Sentencia Administrativo Nº 140/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla La-Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 406/2014 de 13 de Junio de 2016

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1
ALBACETE
SENTENCIA: 00140/2016
Recurso contencioso-administrativo no 406/2014
Toledo
TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA
DE CASTILLA-LA MANCHA.
SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO
Sección Primera.
Magistrados, Ilmos. Sres.:
D. José Borrego López. Presidente.
D. Mariano Montero Martínez.
D. Manuel José Domingo Zaballos.
D. Antonio Rodríguez González.
Dª. María Prendes Valle
S E N T E N C I A Nº 140
En Albacete, a 13 de junio de 2016.
Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La
Mancha los presentes autos, seguidos bajo el número 406 de 2014, del recurso contencioso-administrativo,
seguido a instancia de AUTOCARES SAMAR, S.A., representada por la Procurador Dª Manuela Cuartero
Rodríguez, contra la Consejería de FOMENTO de la junta de comunidades de castilla-la mancha, representada
y dirigida por los Servicios Jurídicos de la Junta; en materia de contratación administrativa.
Es Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado don José Borrego López, que expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

Primero. Por la representación procesal de la mercantil actora se interpuso en fecha 13 de octubre de 2014 recurso contencioso-administrativo contra la resolución de fecha 20 de julio de 2014, dictada por el Viceconsejero de Fomento de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha por la que se imponen determinadas obligaciones de servicio público en relación con la concesión del servicio público regular permanente de uso general de transporte de viajeros por carretera Humanes- Guadalajara (VCM-001), adjudicado a la recurrente con fecha 29 de enero de 1992, y ampliado en su vigencia por resolución de 26 de noviembre de 2009 y se anula la resolución de 9 de abril de 2010 (de la Dirección General de Carreteras y Transportes).

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando se dicte sentencia por la que estime totalmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto (como ampliación del 82/2013), y en consecuencia revoque la resolución de 20 de junio de 2014 Segundo. Contestada la demanda por la Administración demandada, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó una sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero. Acordado el recibimiento del pleito a prueba, se practicaron las admitidas, dando traslado de su resultado a las partes que procedieron a formular sus conclusiones, lo que hicieron en tiempo y forma. Se señaló día y hora para votación y fallo, el 9 de junio de 2016, fecha en la que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero. Se somete al control judicial de la Sala la la desestimación por silencio del recurso de alzada planteado contra la resolución de fecha 20 de junio de 2014, dictada por el Viceconsejero de Fomento de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha por la que se imponen determinadas obligaciones de servicio público en relación con la concesión del servicio público regular permanente de uso general de transporte de viajeros por carretera Humanes-Guadalajara (VCM-001), adjudicado a la recurrente con fecha 29 de enero de 1992, y ampliado en su vigencia por resolución de 26 de noviembre de 2009 y se anula la resolución de 9 de abril de 2010 (de la Dirección General de Carreteras y Transportes).

Segundo.- La Sala ya ha tenido ocasión de pronunciarse sobre la cuestión jurídica debatida en la litis, en Sentencia nº 233, de fecha 20 de abril de 2016 , al señalar: 'Alega la parte demandante que, con carácter previo al dictado de la resolución de fecha 20 de agosto de 2012, recurrida en la alzada cuya desestimación se recurre, no se dio preceptiva audiencia a la demandante, como exigen la Ley Ordenación del los Transportes Terrestres y su Reglamento. Expresa, además, que el cálculo de la indemnización que lleva a cabo la resolución de 20 de agosto de 2012 se realizó tomando en consideración, únicamente, las nuevas expediciones a prestar como incremento de las del título concesional, lo que supondría separarse del anterior criterio aplicado en la resolución de 2010, además que la misma carece de motivación, pues expresa que no se especifican los motivos para intensificar el número de expediciones ni la cuantía de la indemnización fijada. Afirma, por último, que la indemnización debería haberse calculado teniendo en cuenta la incidencia de las nuevas obligaciones de servicio público en la totalidad de la concesión así como el precio del carburante y la caída de la demanda por efecto de la crisis económica, añadiendo que se dictó la resolución de 20 de agosto de 2012 sin que, con anterioridad, se hubiera resuelto la actualización de los elementos económicos de la anterior Resolución de 2010.

La administración demandada, por su parte, opone que en el supuesto analizado no era preciso dar previa audiencia a la demandante, habida cuenta de que no nos encontraríamos ante un supuesto de modificación del título concesional sino de la modificación de una obligación añadida, así como que aun cuando hubiera sido precisa la previa audiencia a la que se refiere la actora su falta no pasaría de ser una irregularidad formal que no le habría generado indefensión, de lo que resultaría demostrativo el contenido del recurso de alzada planteado que acredita un total conocimiento de las razones y fundamentos por los que se modifica el servicio hasta ahora prestado, y que coincidente con lo que se defiende ahora en esta demanda.

Por otra parte alega la existencia de interés público en la modificación operada, expresa que la Administración aprecia la modificación de la necesidad social que dio lugar a la modificación y que el servicio de transporte descrito, al que afecta la resolución tiene un déficit importante, de 150.000 euros anuales. Denuncia la falta de acreditación de los perjuicios que pretende que le sean resarcidos, la falta de determinación de los mismos en el propio recurso de alzada, y, en definitiva, la improcedencia de su reclamación en el presente recurso contencioso administrativo expresando que, de existir los mismos, la vía adecuada para reclamarlos no sería la emprendida, así como sostiene la corrección de la indemnización fijada para el establecimiento de la nueva obligación.

Segundo. Expresa la demandante en primer lugar que no le fue concedida audiencia con carácter previo al dictado de la resolución. Como tiene declarado la jurisprudencia ' Coinciden los arts. 77 y 82 del Reglamento de Ordenación del Transporte Terrestre , RD 1211/1990, de 28 de setiembre, en la necesidad de respetar uno de los principios esenciales de nuestro ordenamiento en el ámbito del procedimiento administrativo cuando la actividad de la administración pudiere comportar efectos desfavorables para el administrado, como es el principio de audiencia, en este caso del concesionario.

Puede la administración, de oficio o a instancia de los usuarios, art. 77, o cuando existan razones objetivas que lo justifiquen art. 82, modificar el horario de servicio, mas ambas regulaciones se encuentra presididas por el principio de audiencia.

Tal principio no fue aquí respetado tal cual denuncia el motivo.

Recordemos que el art. 105 CE establece que la Ley regulará el procedimiento a través del cuál deben producirse los actos administrativos, garantizando, cuando proceda la audiencia del interesado.

Por ello, con carácter general, el art. 84 LRJAPPAC lo regula como trámite preceptivo en el procedimiento a fin de garantizar el principio contradictorio, es decir que el concernido pueda efectuar las alegaciones que estime oportunas en defensa de sus derechos o posición. ' Expresa la Administración, no obstante lo anterior, que en el presente supuesto no sería precisa tal audiencia pues nos encontraríamos ante un supuesto de modificación de una obligación añadida, previamente impuesta, y no ante una modificación del título concesional.

Frente a ello ha de destacarse que, si bien es cierto que el resultado material de la actividad administrativa ha terminado siendo la modificación por disminución, en parte, de la obligación añadida respecto del título concesional en el año 2010, también es cierto que ello no se llevó a efecto simplemente disminuyendo, en idénticas condiciones, la obligación inicialmente impuesta (modificándose la misma, por tanto), sino que, en realidad, lo que hizo la Administración demandada fue establecer una nueva obligación de servicio añadida que se fundamentaba en la necesidad de la intensificar la oferta de servicios de transporte colectivo, al tiempo que dejaba sin efecto (anulaba, decía la resolución) la obligación de servicio impuesta mediante la resolución antecedente, de de 9 de abril de 2010.

Sentado lo anterior, y decayendo el argumento esgrimido al efecto por la Administración demandada, debe concluirse que en el supuesto analizado sí que resultaba precisa la audiencia de la demandante con carácter previo al dictado de la resolución ahora impugnada que, al menos en lo formal, imponía nuevas obligaciones de servicio público a la demandante en relación con el título concesional.

Expresa también la defensa letrada de la Junta de Comunidades que no en todos los supuestos el incumplimiento del trámite de audiencia ha de llevar aparejada la nulidad. Como tiene dicho la Jurisprudencia (entre otras, Sentencia del Tribunal Supremo de 20 de julio de 1992 ) ' Se ha dicho que no hay derecho menos formalista que el Derecho Administrativo y esta afirmación es plenamente cierta. Al vicio de forma o de procedimiento no se le reconoce siquiera con carácter general virtud anulatoria de segundo grado, anulabilidad , salvo aquellos casos excepcionales en que el acto carezca de los requisitos indispensables para alcanzar su fin, se dicte fuera de plazo previsto, cuando éste tenga carácter esencial o se produzca una situación de indefensión'.

'El procedimiento administrativo y la vía del recurso ofrecen al administrado oportunidades continuas de defenderse y hacer valer sus puntos de vista, lo cual contribuye a reducir progresivamente la inicial trascendencia de un vicio de forma o una infracción procedimental. Así, por ejemplo, si el interesado no fue oído en el expediente primitivo, esa falta puede eventualmente remediarse con la interposición del correspondiente recurso cuya propia tramitación, incluye un nuevo período de audiencia y vista del expediente. En otros casos, la omisión inicial del trámite de audiencia puede entenderse, salvo en algún caso, subsanada y se hace intranscendente, no pudiendo dar lugar en buena lógica a la nulidad del acto y en este sentido se pronuncian numerosas sentencias del Tribunal Supremo y el Tribunal Constitucional. Por otra parte, la interposición de un recurso permite a la Administración poner en juego los poderes de convalidación que le reconoce la Ley, y subsanar los defectos iniciales una vez advertida su existencia, así como permite al administrado la constancia de todos los elementos de hecho y de Derecho que sirvieron de base al acto administrativo impugnado, así como formular las alegaciones y ofrecer las pruebas necesarias para desvirtuarlos'.

'Para formular un pronunciamiento sobre la transcendencia que el vicio procedimental haya podido ocasionar a la esencia misma del acto administrativo habrá que tener en cuenta la relación existente entre el defecto de forma y la decisión de fondo adoptada por al acto recurrido y ponderar, sobre todo, lo que habría podido variar el acto administrativo origen del recurso, en caso de observarse el trámite omitido. Las hipótesis por tanto pueden ser varias. En lo que al recurso que examinamos interesa, cabe apelar a las dos siguientes: 1º) que aunque no hubiera existido la infracción formal, la decisión de fondo hubiera sido la misma.

En tal caso no tiene sentido anular el acto recurrido por vicios formales y tramitar otra vez un procedimiento cuyos resultados últimos ya se conocen. La actuación administrativa se desarrollará con arreglo a normas de economía, celeridad, y eficacia, según el art. 103 de la Constitución y 3 de la Ley 30/1992 , y es contrario al principio de economía procesal que este precepto consagra repetir inútilmente la tramitación de un expediente; 2º) Que el vicio de forma haya influido realmente en la decisión de fondo, siendo presumible que ésta hubiera podido variar de no haberse cometido el vicio procedimental, en cuyo caso interesa distinguir el supuesto en que la decisión de fondo es correcta a pesar de todo. Lo que procede entonces es declararlo así y confirmar el acto impugnado. El principio de economía procesal obliga a ello'.

Pues bien, en el presente supuesto no puede decirse que la tramitación del recurso de alzada instado por la demandante haya podido producir los efectos depurativos a los que alude el Alto Tribunal en la resolución reproducida, en primer lugar porque independientemente de la fundamentación contenida en el escrito del recurso de alzada, la petición que se hacía en el mismo estaba limitada a que se revocara la resolución dictada y se retrotrayera el procedimiento al momento en que debería haberse dado audiencia a la demandante.

Y en segundo lugar porque a la interposición del recurso referido no se siguió actuación alguna por parte de la Administración demandada, lo que resulta trascendente en este caso a la vista de las particularidades del supuesto analizado, y las razones y motivos esgrimidos en el recurso de alzada para fundamentar la necesidad de audiencia, que han de ponerse en relación con el particular modo en que se llevó a cabo la modificación e imposición de la obligación adicional, tal y como se ha relatado, en que en lugar de llevar a efecto una modificación de la obligación añadida (reduciéndola) se deja ésta sin efecto y se impone una nueva obligación de servicio sobre la base de la necesidad de incrementar el número de viajes, necesidad que sólo lo es si se toman en consideración las condiciones de prestación del servicio previstas en el título concesional, pero que no es tal si se valoran las circunstancias del servicio existentes bajo la vigencia de la obligación impuesta en 2010. Y, añadidamente, dado que se realiza un cálculo de la indemnización que correspondería a la demandante como consecuencia de la nueva imposición que, al parecer, difiere del modo en que fue calculada la indemnización en la anterior resolución de 2010. Sin entrar a valorar la corrección de la misma, que perfectamente puede serlo a la vista de sus determinaciones, hubiera resultado procedente la previa audiencia de la demandante a los efectos de que se pudieran valorar, al menos, las manifestaciones de la concesionaria en relación con los referidos aspectos.

Por último, a la vista igualmente de los anteriores razonamientos, no cabe afirmar, con certidumbre, que de no haberse producido el vicio referido la resolución dictada hubiera sido la misma que se dictó.

Es por ello que accediendo a la pretensión planteada con carácter principal por la demandante procede declarar la nulidad de la resolución recurrida con retroacción del procedimiento administrativo al momento de otorgar audiencia a la demandante. Es ésta la petición que se plantea en la demanda, y no otra, sin que a los efectos de resolver el presente recurso quepa tomar en consideración otras peticiones formuladas en un momento procesal posterior.

Tercero.- Solicitaba la demandante también que se declarara el derecho de la misma a ser indemnizada, frente a lo que se opone la administración demandada.

Lo cierto es que la confrontación de las diversas peticiones planteadas por la actora difícilmente cabe considerar a las mismas compatibles entre sí. En efecto, la retroacción del procedimiento para la concesión de la audiencia a la actora no implica declarar la incorrección jurídica del acto recurrido en cuanto al fondo, y ello dificulta sumamente considerar la existencia de título en que fundar la reclamación de los perjuicios referidos. Es decir, en este caso el restablecimiento de la situación jurídica individualizada que se pretendía con carácter principal se culmina con la retroacción del procedimiento, propiciándose la efectividad del principio de audiencia, según se solicita, y el dictado de la resolución correspondiente una vez cumplido lo anterior, sin que los supuestos perjuicios cuya indemnización se pretende los anude la demandante, en realidad, al concreto vicio procedimental denunciado, sino a la hipotética incorrección jurídica de la decisión, en cuanto al fondo, sobre la que, procediendo la retroacción del procedimiento, según lo interesado, obviamente no cabe entrar a resolver.

Como expresaba el letrado de la Junta de Comunidades pudiera ocurrir, y resultaría una situación jurídica admisible, que la resolución administrativa ahora recurrida, o la que se dicte tras la audiencia de la demandante, resultara ajustada a derecho por existir la necesidad de interés público que la avale y, siendo así, parece que no existiría título para pedir la indemnización, al menos en esta sede.

Además, y como también expresaba la Administración demandada, en el cuerpo del escrito del recurso de alzada no se hacía expresión concreta de los supuestos perjuicios irrogados, que se habrían introducido, concretamente, ya en sede judicial; limitándose, además, la recurrente a formular en sede administrativa la siguiente petición: ' dicte resolución expresa por la que, de conformidad con los fundamentos jurídicos manifestados, con estimación de la impugnación, revoque la resolución, retrotrayendo las actuaciones al momento procesal de audiencia a mi representada '. Todo lo que debe conectarse, además, con el carácter meramente revisor de la jurisdicción contencioso administrativa y las consecuencias de dicho carácter.

Por todo ello tales pretensiones indemnizatorias deben ser desestimadas en esta sede, y en relación con la impugnación planteada.'. Por todo ello, procede igualmente, dada la identidad impugnatoria del acto administrativo impugnado, proceder a la estimación parcial del recurso. Sin costas (art. 139, de la LR).

Fallo

Que debemos estimar y estimamos en parte el recurso contencioso-administrativo formulado por la mercantil demandante contra desestimación por silencio del recurso de alzada planteado contra la resolución de fecha 20 de julio de 2014, dictada por el Viceconsejero de Fomento de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha por la que se imponen determinadas obligaciones de servicio público en relación con la concesión del servicio público regular permanente de uso general de transporte de viajeros por carretera Humanes-Guadalajara (VCM-001), adjudicado a la recurrente con fecha 29 de enero de 1992, y ampliado en su vigencia por resolución de 26 de noviembre de 2009 y se anula la resolución de 9 de abril de 2010 (de la Dirección General de Carreteras y Transportes), declarando que la misma no es ajustada a Derecho, revocándola, y ordenando retrotraer el procedimiento administrativo al momento procesal de otorgar audiencia a la demandante, con carácter previo al dictado de la resolución recurrida en alzada. Sin costas.

Contra la presente resolución no cabe interponer recurso ordinario alguno.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado D. José Borrego López, estando celebrando audiencia en el día de su fecha, la Sala de lo Contencioso Administrativo que la firma, y de lo que como Secretario, doy fe.