Sentencia Administrativo Nº 1405/2008, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 2405/2004 de 17 de Junio de 2008

Encabezamiento

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/AD

VALLADOLID

SENTENCIA: 01405/2008

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección : 001

VALLADOLID

65588

C/ ANGUSTIAS S/N

Número de Identificación Único: 47186 33 3 2004 0105449

PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0002405 /2004

Sobre AGRICULTURA, GANADERIA Y PESCA

De SOCIEDAD COOPERATIVA LIMITADA SAN ROQUE

Representante: SALVADOR ANTOLIN DE LA HOZ

Contra CONSEJERIA DE AGRICULTURA Y GANADERIA

Representante: LETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA Nº 1405

ILTMOS. SRES. MAGISTRADOS:

DON JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ

DON SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCÍA

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

En Valladolid, a diecisiete de junio de dos mil ocho.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, con sede en Valladolid, integrada por los Magistrados expresados al margen, el presente recurso en el que se impugna:

Silencio administrativo al recurso de alzada de 16 de septiembre de 2002, frente a la resolución denegatoria presunta de la Dirección General de Producción Agraria de las ayudas por cese temporal por sacrificio obligatorio y control de encefalopatías espongiformes bovinas (vacas locas).

Son partes en dicho recurso:

Como recurrente: SOCIEDAD COOPERATIVA LIMITADA SAN ROQUE, representada por el Procurador Sr. Velasco Nieto y bajo la dirección letrada del Sr. Antolín de la Hoz.

Como demandada: ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA - CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y GANADERÍA DE LA JUNTA DE CASTILLA Y LEÓN, representada y defendida por el Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. JESÚS BARTOLOMÉ REINO MARTÍNEZ.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto y admitido el presente recurso, y recibido el expediente administrativo, la parte recurrente dedujo demanda en la que, con base en los hechos y fundamentos de derecho en ella expresados, solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se estime el recurso contencioso administrativo interpuesto por esta parte declare la disconformidad a derecho de la actuación de la Administración demandada y condene a la Administración a ejecutar sin demora su propio acto administrativo estimatorio por silencio positivo del Recurso de Alzada de fecha 12-9-2002 interpuesto ante el Ilmo. Sr. Consejero de Agricultura y Ganadería de la Junta de Castilla y León frente a la resolución denegatoria presunta de la Dirección General de Producción Agraria de las ayudas de cese temporal por sacrificio obligatorio y control de encefalopatías espongiformes bovinas, por cuyo acto administrativo por silencio positivo, en definitiva, se reconoce el derecho de la demandante-recurrente a percibir las subvenciones y/o ayudas reconocidas en la Orden de 17 de Enero de 2001 de la Consejería de Agricultura y Ganadería referidas tanto por aptitud lechera como reposición de animales solicitadas en la forma y cuantías explicitadas en la solicitud acompañada con el escrito o demanda inicial como Dto. Nº 2, así mismo y, en todo caso se reconozca y declare el derecho de la actora a percibir dichas ayudas y subvenciones y como contenido económico de la ejecución de dicho acto y del reconocimiento y declaración de dicho derecho en la sentencia que recaída, se condene a la Administración demandada a estar y pasar por tales declaraciones, al no ser ajustados a derecho las actuaciones o actos que se opongan o contradigan los mismo, y en definitiva, se condene a la demandada a abonar de forma efectiva e inmediata a la demandante la cantidad de 266.155,55 € ó 44.284.557.- pesetas (al haberse ya deducido la cantidad recibida a cuenta de la reposición de animales), más lo intereses legales desde la fecha en que debieron ser abonadas dichas cantidades al recurrente según dicha Orden o desde luego y al menos desde la estimación presunta por silencio administrativo positivo; y todo ello con imposición de costas a la parte demandada.

Por OTROSÍ, se interesa el recibimiento a prueba del recurso.

SEGUNDO.- En el escrito de contestación, con base en los hechos y fundamentos de derecho expresados en el mismo, se solicitó de este Tribunal el dictado de una sentencia por la que se desestime el recurso, con la imposición de las costas a la parte recurrente.

TERCERO.- El procedimiento se recibió a prueba, desarrollándose la misma con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- Presentados escritos de conclusiones, se señaló para votación y fallo del presente recurso el pasado día 13 de junio de este año.

QUINTO.- En la tramitación de este recurso se han observado los trámites marcados por la Ley aunque no los plazos en ella fijados dado el volumen de trabajo y la pendencia que existe en la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.- La inclusión del silencio administrativo dentro de uno de los supuestos de actividad recurrible previstos en el artículo 29 de la Ley Jurisdiccional 29/1998 (en adelante LJCA) puede presentar dificultades o suscitar dudas; pero en la hipótesis favorable a esa posibilidad aquel deberá tener un sentido positivo, es decir, ser estimatorio de una determinada y concreta solicitud dirigida por un particular a la Administración competente, generando a favor del solicitante un derecho o una facultad o una situación jurídicamente individualizada.

En el supuesto planteado en el actual proceso el acto ficticio de primer grado, es decir, el que hay que imputar al órgano administrativo autonómico competente para decidir sobre la concesión o no de la ayuda ganadera solicitada, tiene claramente carácter negativo y ello por dos razones: a) el anexo comprendido en la disposición final de la Ley autonómica de medidas económicas, fiscales y administrativas 14/2001, de 28 diciembre , prescribe en el apartado 1: "Con carácter general,........, en los de concesión de subvenciones o de cualquier otro tipo de ayuda pública........."; este mandato está referido a los procedimientos en los cuales el silencio tiene efectos desestimatorios, por cierto título del referido anexo, y b) el artículo 8.2 de la Orden de 17 de enero de 2001 de la Consejería de Agricultura y Ganadería, establece: "El plazo máximo para resolver y notificar la concesión de las ayudas será de tres meses contados desde el día siguiente de la fecha de presentación de la solicitud. Por lo tanto, transcurrido dicho plazo la solicitudes no resueltas y notificadas se entenderán desestimadas", continuando en esa línea el artículo 9, segundo párrafo, de la Orden autonómica de la misma consejería de 25 de abril de 2002 que al parecer sucede a la anterior.

El acto ficticio de segundo grado o lo que es lo mismo, aquel que resulta de la interposición por el solicitante de la subvención - la sociedad cooperativa ahora demandante- de un recurso de alzada contra el ficticio de primer grado, podría tener carácter positivo en razón del mandato contenido en el segundo párrafo del apartado 2 del artículo 43 de la Ley estatal de Régimen y Procedimiento 30/1992 . Ahora bien, esa norma es de carácter general lo cual no quiere decir que tenga un valor absoluto y se dice eso último porque puede estar sometida a limitaciones o modulaciones. De esta forma y en sede jurisprudencial se ha sentado el criterio de que de ninguna manera es posible obtener por vía del silencio lo que no fuese conforme con el ordenamiento jurídico, afirmando la sentencia de la Sala 3ª y Sección 6ª del Tribunal Supremo de 28 de junio de 2004 : "Hemos de señalar que, de todas formas, la teoría del silencio positivo no implica de ningún modo que su consecuencia permanente, aún en el caso de que hayan transcurrido los plazos legalmente previstos, sea la de reconocer incólume y sin objeción alguna la petición formulada por el administrado, sino que además ha de constar el requisito sustancial de que el contenido de la petición sea acorde con el ordenamiento, de forma que de ningún modo cabe obtener por vía de silencio lo que no fuese pertinente con arreglo a derecho." (fundamento jurídico 3º, in fine); doctrina mantenida en la posterior sentencia de la Sección 5ª de 27 de febrero de 2007 , la cual y en su fundamento jurídico 6º se hace eco de otras sentencias precedentes y sobre lo mismo de ese alto tribunal.

Dentro de de esa perspectiva habrá que examinar si en el caso ahora enjuiciado el posible silencio positivo resultado de un recurso de alzada sería acorde con el ordenamiento jurídico sectorial de las ayudas públicas autonómicas, máxime cuando uno de los motivos de oposición de la parte demandada guarda precisamente relación con ese asunto.

SEGUNDO.- Aunque la solicitud de la cooperativa demandante fue materializada en un modelo normalizado correspondiente al anexo I de la Orden de 17 de enero de 2001 ya mencionada, por la que se convocaban ayudas complementarias derivadas del cese temporal de actividad como consecuencia del sacrificio obligatorio ordenado como medida de vigilancia y control de Encefalopatías Espongiformes transmisibles en el ganado bovino; concurren dos circunstancias fácticas de especial interés a fin de establecer si la referida solicitud podía tener cabida en la citada Orden autonómica o en la posterior de 25 de abril de 2002, también expresada, la cual convoca ayudas para compra de ganado bovino, ovino y caprino que tenga por objeto la reposición de reses como consecuencia del sacrificio obligatorio en las campañas de saneamiento ganadero y en el programa de vigilancia y control de encefalopatías espongiformes transmisibles. Tales circunstancias son: 1ª) tal como figura en el folio cinco del expediente administrativo y en el documento dos acompañado con el inicial escrito de demanda, la solicitud fue presentada en la Delegación Territorial autonómica de Palencia el 21 de marzo de 2002, y 2ª) la declaración de foco de encefalopatía espongiforme transmisible y correlativa orden de sacrificio está contenida en la resolución de 1 de marzo de 2002 de la Dirección General de Producción Agropecuaria (folio dos del expediente administrativo en relación con los folios siete, y ocho a quince).

Estas circunstancias tienen cabida en la previsión contenida en el epígrafe 2 de la disposición transitoria de la Orden autonómica de 25 de abril de 2002 , el cual establece lo siguiente: "Las solicitudes de ayudas presentadas como consecuencia de focos de Encefalopatía Espongiforme Transmisible declarados desde el 1 de enero de 2002 y hasta la publicación de la presente Orden (aclarar que sucedió en el BOCYL de 7 de mayo de 2002), podrán tramitarse y resolverse de acuerdo con lo establecido en la misma,........". Ese epígrafe mantiene correspondencia con las prescripciones y previsiones contenidas en el artículo 1 (objeto), el artículo 3 (beneficiarios) y el artículo 6 (clase y cuantía de las ayudas) de la mencionada Orden.

Entonces, la solicitud presentada el 21 de marzo de 2002 debe ser tratada y reconducida a la Orden autonómica de 25 de abril de 2002, conducta que fue observada por la Administración como lo demuestra el oficio interno que el 17 de mayo de 2002 envió al Servicio Territorial de Palencia la Dirección General de Producción Agropecuaria; documento que por copia fue acompañado con la primera demanda y que también figura en el folio 216 del expediente administrativo.

Paralelamente, esta Sala no pueda aceptar que la Orden de 17 de enero de 2001 extienda o prolongue su vigencia durante el año 2002 pues y en primer lugar, esta posibilidad entra en colisión con el tratamiento contenido en el epígrafe 1 de la disposición transitoria de la Orden de 25 de abril de 2002 , el cual hace mención a una aplicación presupuestaria distinta a la indicada en el artículo 2 de aquella Orden de 2001 para hacer precisamente frente al pago de las ayudas derivadas de focos de encefalopatías declarados durante el 2001 o a las obligaciones contraídas y no satisfechas en aplicación de la Orden últimamente expresada. En segundo lugar, no cabe soslayar la importancia del principio de limitación anual presupuestaria al cual hacen mención principalmente los artículos 7, 109 y 110 de la entonces vigente Ley autonómica de Hacienda 7/1986 y que trae a colación la parte demandada en su escrito de contestación, el cual debe subyacer en la Orden de 17 enero de 2001 puesto que su artículo 2 contempla una aplicación presupuestaria del ejercicio 2001 con cargo a la cual serian abonadas las ayudas, aplicación que no podrá subsistir en el ejercicio 2002 puesto que está regulado por otra posterior legislación presupuestaria.

Las consideraciones precedentes permiten llegar a la conclusión de que el posible silencio positivo es contrario a la vigencia y a la efectividad de la convocatoria de ayudas de 2002 y a sus normas reguladoras, y como consecuencia entra en colisión con el régimen jurídico contenido en la Ley 7/1986 antes expresada (inexistencia de cobertura para el gasto). Por tanto, debe ser aplicado el criterio jurisprudencial expuesto más atrás y no será posible la existencia de un acto ficticio estimatorio de la petición de ayuda al amparo de la Orden de 2001.

Siendo ello de la forma que queda expresada la cuestión litigiosa no podrá tener cabida dentro de las posibilidades ofrecidas por el artículo 29 de la LJCA .

TERCERO.- El derecho a una subvención por razón del sacrificio de ganado en razón de la enfermedad mencionada más atrás no fue negado por la Administración autonómica, la cual y por resolución expresa de la Delegación Territorial de Palencia concedió a la sociedad cooperativa limitada San Roque la cantidad de 63.505,95 euros por tal concepto si bien aplicando la Orden de 25 de abril de 2002 y dentro de las posibilidades contempladas en su artículo 6 : ayudas para compra de animales destinados a la reposición y otra de carácter adicional.

El "auxilio económico" por cese temporal de actividad durante el año 2002 no está incluido en las previsiones de incentivos existentes durante el ejercicio presupuestario que corresponde al año citado, a salvo la excepción prevista en el epígrafe 1 de la transitoria de la tantas veces expresada Orden de 25 de abril de 2002; sino que su encaje es el contemplado en el antepenúltimo párrafo de la exposición de motivos de esa Orden donde consta: "Por otra parte, el objeto de la Orden de 17 enero de 2001............. es coincidente con el Seguro de Encefalopatía Espongiforme Bovina comprendido en el Plan Anual de Seguros Agrarios combinados subvencionados por la Consejería de Agricultura y Ganadería". Eso implica que la forma de compensar o paliar económicamente el referido cese temporal no es una ayuda pública directa sino una cobertura de seguro que está incentivada por la Comunidad Autónoma, pudiendo el titular de la explotación ganadera celebrar el correspondiente contrato y suscribir la póliza a fin de poder tener previsión de cobertura económica por razón de las pérdidas derivadas del referido cese.

Y el hecho de que en un determinado año la Administración decida subvencionar el cese temporal y en otro no, forma parte de la discrecionalidad administrativa concurrente en el establecimiento de las ayudas públicas: de esta forma lo tiene declarado la Sala 3ª del Tribunal Supremo en sentencias de 28 de mayo de 1997, Sección 6ª (fundamento jurídico 5º) y 11 de julio de 2006, Sección 3ª (igual ordinal de su fundamentación jurídica), haciendo esta mención a otras precedentes; por lo cual el administrado no está en posición de exigir una ayuda pública que no ha sido establecida mediante la correspondiente convocatoria (pública), sin que por otro lado pueda acogerse a lo acordado en convocatorias y anualidades presupuestarias precedentes pues de ser así negaría la existencia de la referida potestad administrativa: esto parece ser lo que pretende la sociedad cooperativa demandante aspirando a una subvención no ofertada por la Administración autonómica en la anualidad 2002.

CUARTO.- Las razones expuestas permiten estar a los mandatos contenidos en los artículos 68.2 y 139.1 de la LJCA con la consecuencia final desestimatoria de los pedimentos contenidos en el suplico de la demanda; que por cierto es el único escrito en el que se materializan las pretensiones según lo ordenado en el artículo 56.1 de aquella ley procesal, que no en el de conclusiones salvo la particularidad recogida en el artículo 65.3 del mismo texto legal.

QUINTO.- No concurren mala fe o temeridad a los fines contemplados en el artículo 139.1 y para dictar el pronunciamiento requerido por el artículo 68.2, ambos de la LJCA .

Vistos los artículos citados y los demás de general y pertinente aplicación;

Fallo

Que debemos desestimar y desestimamos el recurso contencioso-administrativo 2405/2004, ejercitado por la Sociedad Cooperativa Limitada San Roque contra la actividad administrativa autonómica aquí impugnada.

No se hace condena especial en costas causadas en el presente proceso.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.