Sentencia Administrativo Nº 1424/2012, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 479/2007 de 07 de Mayo de 2012

Encabezamiento

Procedimiento: CONTENCIOSO

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SEDE EN GRANADA

SECCIÓN TERCERA

RECURSO NÚM. 497/2007

SENTENCIA NÚM 1424 DE 2012

Iltma. Sra. Presidenta:

Dª María Torres Donaire

Itmos. Sres. Magistrados:

D. Jorge Muñoz Cortés

Dª María del Mar Jiménez Morera

En la ciudad de Granada a siete de mayo de dos mil doce.

Ante la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 497/2007 seguido a instancia de laentidad 'Palomares Playa, S.L.',representada por el Procurador D. Enrique Alameda Ureña y asistida por el Letrado D. Eduardo Amor Martínez , siendo demandada laConsejería de Medio Ambienterepresentada y asistida por la Letrada de la Junta de Andalucía.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la parte actora se interpuso recurso contencioso-administrativo contra la desestimación del recurso de alzada formulado contra la Resolución de fecha 29-11-2005 dictada en el expediente sancionador nº AL/2005/49/AG.MA/FOR, por la que se imponía a la recurrente una multa de 120.000 euros como responsable de las infracciones tipificadas en el artículo 67 de la Ley 43/2003 de Montes , y artículo 76.3 de la Ley 2/1992 Forestal de Andalucía , consistentes, respectivamente, en la modificación sustancial de la cubierta del monte sin la correspondiente autorización y la roturación de terrenos forestales que produzcan o puedan ocasionar problemas de erosión. .

Admitido el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo que ha sido aportado.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación y terminó por suplicar a la Sala que se dictara Sentencia por la que se declare no conforme a Derecho la Resolución objeto de impugnación; que los terrenos quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley de Montes del Estado y de la Ley Forestal Andaluza y se condene en costas a la Administración.

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda la Letrada de la Junta de Andalucía se opuso a las pretensiones formuladas de contrario exponiendo cuantos hechos y fundamentos de Derecho consideró de aplicación.

CUARTO.-Recibido el pleito a prueba se desarrolló el periodo probatorio con el resultado que obra en las actuaciones y tras el trámite de conclusiones cumplimentado por ambos litigantes, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalados en autos.

En la tramitación del presente recurso se han observado las prescripciones legales, habiendo sido ponente la Iltma. Sra. Dª María del Mar Jiménez Morera, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-El presente recurso contencioso-administrativo ha de ser desestimado.

Se plantea en primer término por la parte actora como motivo impugnatorio que los trabajos denunciados no pueden vulnerar la Ley Forestal del Estado y la Andaluza y, ello, por cuanto que en Resolución de 11-5-2005 de la Delegación Provincial de Almería de la Consejería de Medio Ambiente, dictada en ejecución de Sentencia recaída en recurso contencioso-administrativo 500/04 , se expuso que 'estos terrenos quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley forestal', determinación que invoca la recurrente aduciendo que, al quedar referido el presente supuesto a los mismos terrenos a los que alude tal Resolución, (afectadas en el primer caso 5,6 has y 8,79 has en el segundo),el acto que ahora se impugna contraría 'el principio de la buena fe y la confianza legítima que se encuentran positivizados en el art.31 de la LRJ PAC que establecen un mandato directo del pueblo soberano a la administración para que esta respete en su actuación los principios de buena fe y confianza'

Pues bien, al respecto, se ha de traer inicialmente a colación la Sentencia del Tribunal Supremo dictada el 25-1-2010 por la Sección 4ª de la Sala Tercera en recurso 3170/2010 , (EDJ 2012/7162), que viene a señalar que'La protección de la confianza legítima no abarca cualquier tipo de convicción psicológica subjetiva en el particular, siendo tan solo susceptible de protección aquella 'confianza' sobre aspectos concretos, que se base en signos o hechos externos producidos por la Administración suficientemente concluyentes',circunstancia esta que no ha de entenderse concurrente toda vez que en la precitada Resolución de 11-5-2005 la expresión de que tratamos se realiza 'de acuerdo con la Sentencia en la que no queda acreditado el carácter forestal de la finca objeto del procedimiento sancionador..', (se refiere al expediente AL-12-02-LF), extremo que se explicita incluso en la contestación que obra al folio 84 del tomo II del expediente que ahora nos ocupa cuando, al denegar la autorización ambiental solicitada por la recurrente para desmontar y allanar un terreno en el municipio de Cuevas de Almanzora, dice que 'la sentencia judicial recaída en el procedimiento abreviado 500/2004 únicamente hace referencia a un expediente sancionador determinado e implica la no procedencia de multa pecuniaria y de la obligación de restaurar los terrenos ya que, en ese procedimiento en concreto, no ha quedado demostrada su naturaleza forestal', pudiendo ser citada igualmente la propia Resolución objeto del presente recurso en la que, si bien reconoce que la expresión puede no resultar acertada en el procedimiento en el que se incardina, razona que 'examinado la sentencia no puede concluirse sin más que los terrenos no son forestales sino que los citados hechos y dada la falta de prueba en el procedimiento no se le podía aplicar la Ley Forestal al no quedar claramente conformado el tipo infractor'.

Y, es más, como dice el Tribunal Supremo en Sentencia de 29-11-2011 dictada por la Sección 3ª de su Sala Tercera , (EDJ 2011/305729),'...en relación a la infracción del principio de no ir contra sus propios actos hemos de significar que, como este Tribunal ha venido señalando en ocasiones anteriores, el axioma ' venire contra 'factum' propium non valet ' constituye una manifestación del principio general de buena fe positivizado en losarts. 7.1 del Código Civil EDL1889/1y11.1 de la Ley Orgánica del Poder JudicialEDL1985/198754 .

El principio 'venire contra 'factum' propium non valet', junto a losde buena fe y confianza legítima , aparecen plasmados en elartículo 3.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo ComúnEDL1992/17271 , así como en la jurisprudencia representada en lassentencias de esta Sala del Tribunal Supremo de 21 de junio de 1985,25 de junio de 1987,15 de enero de 1999,26 de febrero de 2001; yen las sentencias del Tribunal Constitucional 73/1988,198/1988yAuto 16/2000.

La doctrina de los actos propios no puede alegarse para crear, mantener o extender en el ámbito del Derecho público situaciones contrarias al ordenamiento jurídico, o cuando entre el acto precedente y el actual median circunstancias de orden legal -cambio de régimen jurídico aplicable- o de carácter físico que puedan haber determinado esa aparente contradicción y, por ende, infracción de la doctrina de los actos propios .

Con la invocación de la doctrina de los actos propios , la parte recurrente desconoce que la aplicación de la misma no puede imponerse a la aplicación de normas de carácter imperativo como son aquéllas de las que la Sala de instancia hizo uso para resolver la cuestión litigiosa; así lo expresamos en laSentencia de 9 de marzo de 2009 (Recurso número 8169/2004) cuando razonamos que 'Tal doctrina no rige en ámbitos extraños al poder de disposición de las partes, ciñendo su eficacia a los casos en los que cabe que creen, modifiquen o extingan derechos, definiendo una específica situación jurídica (véase lassentencia de 12 de marzo de 2002 (casación 5398/94, FJ 4º.b))'.

Abundando en lo expuesto, en laSTS de 6 de octubre de 2010 (RC 1121/2007), tratando la allí denunciada infracción del de los actos propios, se dijo lo siguiente: 'Resulta oportuno recordar que, en relación con este principio, en lasentencia de esta Sala de 5 de enero de 1999 (RC 10679/1990), dijimos: (...) En laS.T.C. de 21 de abril de 1988, num. 73/1988, se afirma que la llamada doctrina de los actos propios o regla que decreta la inadmisibilidad de venire contra 'factum' propium surgida originariamente en el ámbito del Derecho privado, significa la vinculación del autor de una declaración de voluntad generalmente de carácter tácito al sentido objetivo de la misma y la imposibilidad de adoptar después un comportamiento contradictorio, lo que encuentra su fundamento último en la protección que objetivamente requiere la confianza que fundadamente se puede haber depositado en el comportamiento ajeno y la regla de la buena fe que impone el deber de coherencia en el comportamiento y limita por ello el ejercicio de los derechos objetivos. El principio de protección de la confianza legítima ha sido acogido igualmente por la jurisprudencia deesta Sala del Tribunal Supremo (entre otras, en las sentencias de 1 de febrero de 1990 (FJ 1º y2º), 13 de febrero de 1992 ( FJ 4 º), 17 de febrero,5 de junioy28 de julio de 1997'.

En lasentencia de esta Sala de 16 de septiembre de 2002 (RC 7242/1997), se afirma: «Además, la doctrina invocada de los 'actos propios ' sin la limitación que acaba de exponerse podría introducir en el ámbito de las relaciones de Derecho público el principio de la autonomía de la voluntad como método ordenador de materias reguladas por normas de naturaleza imperativa, en las que prevalece el interés público salvaguardado por el principio de legalidad; principio que resultaría conculcado si se diera validez a una actuación de la Administración contraria al ordenamiento jurídico por el sólo hecho de que así se ha decidido por la Administración o porque responde a un precedente de ésta. Una cosa es la irrevocabilidad de los propios actos que sean realmente declarativos de derechos fuera de los cauces de revisión establecidos en la Ley (arts. 109y110 de la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958 EDL 1958/101,102y103 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, Ley 30/1992EDL1992/17271 , modificada por Ley 4/1999), y otra el respeto a la confianza legítima generada por actuación propia que necesariamente ha de proyectarse al ámbito de la discrecionalidad o de la autonomía, no al de los aspectos reglados o exigencias normativas frente a las que, en el Derecho Administrativo, no puede prevalecer lo resuelto en acto o en precedente que fuera contrario a aquéllos'.

SEGUNDO.-Como conclusión a cuanto se acaba de exponer resulta que la legalidad del acto administrativo que se impugna constituye la única circunstancia a considerar a los fines de decidir sobre la procedencia de lo que se pide en el suplico de la demanda, decisión que, evidentemente y, habida cuenta de lo pretendido por la actora, dependerá de las determinaciones de índole técnica que al efecto consten en las actuaciones.

Pues bien, al respecto, destacar que el pedimento dirigido a que se declare 'No ser conforme a Derecho la resolución objeto de impugnación en este recurso' se articula, fundamentalmente, en base a la consideración sostenida por la actora de que los terrenos de que tratamos no son forestales, afirmación que, desde luego, contraría lo informado por los técnicos de la Administración y consta en las actuaciones, en las que, por cierto, no aparece ningún otro informe que desvirtúe los que avalan lo resuelto por la demandada.

Siendo ello así, ha de calificarse como hecho concluyente que nos encontramos ante terrenos de naturaleza forestal. Tal conclusión se acoge y se explicita en el Informe de 16 de mayo de 2006 que obra a los folios 60 y ss del tomo I del expediente administrativo, debiéndose estar a dicha determinación y, ello, no solo por la falta de prueba en contra de igual índole, sino, también, porque la eficacia probatoria de tal Informe resulta tanto de la aplicación de las reglas de la sana crítica en su valoración, como de la presunción de acierto que rige con relación al mismo. Según se dice en la Sentencia de 2-7-2008 dictada por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Galicia, (EDJ 2008/112723),' las conclusiones de los peritos deben ser examinadas depurando sus razonamientos (sentencia del Tribunal Supremo de 1 de julio de 1988), ponderándose atendiendo a su fuerza convincente (sentencias del Tribunal Supremo de 2 de noviembre de 1989EDJ 1989/9777 EDJ1989/9777 , 3 de octubre de 1990 EDJ 1990/8964 EDJ1990/8964o31 de mayoy5 de junio de 1991EDJ 1991/5961 EDJ1991/5961 , análoga de 30 de junio de 1994EDJ 1994/10926 EDJ1994/10926 ), y es que la prueba pericial no es una prueba tasada, sino de libre apreciación por el Tribunal según las reglas de la sana crítica (sentencia del Tribunal Supremo de 5 de junio de 1991)',pudiendo igualmente ser citada la Sentencia de 3-6-2005 de la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso- Administrativo del TSJ del País Vasco, (EDJ 2005/138311), que remite a la dictada el 28-1-2002 por la Sección 1ª de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TSJ de Cataluña, recurso 420/97 , al exponer que 'Es doctrina jurisprudencial que las pericias realizadas por órganos de la Administración ajenas a los intereses en juego, por cuanto se realizan con todas las formalidades legales y garantía procedimentales por su competencia, imparcialidad y objetividad, han de gozar de todo crédito cercano al valor de una presunción iuris tantum, siempre que a través de otras pericias o medios de prueba no se demuestre el error en que aquello pudieran haber incurrido -STS de 25 Dic. 1993- y en el mismo sentido se atribuye valor prevalente a los dictámenes de los peritos de la Administración -sentencias de 17y21 Jun. 1983--, todo ello sin perjuicio de la soberanía del Tribunal para apreciar la prueba pericial conforme a las reglas de la sana crítica'.

TERCERO.-Partiendo de lo anterior, esto es, acreditado el carácter forestal del terreno, se impone el rechazo de todo argumento basado en la negación de tal extremo y, con ello, la desestimación de plano del pedimento dirigido a que se declare que 'los terrenos objeto de este recurso quedan fuera del ámbito de aplicación de la Ley de Montesdel Estado y de la Ley Forestal Andaluza.'

Y, es más, tampoco cabe acoger ninguna de las otras consideraciones que se articulan por la actora en defensa de su pretensión de nulidad, pues:

1º.- Obra al folio 55 y ss y folio 60 y ss de tomo I del expediente administrativo Informes sobre las circunstancias de la flora y fauna afectadas y demás características del terreno, siendo de advertir que tales determinaciones técnicas se integran en el procedimiento de que tratamos, único cuya legalidad es ahora objeto de enjuiciamiento, sin que su invalidez haya quedado demostrada no solo mediante prueba de igual índole sino por ninguna otra.

2º.- Aún cuando la finca roturada se encuentra dentro de los límites de Propuesta de Interés Comunitario para su inclusión en la Red Natura 2000 como Zona de Especial Conservación, cierto es y así consta en el ramo de prueba de la parte actora, que no existe en el término municipal de Cuevas del Almanzora aprobado ningún espacio natural ni Plan de Ordenación de Recursos Naturales. Ahora bien, que tal circunstancia impida la calificación de los terrenos como forestales es una consideración que en modo alguno puede prosperar, pues, obviamente, regulado normativamente el presupuesto que ha de darse para que tal carácter deba reconocerse, será la concurrencia de los requisitos que al respecto se establecen en la Ley 2/1992 y Ley 43/2003 el extremo a comprobar.

3º.- Los Planes Urbanísticos clasifican suelos a efectos urbanísticos y nada más, siendo de advertir con relación a las alegaciones que al respecto se formulan por la actora que ni consta que los terrenos de que tratamos cambiaran su clasificación de no urbanizables, ni procede en el ámbito del presente recurso realizar cualquier tipo de consideración en orden a las calificaciones de tal índole que resulte procedentes ni respecto del terreno que nos ocupa ni, obviamente, de otro que le sea colindante, a lo que se ha de añadir que ya la Consejería de Medio Ambiente se pronunció en sentido desfavorable ante la propuesta de modificación puntual de las NNSS de Cuevas del Almanzora, en base, precisamente, al impacto negativo sobre hábitats naturales y especies de faunas de interés comunitario.

CUARTO.-Por último y, en orden a la proporcionalidad de la sanción, se ha de señalar que es la negación del plazo superior a diez años como necesario para la reparación o restauración del daño el argumento de que se sirve la parte actora en la formulación del presente motivo de impugnación, razón por la que se ha de estar a lo que al efecto consta en el Informe que obra al folio 60 del expediente administrativo en el que claramente se determina que 'La alteración se considera susceptible de recuperación , puesto que solo se ha alterado el horizonte más superficial del suelo, con un plazo de recuperación de la vegetación que se estima mayor de 10 años.'

Siendo ello así la calificación de la infracción como muy grave es la decisión que se impone de conformidad con el artículo 68.1 a) de la precitada Ley de Montes , con lo que, estando prevista para tal caso una sanción que puede oscilar entre 100.000 y 1.000.000 de euros, resulta que carece de fundamento la alegación impugnatoria de la que tratamos, pues, no solo por ser cuantificada la multa dentro del tramo inferior, sino porque en la propia resolución recurrida se explicitan razones mas que suficientes para apreciar una clara equivalencia entre la gravedad de hecho ilícito y el de la sanción.

Por último una precisión: los defectos de índole procedimental que pudieran generar indefensión se habrán de hacer valer en su caso a través de los recursos que permitan la reposición del trámite omitido o la corrección del indebidamente ejecutado, no pudiendo aquellos ser determinantes del contenido de la resolución que ponga fin al recurso jurisdiccional ni justificar un mandato de retroacción que no había sido propuesta en tiempo oportuno al margen de cual fuese el resultado de la diligencia que se entiende indebidamente practicada.

QUINTO.-Conforme al artículo 139 LJCA no ha lugar a efectuar pronunciamiento respecto de las costas procesales que se hubiesen causado.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación, esta Sala, en nombre de S.M. el Rey y por la autoridad conferida por la Constitución, dicta el siguiente

Fallo

DESESTIMAMOSel recurso contencioso-administrativo interpuesto por el Procurador D. Enrique Alameda Ureña en nombre y representación de la Entidad Palomares Playa, S.L. Sin expresa imposición de las costas procesales que se hubiesen causado.

Intégrese la presente Sentencia en el libro de su clase y, una vez firme, remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de este.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones delart. 248.4º de la Ley Orgánica del Poder Judicial, que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación mediante escrito presentado en esta Sala en el plazo de diez días contados desde el siguiente a su notificación, no obstante lo cual se llevará a efecto la resolución impugnada (artículo 79.1 LJCA), debiendo acompañar al escrito en que se interponga, la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 20690000240049707, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en laD.A. 15ª de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre, salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en elapartado 5º de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha normao beneficiarios de asistencia jurídica gratuita, definitivamente juzgando lo pronunciamos, mandamos y firmamos.