contra la Sentencia dictada en el mismo. Han sido parte la apelante y como apelado el Ayuntamiento de Madrid asistido y representado por la Letrada Consistorial Doña Sara Emma Aranda Plaza.

Antecedentes

PRIMERO.- El día 21 de Julio de 2.006 el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de los de esta ciudad, en el procedimiento abreviado número 693 de 2.005, dictó Sentencia cuyo fallo es del siguiente tenor literal: «Inadmitir el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Íñigo contra la resolución del Ayuntamiento de Madrid, de fecha 28 de junio de 2005, por la que se acuerda la desestimación del recurso de reposición interpuesto contra el acuerdo de 23 de mayo de 2005 por el que se deniega la certificación de inscripción patronal al recurrente y ratifico la reseñada resolución en su integridad por considerarla ajustada a derecho, sin imposición de costas.

-Notifíquese esta sentencia a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso ordinario de apelación , ante este mismo Juzgado dentro de los quince días siguientes al de su notificación, mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se fundamente el recurso.

Así por esta mi sentencia lo pronuncio, mando y firmo en nombre de S.M. el Rey de España.».

SEGUNDO.- Por escrito presentado el día 14 de Julio de 2.006 la Procuradora Doña Almudena Gil Segura en representación de Íñigo interpuso recurso de apelación contra la citada sentencia formulando los motivos de impugnación frente a la resolución recurrida y terminó solicitando que en su día y previos los trámites legales se dictara Sentencia por se estime el mismo anulando la resolución recurrida y acordando en su lugar admitir a trámite la demanda interpuesta, estimándose la misma.

TERCERO.- Por providencia de fecha 17 de Julio de 2.006 se admitió a trámite el recurso y se acordó dar traslado del mismo a la parte demandada, presentándose por la Letrada Consistorial Doña Sara Emma Aranda Plaza en nombre y representación del Ayuntamiento de Madrid escrito el día 13 de Septiembre de 2.006 se opuso al mismo y solicitó su desestimación y la confirmación de la Resolución recurrida.

CUARTO.- Por Providencia de 18 de Septiembre de 2.006 se elevaron las actuaciones a este Tribunal, correspondiendo su conocimiento a esta sección segunda, siendo designado Magistrado Ponente el Iltmo. Sr. Don Juan F López de Hontanar Sánchez, señalándose el día 6 de Septiembre de 2.007 para la deliberación votación y fallo del recurso de apelación, día y hora en que tuvo lugar.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado las prescripciones de los artículos 80.3 y 85 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa 29/1.998 .

Fundamentos

PRIMERO.- La sentencia de instancia justifica la inadmisibilidad del recurso al señalar que el objeto del presente recurso lo constituye pues, determinar la conformidad a derecho de la causa de inadmisibilidad alegada por la Administración.-Del examen del expediente se comprueba que la solicitud se interpone ante estos juzgados por la recurrente el 23 de noviembre de 2005 y la resolución se le notifica el 8 de julio de 2005. A tenor de los artículos 69.e y 46 de la L.J.C.A , habiendo pasado más de un mes el plazo que prevé la Ley para su interposición, procede desestimar el recurso en su integridad.

SEGUNDO.- El recurrente impugna la Sentencia señalando que Si bien el art. 46.1 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, establece que el plazo para interponer le recurso contencioso- administrativo será de dos meses contados desde el día siguiente al de la notificación o publicación que ponga fin a la vía administrativa, el art. 16 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita establece que "Cuando la presentación de la solicitud del reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita se realice antes de iniciar el proceso y la acción pueda resultar perjudicada por el transcurso de los plazos de prescripción, ésta quedará interrumpida, siempre que dentro de los plazos establecidos en esta ley no sea posible nombrar al solicitante Abogado y de ser preceptivo, Procurador del turno de oficio que ejerciten la acción en nombre del solicitante. Cuando la acción pueda resultar perjudicada por el transcurso de los plazos de caducidad, ésta quedará suspendida hasta que recaiga resolución definitiva en vía administrativa, reconociendo o denegando el derecho, momento a partir del cual se reanudará el cómputo del plazo ". Entiende que si bien le fue notificada la resolución del Ayuntamiento de Madrid, el 8 de julio de 2005, el plazo de los dos meses para interponer recurso administrativo se interrumpe por la solicitud de asistencia jurídica gratuita llevada a cabo por el día 29 de septiembre de 2006 (no siendo computable el mes de agosto por inhábil).

TERCERO.- Efectivamente al folio 1 de los autos consta una diligencia del decanato de los Juzgados de lo contencioso administrativo en la que se señala que que examinada su base de datos, resulta que con fecha 29 de Septiembre pasado, se presento en esta oficina solicitud de suspensión del plazo para recurrir por el Sr/a. Íñigo , que fue repartida al juzgado 4, con número de RG. 19448/05 . Debe señalarse que si bien el artículo 16 de la Ley 1/1996, de 10 de enero, de Asistencia Jurídica Gratuita señala que la solicitud de reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita no suspenderá el curso del proceso, sin embargo a fin de evitar que el transcurso de los plazos pueda provocar la preclusión de un trámite o la indefensión de cualquiera de las partes, el Juez, de oficio o a petición de éstas, podrá decretar la suspensión hasta que se produzca la decisión sobre el reconocimiento o la denegación del derecho a litigar gratuitamente, o la designación provisional de abogado y procurador si su intervención fuera preceptiva o requerida en interés de la justicia. Añadiendo el párrafo tercero que cuando la presentación de la solicitud del reconocimiento del derecho a la asistencia jurídica gratuita se realice antes de iniciar el proceso y la acción pueda resultar perjudicada por el transcurso de los plazos de caducidad, ésta quedará suspendida hasta que recaiga resolución definitiva en vía administrativa, reconociendo o denegando el derecho, momento a partir del cual se reanudará el cómputo del plazo. De dicho precepto se deduce que si la solicitud del beneficio de justicia gratuita se realiza antes de iniciar el proceso, el plazo de caducidad para el ejercicio de la acción se interrumpe eo ipso, por ministerio de Ley desde el preciso instante en que tal solicitud se realiza y sin necesidad de pronunciamiento judicial alguno. Como quiera que el artículo 128 apartado 2º de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa establece que durante el mes de agosto no correrá el plazo para interponer el recurso contencioso-administrativo ni ningún otro plazo de los previstos en esta Ley salvo para el procedimiento para la protección de los derechos fundamentales en el que el mes de agosto tendrá carácter de hábil. En el momento en que se produjo la solicitud de justicia gratuita, el 29 de septiembre de 2005 no había trascurrido por tanto el plazo de dos meses de interposición del recurso por lo que la apelación ha de ser estimada.

CUARTO.- - El acto administrativo objeto de recurso esta constituido por el acuerdo de fecha 28 de Junio de 2005 del Director General de Estadística del Ayuntamiento de Madrid que desestimó el recurso de reposición interpuesto frente al Decreto de 23 de Mayo de 2005 que acordó la denegación de la expedición de certificado de inscripción en el Padrón Municipal de Habitantes de Madrid a Íñigo en los términos establecidos en la Resolución de 14 de abril de 2005 de la Presidenta del INE y del Director General de Cooperación Local por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos para la expedición de certificaciones padronales acreditativas de la residencia anterior al 8 de agosto de 2004, de los extranjeros afectados por el procedimiento de normalización inscritos con posterioridad, al no ajustarse la documentación aportada a la establecida para tal fin en la Resolución anteriormente citada, porque: pasaporte con visado de entrada - tarjeta de afiliación o asignación de número de la seguridad social posteriores al 08-08-2004 - documentos expedidos por consulados o embajadas extranjeras no figura/n en la relación de documentos válidos. no figura/n en la relación de documentos válidos. Respecto de este acto ha de señalarse que conforme al artículo 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local de toda persona que viva en España está obligada a inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año. El conjunto de personas inscritas en el Padrón municipal constituye la población del municipio. Los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del municipio. La condición de vecino se adquiere en el mismo momento de su inscripción en el Padrón. Este precepto se encuentra desarrollado en el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales, aprobado por el Real Decreto 1690/1986, de 11 de julio , en su redacción establecida por el Real Decreto 2612/1996, de 20 de diciembre, cuyo artículo 53 establece que el padrón municipal es el registro administrativo donde constan los vecinos de un municipio. Sus datos constituyen prueba de la residencia en el municipio y del domicilio habitual en el mismo. Las certificaciones que de dichos datos se expidan tendrán carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos. En igual sentido el artículo 54 del citado Reglamento obliga a toda persona que viva en España a inscribirse en el padrón del municipio en el que resida habitualmente. Quien viva en varios municipios deberá inscribirse únicamente en el que habite durante más tiempo al año, añadiendo el apartado 3º que la inscripción en el padrón municipal de personas que residiendo en el municipio carezcan de domicilio en el mismo sólo se podrá llevar a cabo después de haber puesto el hecho en conocimiento de los servicios sociales competentes en el ámbito geográfico donde esa persona resida. Debe pues señalarse que la inscripción en el padrón supone no solo la residencia en el territorio nacional sino la residencia en un determinado municipio, ya que dicha inscripción confiere al ciudadano la condición de vecino puesto que el artículo 55 del Reglamento define como vecinos a las personas, que residiendo habitualmente en el municipio, se encuentran inscritos en el padrón municipal, adquiriéndose la condición de vecino desde el mismo momento de su inscripción en el padrón, confiriéndole su condición de sujeto titular de derechos y obligaciones para con la administración municipal, respecto del municipio en el que figura inscrito, y así puede ser elector y elegible en los términos establecidos en la legislación electoral, participar en la gestión municipal de acuerdo con lo dispuesto en las leyes, utilizar los servicios públicos municipales en forma acorde con su naturaleza y acceder a los aprovechamientos comunales conforme a las normas aplicables, estando obligado a contribuir mediante las prestaciones económicas y personales legalmente previstas a la realización de las competencias municipales, teniendo derecho a ser informado, previa petición razonada, y dirigir solicitudes a la Administración municipal en relación con los expedientes y la documentación municipal, de acuerdo con lo previsto en el art. 105 de la Constitución, a pedir consulta popular en los términos previstos en la Ley y a solicitar la prestación y, en su caso, el establecimiento del correspondiente servicio público, así como exigirlos en el supuesto de constituir una competencia municipal propia de carácter obligatorio. Es pues en este ámbito en el que ha de analizarse el acto administrativo que deniega la inscripción padronal con carácter retroactivo, con efectos anteriores al 8 de Agosto de 2004, que ha realizado la administración municipal.

QUINTO.- El artículo 17 apartado 1º de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local establece que la formación, mantenimiento, revisión y custodia del Padrón municipal corresponde al Ayuntamiento, de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado. Debe señalarse que estas competencias no son exclusivas puesto que la Ley otorga al Instituto Nacional de Estadística la competencia, en aras a subsanar posibles errores y evitar duplicidades, de realizar las comprobaciones oportunas, y comunicar a los Ayuntamientos las actuaciones y operaciones necesarias para que los datos padronales puedan servir de base a la elaboración de estadísticas de población a nivel nacional, para que las cifras resultantes de las revisiones anuales puedan ser declaradas oficiales, y para que los Ayuntamientos puedan remitir, debidamente actualizados, los datos del Censo Electoral. Igualmente otorga al Presidente del Instituto Nacional de Estadística la resolución de las discrepancias que, en materia de empadronamiento, surjan entre los Ayuntamientos, Diputaciones Provinciales, Cabildos y Consejos insulares o entre estos entes y el Instituto Nacional de Estadística. Por su parte la Ley crea el Consejo de Empadronamiento, adscrito al Ministerio de Economía y Hacienda como órgano colegiado de colaboración entre la Administración General del Estado y los Entes Locales en materia padronal, que tiene entre otras funciones la de proponer la aprobación de las instrucciones técnicas precisas para la gestión de los padrones municipales. Las competencias no son pues exclusivas de las Corporaciones sino concurrentes con las competencias de la administración del Estado a las que la propia Ley le reconoce la capacidad de dictar instrucciones técnicas en la forma de llevar el padrón municipal. En este sentido la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 16 de Diciembre de 1996 establece que el Padrón Municipal tiene el carácter de documento público y fehaciente para todos los efectos administrativos. Estos efectos se despliegan no solo en un ámbito estrictamente municipal. Afectan también a intereses autonómicos y estatales. Por ello, aunque corresponde a los Ayuntamientos su renovación cada cinco años y su rectificación anual, tales operaciones deben ser realizadas "de acuerdo con lo que establezca la legislación del Estado" (artículo 17. 1 y 2 de Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local). La atribución a la Administración del Estado de la competencia para dictar las instrucciones y directrices de carácter técnico para la formación, mantenimiento y rectificación del Padrón Municipal de Habitantes de todos los Ayuntamientos está reiterada en el artículo 14. 2 del Real Decreto Legislativo 781/1986 . La competencia de la Administración Estadística para la aprobación del Padrón Municipal "al solo efecto de comprobar la observancia de dichas directrices" está reconocida en el artículo 14. 3 del mismo Texto Refundido. Estas normas, mas las de rango reglamentario que seguidamente exponemos, son las reglas a que se refiere el artículo 44 de la Ley de la Función Estadística Pública (Ley 12/1989, de 9 de mayo ) cuando dice que "en lo que concierne a la formación del Padrón Municipal de Habitantes, se estará a lo dispuesto en las reglas especiales que ordenan las relaciones entre el I.N.E. y las Corporaciones Locales establecidas en la Legislación de Régimen Local, así como en la normativa autonómica correspondiente". En ejecución de estos preceptos de rango legal, el Reglamento de Población y Demarcación Territorial de las Entidades Locales contiene normas que facilitan la respuesta de la cuestión controvertida. Además de reiterar la competencia de la Administración del Estado para dictar las instrucciones y directrices de carácter técnico para la renovación padronal (art. 67.2 ), en los artículos posteriores se concretan las sucesivas actuaciones a practicar por los Ayuntamientos, los cuales (artículo 75 ) tienen la obligación de remitir al I.N.E., en la forma y plazo que este determine, el resumen numérico definitivo de la población total del municipio (resumen que comprenderá, además, la cifra de población de derecho y de hecho). «...» es al I.N.E a quien nuestro ordenamiento jurídico atribuye la competencia para -antes de formular la propuesta de aprobación definitiva- conformar o no las cifras de población de cada Ayuntamiento. «...» atribuciones reconocidas a los órganos de la Administración del Estado en relación con la renovación del Padrón Municipal de Habitantes de los Ayuntamientos no vulneran la autonomía municipal porque aseguran y dejan a salvo a estos entes locales todas las competencias necesarias para la gestión de sus intereses propios, estando justificadas aquellas atribuciones de los órganos de la Administración del Estado competentes en materia de estadística por el carácter supramunicipal, más exactamente de alcance estatal de los datos poblacionales que recoge el referido Padrón Municipal, atribuciones que en ningún caso vacían de contenido las competencias municipales, pues las que ostentan son suficientes en relación con los intereses puramente locales. El Tribunal Supremo (sentencia de 20 de mayo de 1988 , de la Sala Tercera) en un supuesto que guardaba con el ahora enjuiciado una cierta analogía dijo que: "dado que el Padrón Municipal de Habitantes es un documento cuya utilidad excede del ámbito estrictamente municipal para incidir en una esfera más amplia de intereses públicos que afectan a entes distintos del municipio, la competencia que la Ley de Régimen Local atribuye a la Administración del Estado no puede considerarse atentatoria a la autonomía municipal.

SEXTO.- En este sentido, debe señalarse que la actuación municipal ha de seguir las instrucciones técnicas impartida tanto por el Instituto Nacional de Estadística como por el Consejo de Empadronamiento. Y también ha de señalarse que lo pretendido por la recurrente (el empadronamiento con una fecha anterior a la de su solicitud) parte del incumplimiento de la obligación de solicitar el empadronamiento, desde el momento en que surgió tal obligación de empadronamiento, esto es cuando dejo de ser mera visitante de nuestro país para convertirse en residente. En todo caso su petición, formulada ante el Ayuntamiento de Madrid, es instrumental respecto de la pretensión final, que no es otra que la de adquirir la condición de residente legal, conforme al proceso abierto por la disposición transitoria 3ª del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, según el cual en el plazo de tres meses desde la entrada en vigor del Reglamento sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, los empresarios o empleadores que pretendan contratar a un extranjero podrán solicitar que se le otorgue una autorización inicial de residencia y trabajo por cuenta ajena, siempre y cuando se cumplan entre otras las siguientes condiciones: a) Que el trabajador figure empadronado en un municipio español, al menos, con seis meses de anterioridad a la entrada en vigor del Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, y se encuentre en España en el momento de realizar la solicitud «...».

SEPTIMO.- En el número sexto de la Orden PRE/140/2005, de 2 de febrero, por la que se desarrolla el procedimiento aplicable al proceso de normalización previsto en la disposición transitoria tercera del Real Decreto 2393/2004, de 30 de diciembre , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley Orgánica 4/2000, de 11 de enero , sobre derechos y libertades de los extranjeros en España y su integración social, exige que la solicitud se acompañe de la Certificación de empadronamiento del trabajador extranjero, en la que conste una fecha de inscripción en un padrón municipal español anterior al 8 de agosto de 2004. Sin embargo la Mesa de Diálogo Social, en el marco del proceso de normalización de los extranjeros, solicitó al Consejo de Empadronamiento la valoración de la utilización del empadronamiento por omisión para que los extranjeros que no cumplen el requisito del empadronamiento anterior al 8 de agosto de 2004, y acrediten con determinados documentos públicos la residencia en España antes de la citada fecha, puedan acogerse al mencionado procedimiento, dando lugar al dictado de la Resolución de 14 de abril de 2005 de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Local, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos para la expedición de certificaciones padronales acreditativas de la residencia anterior al 8 de agosto de 2004, de los extranjeros afectados por el procedimiento de normalización inscritos con posterioridad. Se acude pues al sistema del "empadronamiento por omisión", figura esta que es una de las formas de obtención de alta en el Padrón Municipal previstas por la Resolución de 1 de abril de 1997, de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial, por la que se dictan instrucciones técnicas a los Ayuntamientos sobre gestión y revisión del padrón municipal, en la que se establecía, que aquellas personas que viviendo habitualmente en el municipio no figuran inscritas en su padrón municipal deberán solicitar su inscripción en el mismo, por omisión. En la solicitud harán constar que no figuran o desconocen figurar inscritos en el padrón de ningún otro municipio o en el padrón de españoles residentes en el extranjero, y asimismo deberá figurar que el interesado manifiesta su conformidad para que se proceda, de oficio, a la anulación de cualquier inscripción padronal, en el caso de que exista, anterior a la fecha de solicitud del alta por omisión.

OCTAVO.- La Resolución de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y el Director General de Cooperación Local, de 15 de abril de 2005 entiende que no es necesario modificar el procedimiento establecido en la citada Resolución de 1 de abril de 1997 ya que los objetivos del acuerdo de la Mesa de Diálogo Social se podían alcanzar mediante la inclusión, en los certificados padronales que se solicitaran a efectos del proceso de normalización, de la especificación de la documentación acreditativa de la estancia del interesado en España con fecha anterior al 8 de agosto de 2004, estableciendo que la fecha de inscripción padronal será la correspondiente a la solicitud del alta y los documentos para llevar a cabo la inscripción en el Padrón serán los mismos que se venían requiriendo actualmente, es decir los documentos de identificación personal del interesado, que se especificaban el apartado f) del artículo 16 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local , y los documentos que justifiquen el domicilio del interesado, conforme a lo establecido en el artículo 59.2 del Reglamento de Población y Demarcación Territorial y en el apartado «3 . Comprobación de datos» de la Resolución de 4 de julio de 1997, conjunta de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y del Director General de Cooperación Territorial. Estos documentos a los que la Instrucción califica como públicos, aun cuando sólo puede otorgarse tal carácter de públicos en una interpretación laxa de tal concepto, que se refiera a documentos en los que ha intervenido una oficina de la administración pública son los siguientes: a) Copia de la solicitud de empadronamiento no resuelta o denegada, debidamente registrada en el municipio. b) Tarjeta de asistencia sanitaria de un servicio público de salud en la que conste la fecha del alta, o en su caso, certificación en la que conste la fecha de antigüedad del alta. c) Copia de la solicitud de escolarización de menores, debidamente registrada. d) Copia de la solicitud debidamente registrada, certificación del informe de los Servicios Sociales o notificación de la resolución de percepción de ayudas sociales. e) Documento de alta laboral o certificación de la misma expedida por la Seguridad Social. f) Copia de la solicitud de asilo debidamente registrada. g) Notificación de Resoluciones derivadas de la Normativa de Extranjería emitidas por el Ministerio del Interior. Todos estos documentos deberán cumplir los siguientes requisitos: a) Haber sido emitidos y/o registrados por una Administración Pública Española. b) Ser documentos originales o copia debidamente compulsada. c) Contener los datos de identificación del interesado. d) Estar expedidos, registrados o referidos a actos o documentos de fecha anterior al 8 de agosto de 2004. Por último ha de señalarse que se habilita a la Presidenta del Instituto Nacional de Estadística para resolver cualquier duda que surja respecto a la relación de documentos especificados en dicho apartado, y dentro de dicha función resolutoria de dudas la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística dictó una nota aclaratoria de fecha 20 de Abril, en el que se excluían de los documentos acreditativos de la residencia anterior al 8 de agosto de 2004 los siguientes: a) las Cartilla de Banco, certificaciones de transferencias monetarias, etc. b) Certificados médicos, recetas,.. - Certificados de otras organizaciones como ONG's, Caritas c) Únicamente el pasaporte con visado de entrada. d) Informes de la policía local sobre la residencia del interesado. e) Multas de tráfico f) actas o poderes notariales, concluyendo la nota aclaratoria que no serían suficientes a los efectos de inscripción padronal de cara al proceso de normalización los documentos no incluidos específicamente en los apartados anteriores.

NOVENO.- El recurrente discute la validez de la resolución de 14 de abril de 2.005, de la Presidenta del INE y del Director General de Cooperación Local, en lo que se refiere a la limitación de los medios de prueba que en la misma se establecen, aún cuando no solicita la nulidad de pleno derecho de la misma, que podría serlo por contravenir lo dispuesto en una disposición con rango de legal, cual es el citado artículo 80.1 de la Ley 30/1992 y por aplicación de lo establecido en el artículo 62.2 del mismo texto legal.

DECIMO.- Es cierto que el Pleno Jurisdiccional de la Sala de lo Contencioso Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia convocado el día 23 e Octubre de 2006, discutió el alcance de actos similares al enjuiciado dando lugar a la Sentencia de 2 de Noviembre de 2006 , en el que se ha señalado que El Tribunal entiende que nos encontramos ante una impugnación indirecta de una disposición general (ya que la resolución de 14 de Abril de 2004 que establecía unos instrumentos de prueba concretos para acreditar la residencia había de ser cumplida de forma obligada por los Ayuntamientos), y el Tribunal entiende que dicha resolución es una disposición general y no un acto administrativo con destinatario múltiple e indeterminado, pues como señala la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 24 de octubre de 1989 con cita de la de 21 de marzo de 1986 que, para distinguir las disposiciones generales de los simples actos, resoluciones o acuerdos administrativos, ni siquiera ha de estarse "a la forma como la norma se adopte, sino a su contenido" (Sentencia de 25 de febrero de 1980 ) y principalmente a las particularidades que la caracterizan y en razón de sus destinatarios (Sentencia de 11 de marzo de 1982 ); precisa acudir a la consuntividad y ordinamentación del precepto, en el sentido de que, generalmente, el acto administrativo se caracteriza porque su cumplimiento agota el acto y, por el contrario, la norma, con su cumplimiento, no se agota y, por otro lado, el acto administrativo, bien tenga contenido particular o general -referido a una pluralidad indeterminada de sujetos- es un acto ordenado, y el acto norma, al estar imbuido de un carácter ordinamental, se integra en el ordenamiento (Sentencia de 26 de noviembre de 1979 ), característica especial esta última que, como esencialmente diferenciadora, se destaca por la Sentencia de 20 de mayo de 198 1 , según la cual las disposiciones de carácter general tienen una finalidad normativa y se integran en el Ordenamiento jurídico, en tanto que los actos administrativos, tengan por destinatario un solo sujeto o una pluralidad de ellos, siempre persiguen una finalidad particularizada. Es decir que como señala la Sentencia de la sala Tercera del Tribunal Supremo de 5 de mayo de 1997 , lo que caracteriza a las disposiciones generales es su aptitud de inserción en el ordenamiento jurídico en abstracto, como fuente de plurales aplicaciones ulteriores. Las instrucciones técnicas contenidas en la Resolución de la Presidencia del Instituto Nacional de Estadística y el Director General de Cooperación Local, goza de estos caracteres de abstracción y generalidad, tratándose de una norma jurídica de naturaleza secundaria, dirigida directamente a una pluralidad de administraciones públicas para que ajusten su actividad resolutoria al contenido normativo que dicha resolución contempla dictando en aplicación de la mismas los actos administrativos decidiendo o no el empadronamiento por omisión solicitado. También indirectamente la norma tiene también como destinatarios a los administrados en la medida en que obliga a estos a adecuar su conducta futura a las previsiones de la instrucción en la medida en que indica que tipo de documentación han de acompañar a la solicitud para conseguir el empadronamiento por omisión en una fecha apta para acceder al proceso extraordinario de regularización de su situación. En conclusión dicha resolución es fuente de los actos administrativos concretos dictados por los Ayuntamientos, resolutorios de las peticiones de empadronamiento, y es esta característica lo que supone su consideración como disposición general. Y precisamente porque su mandato ha de ser conocido por la generalidad indeterminada de personas que han de ajustar su conducta a dicha norma la misma fue publicada en el Boletín Oficial del Estado, y precisamente en la sección "disposiciones generales" y no en la Sección "otras disposiciones", indicio este de la propia conciencia de sus autores de que estaban dictando una Disposición General. Cuando se pretendía la nulidad del acto del Ayuntamiento de Madrid por ser nula la resolución de 14 de Abril de 2005 la Sala entendió que era de aplicación el artículo 21 apartado 3º de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de la Jurisdicción Contencioso-administrativa que señala que si el demandante fundara sus pretensiones en la ilegalidad de una disposición general, se considerará también parte demandada a la Administración autora de la misma, aunque no proceda de ella la actuación recurrida ordenándose la retroacción de actuaciones para que sea, emplazada la administración del Estado, como autora de la Resolución de 14 de abril de 2005. Pero no podemos olvidar que no estamos ante una impugnación directa de la dicha disposición general, sino ante una impugnación indirecta. Para que proceda la anulación la disposición general, esta ha de ser la ratio decidendi de la anulación del acto administrativo. En el caso presente no se da dicha relación puesto que los documentos aportados son manifiestamente insuficientes para acreditar la residencia habitual del recurrente en el municipio de Madrid con anterioridad al 8 de Agosto de 2004, pues no debe olvidarse que lo trascendente para lograr la inscripción en el padrón no consiste en acreditar la estancia en España sino la residencia en un determinado municipio, pues el artículo 15 de la Ley 7/1985, de 2 de abril , reguladora de las Bases del Régimen Local establece la obligación de inscribirse en el Padrón del municipio en el que resida habitualmente. Ninguno de los documentos aportados en la fase administrativa, o en fase judicial que deben ser analizados pues, como sostiene el Tribunal Supremo en Sentencias de 24 de marzo de 2001, 2 de julio y 7 de noviembre de 1994, 20 de enero y 6 de febrero de 1996, 27 de febrero, 10 de mayo y 9 de octubre de 1999 , ni esta jurisdicción contencioso-administrativa es meramente revisora sino plena, y tal y como se recoge en las Exposiciones de Motivos de la Ley de 27 de diciembre de 1956 y de la Ley 29/1998, de 13 de julio , ni es ineludible acreditar cumplidamente en la vía previa los hechos en que se apoya el ejercicio de una acción o la reclamación de un derecho, pues lo que no cabe es alterar los hechos, aducidos en la vía administrativa previa como base de la pretensión, en virtud del principio de la vinculación con los actos propios, pero la falta de aportación de pruebas en el procedimiento administrativo no impide solicitar en sede jurisdiccional todas las que sean conducentes para acreditar los hechos en que se funda la acción que se ejercita, contiene el dato del domicilio del interesado, con independencia de que se encuentren referenciados en la Resolución de 14 de abril de 2005 de la Presidenta del INE y del Director General de Cooperación Local, no acreditan en ningún caso que el recurrente extranjero se encontraba residiendo en un municipio concreto con anterioridad al 8 de Agosto de 2004, mas aún ninguno de los aportados contiene el dato del domicilio habitual del interesado, y dicho domicilio es imprescindible para determinar la residencia habitual. El pasaporte solo acredita la entrada en territorio nacional pero no que se resida en un municipio de nuestro país, y el resto de los documentos aportados son posteriores al 8 de agosto de 2004, tanto la tarjeta sanitaria que tiene fecha 30 de noviembre de 2004, como el certificado de inscripción consular de fecha 11 de noviembre de 2004 no sirve para acreditar la domiciliación en una fecha anterior y a la inscripción en la asociación de Bangladesh en España de fecha 12 de Abril de 2005 y a la denuncia de fecha 16 de Noviembre de 2004, y el acuerdo de iniciación del expediente sancionador de 13 de Noviembre de 2004 le ocurre lo mismo. Por tanto no constando la domiciliación del recurrente en Madrid antes del 8 de Agosto de 2004, el recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado.

UNDECIMO.- De conformidad con el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso en segunda instancia se impondrán las costas al recurrente si se desestima totalmente el recurso, salvo que el órgano jurisdiccional, razonándolo debidamente, aprecie la concurrencia de circunstancias que justifiquen su no imposición. En el caso presente al estimarse el recurso no procede condena en costas en esta segunda instancia y no observando temeridad ni mala fe en el las partes no procede la condena en costas en primera instancia

Vistas las disposiciones legales citadas

Fallo

QUE ESTIMAMOS EL RECURSO DE APELACIÓN interpuesto por la Procuradora Doña Almudena Gil Segura en representación de Íñigo y en su virtud REVOCAMOS la Sentencia dictada el día 21 de Junio de 2.006, por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo nº 4 de los de esta ciudad, en el procedimiento abreviado que seguido con el número nº 693 de 2.005 declaramos la admisibilidad del recurso contencioso-administrativo, mas lo desestimamos por ser el acto recurrido ajustado a Derecho, sin condena en costas en ni en primera ni en segunda instancia.

Notífiquese la presente resolución a las partes con la advertencia de que contra la misma no cabe recurso alguno y verificado remítase testimonio de la presente resolución al Juzgado de procedencia para su conocimiento y ejecución, en su caso.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente Juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior Sentencia por el Ilustrísimo Sr. Magistrado Ponente Don Juan F López de Hontanar Sánchez, estando celebrando audiencia pública ordinaria, en la Sala de este Tribunal, al mismo día de su fecha de lo que yo Secretario doy fe.