Sentencia Administrativo Nº 1409/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 8, Rec 1064/2004 de 12 de Diciembre de 2007

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.8

MADRID

SENTENCIA: 01409/2007

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN OCTAVA

Ilmos. Sres.:

Presidente,

Dña. Inés Huerta Garicano

Magistrados,

D. Miguel Ángel Vegas Valiente

D. Ángel Suárez Bárcena Morillo Velarde

S E N T E N C I A Nº 1409

En la Villa de Madrid, a 12 de diciembre de dos mil siete

VISTO por la Sala, constituida por los Sres. Magistrados relacionados al margen, el Recurso Contencioso Administrativo interpuesto -en escrito presenta-do el día 6 de octubre de 2004- por el Procurador de los Tribunales, D. Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, en nombre y representación de la entidad "TICO S.A." contra la ORDEN Nº 6884/2004 del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, dictada el 12 de agosto de 2004 que resolvió imponerle una sanción económica de un importe de 90.150,00 € "por la comisión de una infracción grave del artículo 31.2.b) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , por la extracción de recursos de la Sección A), sin contar con la preceptiva autorización administrativa de la autoridad minera competente".

Ha sido parte demandada la Administración Autonómica de las Comunidad de Madrid, representada y defendida por la Letrada Dª Carolina Almagro Morcillo.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que suplicó se dictase sentencia por la que, estimando el recurso, se revoque la resolución recurrida.

SEGUNDO.- La representación y defensa de la Comunidad de Madrid contestó a la demanda, mediante escrito en el que suplicó se dictase sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO.- Por Auto de 23 de mayo de 2005 se fijó en 90.150,00 € la cuantía de este procedimiento, así como conferir traslado a la representación de las partes para conclusiones; y evacuado éste trámite, en Providencia de 21 de septiembre de 2005, se declararon conclusas las actuaciones y pendientes de señalamiento para deliberación, votación y fallo.

CUARTO.- Para votación y fallo del presente proceso se señaló audiencia del día 20 de septiembre de dos mil siete , teniendo así lugar.

QUINTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación, siendo Ponente el Magistrado de la Sección Ilmo. Sr. D. Ángel Suárez Bárcena Morillo Velarde

Fundamentos

PRIMERO.- Como consecuencia de visita de inspección, realizada el 20 de febrero de 2004 por Técnico Actuario de la Dirección General de Industria y Minas, la Consejería de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, mediante Acuerdo de 12 de marzo de 2.004, ordenó la incoación de expediente sancionador contra la aquí actora,"TICO S.A." y que en aplicación de lo dispuesto en el art. 19 de la Ley 22/1973, de 21 de julio, de Minas , acordó la paralización de las actividades de extracción y aprovechamiento en la explotación de recursos minerales de la Sección A), Nº A-172 y A-296 situadas en el término municipal de San Martín de la Vega. (Madrid).Interpuesto recuso de alzada contra el citado Acuerdo, fue desestimado mediante Resolución del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, dictada el 5 de mayo de 2004 y frente a la que se interpuso el recurso contencioso administrativo que fue objeto del procedimiento Nº 714/04, tramitado en esta misma Sala y Sección.

El citado expediente sancionador terminó con la ORDEN Nº 6884/2004, dictada el 12 de agosto de 2004 por el Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, en la que resolvió imponer a la aquí actora, una sanción económica de un importe de 90.150,00 € "por la comisión de una infracción grave del artículo 31.2.b) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , por la extracción de recursos de la Sección A), sin contar con la preceptiva autorización administrativa de la autoridad minera competente", y frente a la que se interpone el presente recurso contencioso administrativo.

SEGUNDO.- En su demanda la actora, tras la exposición de los hechos y aspectos que consideró más relevantes del expediente administrativo en esencia, señaló que en la autorización minera de la Sección A), no consta perímetro formal alguno, motivo por el cual está habilitada para explotar de forma legitima los terrenos de los que disponga civilmente en tal emplazamiento, como ocurre en el presente caso, estimando que la Inspección minera carece de competencias para valorar jurídicamente las condiciones de la autorización, debiéndose limitar a señalar las circunstancias de hecho que aprecie en su actuación inspectora en la correspondiente Acta, aparte de que el hecho de que la visita de inspección se realizara sin presencia alguna de representantes de la empresa le privó la posibi-lidad de formular alegaciones o de realizar las correspondientes aclaraciones, produciendo por tanto su total indefensión; manifestó no compartir la resolución ahora recurrida en cuanto que el no haberse sometido la explotación fuera del perímetro autorizado a la previa Evaluación de impacto Ambiental, fuese susceptible de producir perjuicios al medio ambiente, cuando en ningún momento ha quedado justificada la existencia de daños muy graves o peligro grave o inminente para las personas, la fauna, la flora o el medio ambiente por lo que no hay apariencia suficiente de ilegalidad en su actuación que justifique la adopción de una medida tan grave como la paralización de sus actividades; analizó la sanción impuesta alegando que se aplicaba incorrectamente la Ley 21/1992 de 16 de julio, de Industria , en lugar de la legislación específica de esta materia constituida por la Ley 22/1973 de 21 de julio de Minas y su Reglamento, de forma que, la integración o remisión que realiza la Orden recurrida, remitiendo por su cuenta las infracciones de una ley a otra, resulta ilegítima y desautorizada por una clara doctrina del TC, además de vulnerar el principio de tipicidad previsto por el art. 129 de la LRJAPAC , puesto que el art. 31.2.b) de la Ley de Industria que se le aplica nada tiene que ver con una posible extralimitación de la actividad extractiva, citó y entresacó doctrina constitucional sobre los reglamentos sancionatorios preconstitucionales; consideró desorbitada y sin soporte legal la indemnización de daños y perjuicios que se propone por lo que la resolución recurrida supone una extralimitación de las potestades administrativas sancionadoras y desviación de poder; y tras indicar que los movimientos de tierra efectuados no pueden considerarse como generadores de instalaciones mineras, en referencia a la STS de 23 de julio de 2004 , terminó su-plicando que se dictase Sentencia por la que se estimase el recurso y se declara-se nulo y no conforme a derecho el acto recurrido.

Por su parte, la representación y defensa de la Comunidad de Madrid contestó la demanda señalando que la resolución impugnada se ajusta plena-mente a Derecho indicando, con relación a la falta de validez del Acta por no haber estado presente en su levantamiento un representante legal de la empresa, que, el derecho a la presunción de inocencia, se desvirtúa con la existencia de una prueba de cargo, que incumbe a la parte acusadora, y ésta ha tenido lugar

mediante el acta de inspección que tiene el valor probatorio que le confiere el art. 137 de la Ley 30/1992 , destacando que el recurrente no presenta prueba en contrario que desvirtúe los hechos constatados por los Agentes, limitándose a negar los mismos o alegar otros diferentes sin justificación alguna, de modo que en el presente caso debe jugar plenamente la presunción de certeza del acta, sin que en ningún momento del procedimiento sancionador se ha producido indefen-sión para la recurrente ya que la resolución sancionadora se ha apoyado en los hechos que fueron comprobados mediante la inspección de las agentes actúan-tes; negó que se hubiesen vulnerado los principios de legalidad y tipicidad, sin que pueda aceptarse la alegación de la actora relativa a que no existe un períme-tro establecido de forma vinculante por obrar en el procedimiento autorizaciones iniciales que sí se remiten a los planos de situación unidos a dichas autorizacio-nes y sucesivas ampliaciones, así como planos de situación que incluyen el perímetro de las autorizaciones y sus ampliaciones; destacó que tras sucesivas ampliaciones que había ido obteniendo la actora en la explotación de referencia, la superficie autorizada actualmente otorgada mediante Resolución de 2 de agosto de 1993, con referencia al plano de situación de 27 de julio de 1993, ocupaba 467.260 m2, que se sumaban a otras 15 Has. existentes en la primera autorización; se refirió al art. 28.2.a) del Reglamento de la Minería en cuya virtud, todas las autorizaciones de aprovechamiento de recursos mineros de la Sección A), se otorgan por la Administración para un determinado recurso y sobre una superficie concreta y previamente delimitada, fuera de la cual la actuación es tan ilegal como si no tuviera ninguna autorización; estimó que la aplicación de la Ley de Industria cumple con el principio de legalidad entendiendo derogada la desle-galización operada por la Ley de Minas, por lo que es de aplicación el art. 3.4.b de la Ley de Industria que impone la aplicación de ésta a la actividad minera en lo no previsto en su legislación específica; se refirió a diversos preceptos de la Ley de Minas y su Reglamento y al art. 31.2.b) de la Ley de Industria para significar que, tanto en uno como en otro precepto se exige la autorización para poder obtener cualquiera de los aprovechamientos de recursos de la Sección A), y citó las Sentencias de esta Sala y Sección de 13 de mayo y 8 de octubre de 2003 y 6 de marzo de 2004 ; rechazó que se hubiese vulnerado el principio de proporciona-lidad y que existiese falta de motivación en la imposición de la sanción; y tras remitirse a los fundamentos de derecho de la Resolución recurrida, terminó solici-

tando una Sentencia por la que se desestimase la demanda y se confirmase la Resolución recurrida.

TERCERO.- Son hechos documentalmente acreditados en autos que la actora es titular de una explotación de recursos de la Sección A), grava y arena, Nº A-172, denominada "TICO S.A.", sita en el paraje Vega del Pingarrón, dentro de la finca Mata del Cristo, en el término municipal de San Martín de la Vega (Madrid).

Debe darse también por acreditado que la actora realizó movimientos de tierra consistentes en la extracción de áridos fuera del perímetro autorizado, según resulta del valor probatorio que tiene el Acta de Inspección obrante en el expediente administrativo, conforme se dispone en el art.137.3 de la ley 30/1992 de

26 de noviembre del Procedimiento Administrativo Común, debiendo rechazarse las alegaciones de la recurrente tendentes a negar valor probatorio al acta por el hecho de que no hubiese estado presente en su levantamiento un representante legal de la empresa, ya que tal circunstancia ni está prevista legalmente para res-tarle ningún valor probatorio, ni le ha producido ningún tipo de indefensión puesto que las mismas alegaciones que hubiera hecho tal representante legal, ha podido hacerlas la actora en el trámite procedimental correspondiente del expediente sancionador incoado al efecto.

Por ello, estima esta Sala que, partiendo de la inspección técnica practicada en fecha 20 de febrero de 2004 en la referida explotación minera, se pudo comprobar el estado de las explotaciones mencionadas, destacando los siguientes hechos:

"1.- Se constata que se están realizando labores de preparación, desmonte, extracción y restauración en terrenos situados fuera de los terrenos autorizados, por parte de la sociedad titular de las autorizaciones mencionadas.

2.- Las labores de preparación y desmonte se realizan en terrenos situados al norte de la Autorización A-172, "Ticosa", dentro de una superficie que no ha sido autorizada. También se aprecian trabajos de preparación de los terrenos con desmonte parcial en terrenos situados al sur de la solicitud "Ticosa II", concreta-mente en aquellos que forman parte de la solicitud de extracción de minerales nombrada "Ticosa IV", solicitud desestimada mediante Resolución de esta Dirección General.

3.- Las labores de restauración, prácticamente finalizadas, se sitúan en terrenos comprendidos en el perímetro de la solicitud de autorización de extracción de recursos nombrada "Ticosa III", solicitud cancelada mediante Resolución de esta Dirección General; de esta restauración se presume la explotación prácticamente total de los terrenos, sin contar con autorización administrativa.

4.- Los trabajos directos de extracción de arenas se realizan en terrenos comprendidos en la superficie de la solicitud de extracción de recursos minerales "Ticosa II", solicitud que también ha sido cancelada (denegada) mediante Resolución de esta Dirección General. En éstas labores, en el momento de la inspección se utilizaba diversa maquinaria, estando presentes el 20 de febrero de 2004 una retroexcavadora modelo Hitachi y dos camiones volquetes.

Todos estos trabajos afectan a una superficie aproximada de 30 hectáreas, con tres frentes de explotación diferenciados, de 500, 200 y 100 metros respecti-vamente y una altura de tres a seis metros de explotación.

Los trabajos mencionados se sitúan exactamente en las parcelas 10, 44, 45 y 9 del Polígono 9 del término municipal de San Martín de la Vega, y a las parcelas 331, 332, y 382 del polígono 5 del mismo municipio. Además, hay que incluir aquellas en las que se realizan labores de desmonte y preparación de terrenos, supuestamente para su explotación.

Interesa destacar que algunas de las labores de preparación y extracción se sitúan prácticamente en la vega del río Jarama, estando en algunas ocasiones a una distancia inferior a los cien metros, e incluso dentro de la zona de policía del mencionado río. Todos los trabajos mencionados en este informe se sitúan en terrenos comprendidos en el Parque Regional del Río Jarama."

Y se llega a la conclusión de que:

"De la visita de inspección realizada a la explotación de referencia el 20 de febrero de 2004 y de análisis de la documentación existente en los archivos de esta Dirección General, se constata la existencia de labores de extracción de recursos minerales sin la pertinente autorización administrativa, y se propone la iniciación del correspondiente expediente sancionador por vulneración de la normativa contenida en la Ley 22/1973 de 21 de julio Ley de Minas y en el Real decreto 2578/1978 por el que se aprueba su Reglamento. A su vez, se solicita la remisión de este informe a los órganos competentes de disciplina ambiental y de vigilancia del río Jarama."

Por lo tanto, deben ser rechazadas las alegaciones de la actora referidas a que no consta perímetro formal alguno establecido de forma vinculante, ya que constan en el procedimiento las autorizaciones iniciales, que remiten a los planos de situación, unidos a las mismas y sus sucesivas ampliaciones, así como planos de situación que incluyen el perímetro de las autorizaciones y sus ampliaciones (folios 32 a 39 del expediente administrativo), y en el acta antes transcrita, consta dónde se sitúan exactamente los trabajos no autorizados.

CUARTO.- En lo que se refiere a la cuestión planteada sobre la aplicación de la Ley de Industria, en lugar de la legislación de Minas, ha de tenerse presente que, si bien es cierto que la Ley de Minas, anterior a la Constitución, deslegalizó y dejó la tipificación de las infracciones y sanciones al Reglamento que las desarrollase, con consecuencias para el principio de reserva de ley y el constitucional de legalidad, la doctrina jurisprudencial ha negado la posibilidad de exigir la reserva de ley de manera retroactiva para anular disposiciones reguladoras de materias y de situaciones respecto de las cuales tal reserva no existía de acuerdo con el derecho anterior (SSTC de 15 de febrero y de 29 de febrero de 1988 ), y no ve obstáculo legal alguno en la aplicación de normas reglamentarias preconstitucionales, con tal de que no se innove el ordenamiento sancionador existente, conforme ha reiterado el Tribunal Constitucional (STC 42/87 de 7 de abril, 29/89 de 6 de febrero, 101/88 de 8 de junio, etc.).

Este sería el caso de la legislación sancionadora en materia minera, en que la aplicación de la doctrina anterior vendría justificada, tanto por tratarse de materia incluida en el ámbito de relaciones de supremacía especial, como por lo dispuesto en el art. 7 del Real Decreto 2994/1982 de 15 de octubre , sobre Restaura-ción de Espacio Natural afectado por Actividades Mineras que considera de aplicación las sanciones previstas en la legislación minera, preconstitucional, a supuestos de incumplimientos en planes de restauración, si no fuera porque, para nosotros y para el caso de autos, el veto de innovación sancionadora a que se refiere la citada jurisprudencia, ha impedido modificar el régimen sancionador en la reglamentación de la materia, de forma que, aunque la legislación minera pueda tipificar conductas que, nominalmente, encajarían en supuestos como el de autos, la inadecuación por desactualización de algunos tipos legales, tanto en su moderno desarrollo, como respecto de las cuantías sancionadoras, los hace inaplicables, en la práctica, para actividades como las de autos en las que las características de las actividades extractivas, están inmersas en una realidad técnica y jurídica que concierne a la industria, (porque precisa determinada maquinaria industrial), a la minería (porque cabe hablar de recursos mineros), y al medio ambiente (por las repercusiones negativas que ese tipo de actividad puede generarle) de tal forma que cabe entender que una actividad de esas características no está bien prevista en la legislación y reglamentación de Minas, entrando en juego lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 21/1992, de Industria que dispone,

"...4. Se regirán por la presente Ley, en lo no previsto en su legislación específica...: Las actividades de investigación, aprovechamiento y beneficio de los yacimientos minerales y demás recursos geológicos, cualesquiera que fueren su origen y estado físico."

QUINTO.- En el supuesto de autos, la conducta que se enjuicia viene determinada por la realización de una actividad cuyas características hacen que, por las razones ya dichas, pueda encuadrarse más y mejor en el sector industrial

que en el minero en sentido más estricto, al menos en lo que se refiere a técnicas que pudiéramos llamar de minería profunda o bajo la superficie y en cuanto que, la que nos ocupa, es una actividad extractiva que se realiza, a cielo abierto o en las capas más superficiales de la corteza terrestre.

De esta manera, no se ve más inconveniente en la aplicación de la Ley de Industria al caso de autos, que el que pudiera venir derivado de una falta de adecuación de los hechos a la descripción del tipo legal, es decir, una falta de tipicidad, también denunciada por la actora.

En ese sentido, el art. 31.2.b de la Ley de industria establece como infracción grave ..."b) La puesta en funcionamiento de instalaciones careciendo de la correspondiente autorización, cuando ésta sea preceptiva de acuerdo con la correspondiente disposición legal o reglamentaria."

Sin embargo, si se parte de la base que dan los hechos acreditados y se repara en que la actora tenía ya autorizadas determinadas instalaciones, necesarias para el legítimo ejercicio de su actividad dentro de la superficie autorizada, es lícito deducir que en los hechos que se le imputan, hiciera uso de esas instalaciones, o de la infraestructura que aquellas le proporcionaban, y "las puso en funcionamiento en perímetro para el que carecía de la correspondiente autorización", encajando su conducta, plenamente, en la dicción del tipo legal que se le aplica, así como correcta la calificación jurídica de infracción grave que se efectúa por la Administración.

SEXTO.- Tampoco podemos estimar que haya existido vulneración del principio de proporcionalidad o falta de motivación en la graduación de la imposición de la sanción, toda vez que el artículo 34.1 de la Ley de Industria, dispone que "1 . Las infracciones serán sancionadas en la forma siguiente: (...) b) Las infracciones graves con multas desde 500.001 hasta 15.000.000 pts., de forma que la aquí impuesta de 90.150,00 € (14.999.698 pts.), está dentro del límite previsto en el citado precepto y su imposición en el grado máximo, se motiva, justificadamente, en la propia Orden recurrida al señalar que "para la determinación de la cuantía de la sanción establecida por el artículo 34.1 de la Ley de Industria , se han tenido en cuenta los criterios generales de graduación previstos en el artículo 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, y los particulares determinados en el artículo 34.2 de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , especialmente: La importancia del daño causado, por la gran superficie afectada. La intencionalidad en la comisión de la infracción ya que el interesado conocía la necesidad de obtener autorización administrativa previa. La reiteración por la comisión de infracciones anteriores que han dado lugar a la apertura de diversos expedientes sancionadores. El beneficio económico obtenido, ya que el artículo 131.2 de la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común determina que "el establecimiento de sanciones pecuniarias deberá prever que la comisión de (as infracciones tipificadas no resulte más beneficioso para el infractor que el cumplimiento de las normas infringidas. De esta forma, y teniendo en cuenta que el precio medio de mercado del árido es de 2,4 euros por tonelada aproximadamente, y que se ha producido una explotación efectiva de al menos 18,5 hectáreas, (20 hectáreas, de las que hay que restar 1,5 hectáreas cuya explotación ilegal fue sancionada mediante Orden 1084/2002, de 27 de noviembre), con una altura media de los frentes de cuatro metros, queda demostrado que se ha realizado una explotación de aproximadamente más de un millón de toneladas. Lo que multiplicado por el precio medio de mercado da una cantidad de dos millones cuatrocientos mil euros, que en términos de beneficio neto empresarial se puede cifrar en más de quinientos mil euros," procediendo, en suma, la desestimación del recurso y la declaración de que la Orden recurrida es conforme a derecho.

SÉPTIMO.- Al no apreciarse temeridad ni mala fe, de conformidad con lo establecido en el art. 139 de la LJCA , no procede efectuar pronunciamiento de condena en costas.

Fallo

DESESTIMANDO, el recurso interpuesto por el Procurador de los Tribunales, D. Juan Carlos Estévez Fernández-Novoa, en nombre y representación de la entidad "TICO S.A." contra la ORDEN Nº 6884/2004 del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, dictada el 12 de agosto de 2004 que resolvió imponerle una sanción económica de un importe de 90.150,00 € "por la comisión de una infracción grave del artículo 31.2.b) de la Ley 21/1992, de 16 de julio, de Industria , por la extracción de recursos de la Sección A), sin contar con la preceptiva autorización administrativa de la autoridad minera competente"; y declaramos que la Orden recurrida es conforme a derecho. Sin costas.

Esta sentencia es firme en esta vía jurisdiccional.

Así, por esta nuestra Sentencia la pronunciamos, mandamos y firmamos. Inés Huerta Garicano.- Miguel Ángel Vegas Valiente.- Ángel Suárez Bárcena Morillo Velarde

PUBLICACIÓN.- En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, estando celebrando audiencia pública esta Sección, de lo que como Secretario de la misma, doy fe.