Sentencia Administrativo Nº 1425/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 6, Rec 251/2007 de 01 de Diciembre de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.6

MADRID

SENTENCIA: 01425/2009

Rec..nº 251/07

Ponente : Sra . EVA ISABEL GALLARDO MARTIN DE BLAS .

S E N T E N C I A NUM.1425

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEXTA

ILMOS . SRES . :

PRESIDENTE :

Dña .TERESA DELGADO VELASCO

MAGISTRADOS :

Dña .CRISTINA CADENAS CORTINA

Dña. AMPARO GUILLÓ SÁNCHEZ GALIANO

Dña . EVA ISABEL GALLARDO MARTIN DE BLAS

D. FRANCISCO DE LA PEÑA ELÍAS

En la Villa de Madrid, a uno de Diciembre de dos mil nueve .

.

VISTO el presente recurso contencioso-administrativo nº 251/07 promovido por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representadas por su Letrado, contra las Declaraciones de la Autoridad Responsable de Supervisar los Lugares de la Red "Natura 2000" emitidas por el Director General para la Biodiversidad, Ministerio de Medio Ambiente en fechas 18 de Octubre, dos de 19 de Octubre, 14 de Noviembre, dos de 13 de Noviembre, 23 de Octubre, 7 de Noviembre,21 de Noviembre, 7 de Noviembre, 22 de Noviembre , 7 de Noviembre de 2006 respecto de diversos proyectos cuyo requerimiento de anulación formulado por la Junta actora fue denegada el día 29 de Enero de 2007 por la Subsecretaría del Ministerio de Medio Ambiente; habiendo sido parte en autos la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO . Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley , se emplazó al demandante para que formalizase la demanda , lo que verificó mediante escrito , en el que suplica se dicte sentencia por la que se anulen, por contrarios a Derecho, los actos impugnados .

SEGUNDO. El Abogado del Estado contesta a la demanda , mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida .

TERCERO. Verificada la contestación a la demanda , quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento .

CUARTO . Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el 30 de Noviembre de 2009 .

QUINTO . En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales .

VISTOS los preceptos legales citados por las partes , concordantes y de general aplicación .

Siendo Ponente la Magistrada Ilma . Sra . Dña . EVA ISABEL GALLARDO MARTIN DE BLAS .

Fundamentos

PRIMERO . El presente recurso se interpone contra varios actos administrativos identificados en las Declaraciones de la Autoridad Responsable de Supervisar los Lugares de la Red "Natura 2000" emitidas por el Director General para la Biodiversidad, Ministerio de Medio Ambiente para los siguientes proyectos en sus correspondientes fechas :

-Acondicionamiento ambientas de los ríos Toconar y Vallejo del Quemado , en los T.M de Osa de la Vega y Torrejoncillo del Rey ( Cuenca) emitida el día 18 de Octubre de 2006 .

-Rehabilitación parcial del revestimiento del canal bajo del Alberche del p.k 24.434 al p.k.30.750 T.M de Calera y Chozas ( Toledo) emitida el día 19 de Octubre de 2006 .

-Implantación de un sistema de auscultación automatizado en la presa de Pálmaces de Jadraque ( Guadalajara) emitida el día 19 de Octubre de 2006 .

-Acondicionamiento de la presa de Almansa en el T.M de Almansa (Albacete), emitida el día 14 de Noviembre de 2006.

-Obras anexas a la mejora y acondicionamiento del canal de María Cristina para la adecuación de la entrada de caudales en cabecera ( Albacete) emitida el día 13 de Noviembre de 2006.

-Acondicionamiento del arroyo de la Cañada, en Casasimarro ( Cuenca ) emitida el día 13 de Noviembre de 2006 .

-Derivación de caudales de aguas negaras en Alberche del Caudillo, T.M de Calera y Chozas ( Toledo ), emitida el día 23 de Octubre de 2006 .

-Adecuación del aliviadero de la presa de Alarcón a la normativa vigente, T.M de Alarcón ( Cuenca ) emitida el día 7 de Noviembre de 2006.

-Nuevo proyecto del dique de Pareja ( Guadalajara) emitida el día 21 de Noviembre de 2006.

-Renovación del revestimiento del canal del ATS del p.k 39.500 al 40.900 del p.k 51.400 al 52.450 y del p.k 70.200 al p.k 74.300 del Tramo I y reparación de losas del p.k 35.000 al p.k 60.000 del Tramo II ( Cuenca y Albacete) emitida el 7 de Noviembre de 2006 .

-Mejora de la red de agua potable y de la red de saneamiento de Pálmaces de Jadraque (Guadalajara)emitida el día 22 de Noviembre de 2006 .

-Encauzamiento del arroyo de la Fuente o Valcaliente en el T.M de Numancia de la Sagra ( Toledo ).

En dicha Declaración realizada en impreso normalizado y a la que se adjunta un mapa a escala 1:1.000.000 donde se indica la ubicación del proyecto, y, en su caso, los lugares de la red " Natura 2000" afectados.

En el impreso, de las dos declaraciones posibles, se señaló la que literalmente se expresaba en los siguientes términos :

" No es probable que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre lugares incluidos en la Red Natura 2000 por los motivos siguientes:

Las actuaciones proyectadas no se encuentran incluidas dentro de los límites de ningún lugar de importancia comunitaria (LIC) ni de ninguna zona de especial protección para las aves (ZEPA)pertenecientes a la red Natura 2000 .

Por lo tanto, no se ha considerado necesario efectuar una evaluación adecuada conforme al artículo 6.3 " .

La recurrente formuló requerimiento previo a la vía contenciosa administrativa a través de la Consejería de Medio Ambiente y Desarrollo Rural que no se estimó fundado por la Subsecretaría del Ministerio de Medio Ambiente .

La parte actora alega, en esencia, que tiene competencia de desarrollo legislativo y ejecución en materia de espacios naturales protegidos y de protección del Medio Ambiente y para dictar normas adicionales de protección de aquél y al Estado compete la legislación básica por lo que las certificaciones de no afección a la Red son un evidente acto de ejecución para lo que carece de competencias el Ministerio de Medio Ambiente . Invoca el R.D. 1997/95 en el que se establecen que la declaración de las zonas de especial conservación y las medidas necesarias aplicables a dichas zonas corresponde a las Comunidades Autónomas. La emisión de certificaciones de esta clase por el Ministerio vulnera el orden constitucional .

El Abogado del Estado alega, que el recurso es inadmisible al interponerse contra acto inimpugnable por ser acto de trámite no cualificado ya que es un mero informe no vinculante y está sometido a lo que pueda determinar la Comunidad Autónoma para insertarse en un procedimiento para obtener la financiación FEDER 2000-2006 . En cuanto al fondo considera que, en todo caso, podía considerarse acto de trámite cualificado, pero no que agote la vía administrativa, y lesivo para la Comunidad Autónoma porque invade sus competencias , por el contrario considera que se ha dictado en el ámbito competencias del Estado y no menoscaba las competencias autonómicas puesto que carece de trascendencia efectiva en el procedimiento en el que está inserto . Finalmente se refiere a la Sentencia del Tribunal Constitucional 102/1995 que admite la competencia residual del Estado cuando éste se sitúa en posición supervisora y superior, y entiende que la actividad en la que se dicta el acto impugnado puede asimilarse a otras análogas, tales como los registros, censos y ficheros, cuya constitucionalidad fue expresamente declarada por el T.C .

SEGUNDO . El objeto del recurso se centra, en esencia, en determinar si es la Administración Central, en concreto, el Ministerio de Medio Ambiente, el que ostenta la competencia para emitir la declaración objeto del presente recurso en los términos en que ha sido emitida .

Esta Sala se ha pronunciado ya en su Sentencia de 3 de Marzo de 2009 , recaída en el recurso 271/06 interpuesto por idéntica recurrente exponiendo en aquella resolución criterio que, en esencia, mantiene en la presente Sentencia tanto respecto de las causas de inadmisibilidad propuestas como respecto del fondo del recurso .

Decíamos en aquella resolución, en relación con las causas de inadmisibilidad alegadas que coinciden con las invocadas en el presente recurso, que debía descartarse la falta de legitimación por falta de interés legitimante de la Junta de Comunidades de Castilla La Mancha porque, al constituir el objeto del recurso la competencia de la propia Junta para emitir el acto recurrido, la legitimación está indefectiblemente vinculada al fondo del asunto, de tal forma que la resolución de la causa de inadmisibilidad alegada exige el examen de fondo del recurso, por lo que no cabe sino examinar el mismo para resolver sobre la legitimación de la actora , y, en consecuencia, el pronunciamiento " ex ante" sobre la inadmisibilidad del recurso por tal motivo no sólo infringiría el principio " pro actione" sino también el derecho a la tutela judicial efectiva .

Respecto de la naturaleza del acto recurrido como acto de trámite irrecurrible al tratarse de una consulta sin vocación resolutoria, la Sala debe decir que, como a continuación examinará, la Declaración recurrida es fruto de una valoración que está prevista normativamente y que condiciona sucesivos exámenes que deben realizarse posteriormente, por lo que bien puede entenderse que se trata de un acto de trámite que pudieran tener influencia en la decisión directa o indirecta del fondo del asunto a que se refiere el artículo 25.1 " in fine" de la Ley 29/1998 .

En cuanto a la inadecuación de procedimiento la Sala considera que si bien consta admitido un conflicto positivo de competencia promovido por el Consejo de Gobierno de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha frente al Gobierno en relación con varios certificados sobre afección de proyectos de la Red Natura 2000, los mismos fueron emitidos por autoridad distinta, la Dirección General de Conservación de la Naturaleza del Ministerio de Medio Ambiente, de los que nos ocupan que lo fueron por la Dirección General de Biodiversidad y además se refieren a obras distintas tanto en cuanto a la zona afectada como a las obras, por lo que esta Sala considera que no se ve afectada por la suspensión a que se refiere el artículo 61.2 de la LOTC .

En cualquier caso, si bien respecto de aquellos certificados se optó por hacer uso del conflicto positivo de competencia que es una potestad prevista en el artículo 63.5 de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, en este caso ha optado por hacer uso de la vía de la Jurisdicción ordinaria por el cauce del artículo 44 de la Ley 29/1998 previo a la Jurisdicción Contencioso Administrativa lo que también constituye el ejercicio legítimo de una acción jurisdiccional por parte de la recurrente .

TERCERO. En primer lugar debemos manifestar que la Confederación Hidrográfica del Tajo emitió la ficha de información ambiental reflejando, a grandes rasgos, que son todos éllos proyectos que, esencialmente, pretenden la mejora y el acondicionamiento de elementos que se han deteriorado.

El examen individualizado de cada uno de ellos permite afirmar :

-que forma parte del Plan de Restauración Hidrológico-Forestal y Protección de cauces de la Cuenca del Guadiana englobado dentro del Plan Hidrológico Nacional de interés nacional(Acondicionamiento ríos Toconar o Vallejo)

- que pretenden la restauración de presas ( aliviadero de la presa de Alarcón)

- la dotación a las mismas de mayores sistemas de seguridad (presa de Pálmaces)

- el revestimiento de los canales en mal estado por el uso (canal bajo del río Alberche)

- la necesidad de entubar las aguas negras a su paso por las localidades hasta que se construyan las depuradoras (derivación de caudales en Alberche del Caudillo)

- solucionar las inundaciones de las poblaciones por el trazado del arroyo de la zona( encauzamiento del Arroyo de la Fuente )

- renovación de los tramos del Acueducto Tajo-Segura en peor estado con riesgo de averías( revestimiento del Canal del ATS en provincias de Cuenca y Albacete)

- paliar la degradación de canales ( acondicionamiento del Canal Mª Cristina )

- evitar los desbordamientos en los arroyos que recogen cursos de pequeña entidad y cuyas riberas presentan un estado de abandono (acondicionamiento del Arroyo de la Cañada)

- limpieza de embalse con lodos acumulados ( acondicionamiento de la presa de Almansa) con EIA

- la mejora paisajística del entorno del embalse de Entrepeñas construyendo dique de cierre que remanse las aguas creando un lago de nivel estable no sometido a las fluctuaciones del embalse y plantando árboles y arbustos ( Dique de Pareja )

La posibilidad de afección ambiental se ha previsto en cada una de las fichas así como el impacto sobre aire, suelo y vegetación durante la fase de construcción y sobre el medio hídrico y también se establecen las medidas correctoras en cuanto a las medidas correctoras y medio socioeconómico .

Es, con posterioridad a examinar esta ficha que la Dirección General de Biodiversidad emite su Declaración que, según consta en el oficio de remisión de la Declaración por parte de las Confederaciones del Tajo y del Júcar que las elaboraron, en cada caso, que "... tiene por finalidad su incorporación a las solicitudes de financiación comunitaria no eximiendo de la obligación, en su caso, de obtener la pertinente autorización para la ejecución de las obras por parte del órgano ambiental competente".

A continuación, es preciso acudir a la norma que la propia declaración invoca, el artículo 6.3 del RD.1997/1995 . Tal disposición, en relación con los espacios integrados en la Red Natura 2000 , va precedida de otras tantas normas en las que, en resumen, se viene a establecer que las Comunidades Autónomas son las que designan los lugares y zonas de especial conservación de la Red Natura 2000 que son las que elaboran la lista de lugares que puedan ser declarados de especial conservación (art.3 ).

Estas listas se facilitan al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación que, de acuerdo con los criterios de selección del Anexo III les propone a la Comisión de la Unión Europea . (art.4 )

El Órgano competente de la Unión Europea, basándose en las listas presentadas selecciona y aprueba los lugares de importancia comunitaria y es la Comunidad Autónoma la que declara las zonas de especial conservación y fijas sus medidas de conservación .(art.5 ).

El artículo 6, que en sus apartados 1 y 2 , en relación con las zonas consideradas de importancia comunitaria y declaradas, por este motivo, por la Comunidad Europea zonas de especial conservación, se refiere a las medidas de conservación que deben adoptar las Comunidades Autónomas dice literalmente en los apartados 3 y 4 :

"3. Cualquier plan o proyecto que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueda afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos, se someterá a una adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, que se realizará de acuerdo con las normas que sean de aplicación, de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar. A la vista de las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar y supeditado a lo dispuesto en el apartado 4 de este artículo, las Comunidades Autónomas correspondientes sólo manifestarán su conformidad con dicho plan o proyecto tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4. Si, a pesar de las conclusiones negativas de la evaluación de las repercusiones sobre el lugar y a falta de soluciones alternativas, debiera realizarse un plan o proyecto por razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica, las Administraciones públicas competentes tomarán cuantas medidas compensatorias sean necesarias para garantizar que la coherencia global de Natura 2000 quede protegida. En su caso, las Comunidades Autónomas comunicarán al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación las medidas compensatorias que hayan adoptado y éste, a través del cauce correspondiente, informará a la Comisión Europea."

Pues bien, nos encontramos en el ámbito de las medidas de conservación a adoptar por las Comunidades Autónomas sobre zonas de especial conservación . Dicho apartado se refiere a varias cuestiones :

1-a la necesidad de valorar que ciertos planes o proyectos que, sin tener relación directa con la gestión del lugar o sin ser necesario para la misma, pueden afectar de forma apreciable a los citados lugares, individualmente o en combinación con otros planes o proyectos

2- en caso de que "pueda afectar" se procedera a la realización de adecuada evaluación de sus repercusiones en el lugar, para la cual se observarán las normas aplicables de acuerdo con lo establecido en la legislación básica estatal y en las normas adicionales de protección dictadas por las Comunidades Autónomas, teniendo en cuenta los objetivos de conservación de dicho lugar.

3-si las conclusiones de la evaluación de las repercusiones en el lugar es positivo, las Comunidades Autónomas manifestarán su conformidad con dicho plan o proyecto sólo tras haberse asegurado de que no causará perjuicio a la integridad del lugar en cuestión y, si procede, tras haberlo sometido a información pública.

4- la valoración de si hay razones imperiosas de interés público de primer orden, incluidas razones de índole social o económica de forma que aun siendo negativa la conclusión de repercusión en los lugares, las Comunidades Autónomas comunicarán al Ministerio de Agricultura, Pesca y Alimentación las medidas compensatorias que hayan adoptado y éste, a través del cauce correspondiente, informará a la Comisión Europea para preservar la Red Natura .

Analizado dicho apartado debemos retomar los términos en que se manifiesta la declaración recurrida que expresa que " no es probable que el proyecto tenga repercusiones significativas sobre lugares incluidos en la Red Natura 2000 "

Dicha declaración, por tanto, se limita a emitir un juicio sobre probabilidad de "afección de forma apreciable a los citados lugares, estamos pues en la previsión contenida en el primer párrafo del apartado 3 de dicho artículo a la necesidad de valorar que ciertos planes o proyectos puedan afectar de forma apreciable a los citados lugares incluidos en la Red .

Es, con posterioridad en caso de que se aprecie que puede afectar, cuando se procede a la evaluación con aplicación de la legislación estatal básica y normas adicionales de protección de las Comunidades Autónomas .

En este punto y determinada la función concreta que se ha ejercitado en la Declaración objeto de recurso, debemos referirnos a las funciones de la Dirección General de Biodiversidad previstas en el artículo 5 del R.D. 1744/2004 de 18 de Junio que dispone las competencias de tal Organismo, mencionando específicamente las que pueden afectar al presente recurso :

" Bajo la supervisión del Secretario General para el Territorio y la Biodiversidad, corresponden a la Dirección General para la Biodiversidad las siguientes funciones:

(...)

b) Los informes previos a la declaración de impacto ambiental que le someta a consideración la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental.

c) La elaboración de criterios comunes para el desarrollo, conservación y financiación de la Red Natura 2000, su integración en las políticas sectoriales, en especial la de desarrollo rural, y su consideración en el planeamiento y construcción de infraestructuras.(...)

e) La formulación de estrategias, planes, programas y directrices de ordenación de los recursos naturales, de los criterios básicos y de las medidas preventivas para favorecer la conservación de los recursos genéticos, la flora, la fauna, los hábitat, los paisajes, ecosistemas y espacios naturales, en especial los frágiles y degradados, contribuyendo al cumplimiento de los programas nacionales e internacionales de conservación de la biodiversidad.(...)

h) La programación de los proyectos financiables con fondos europeos, y la elaboración de la documentación necesaria, así como el seguimiento y evaluación de dichos proyectos.(...)"

La Sala parte de la consideración de que esta primera evaluación de la probabilidad de afección no consta atribuida por Ley a ninguna Administración concreta para afirmar, a continuación, que hay que estar a la finalidad indicada en el propio oficio remisorio de la Declaración emitida a la empresa ejecutora del proyecto, es decir, su "..incorporación a las solicitudes de financiación comunitaria no eximiendo de la obligación, en su caso, de obtener la pertinente autorización para la ejecución de las obras por parte del órgano ambiental competente".

Es, pues, un acto formal, adoptado en el seno de la competencia de la Dirección General para la Biodiversidad de programar los proyectos financiables con fondos europeos, por lo que a este respecto aquélla ha actuado con cobertura normativa, emitiendo una declaración, en meros términos de apreciación de probabilidad de afección, que no impide una posible desvirtuación posterior acreditando una eventual desprotección de la coherencia global de Natura 2000 a cuya garantía sirve, en definitiva, la totalidad de la normativa comprendida en el R.D. 1997/1995 para lo cual es competente la correspondiente Comunidad Autónoma.

En consecuencia se ha dictado el acto recurrido, a falta de una norma que atribuya la competencia a la Administración Central o Autonómica, entendiendo que la emisión de la Declaración por la Dirección General de Biodiversidad tendría, como ya hemos dicho, la cobertura normativa dentro del marco de competencias propias de tal órgano respecto de los proyectos de financiación comunitaria y que esta primera apreciación ,puede ser desvirtuada por las Comunidades Autónomas acreditando que los proyectos en cuestión pese a no tener relación directa con la gestión del lugar declarado de importancia comunitaria puede, no obstante, afectar de forma apreciable a los citados lugares, ya sea individualmente o en combinación con otros planes o proyectos y propiciar la evaluación de la posible repercusión , tal como dispone la norma referida .

Ahora bien, puesto que en el presente recurso, básicamente, se cuestiona la competencia de la Administración Central para emitir el acto y no se pretende desvirtuar su contenido propiamente dicho , la Sala no puede sino considerar que la autoridad que le ha dictado ha actuado en el ámbito de las competencias que le corresponden , y por ende, es conforme a Derecho en este aspecto no siendo precisos más razonamientos .

Es por todo éllo que la Declaración recurrida no se considera contraria a Derecho y, procede en consecuencia la desestimación del recurso .

CUARTO. No se aprecian motivos que, a la vista de lo prevenido en el artículo 139 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , justifiquen una especial imposición de las costas causadas.

VISTOS los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Que DEBEMOS DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo promovido por la JUNTA DE COMUNIDADES DE CASTILLA-LA MANCHA, representadas por su Letrado, contra las Declaraciones de la Autoridad Responsable de Supervisar los Lugares de la Red "Natura 2000" emitidas por el Director General para la Biodiversidad, Ministerio de Medio Ambiente en fechas 18 de Octubre, dos de 19 de Octubre, 14 de Noviembre, dos de 13 de Noviembre, 23 de Octubre, 7 de Noviembre,21 de Noviembre, 7 de Noviembre, 22 de Noviembre , 7 de Noviembre de 2006 respecto de diversos proyectos cuyo requerimiento de anulación formulado por la Junta actora fue denegada el día 29 de Enero de 2007 por la Subsecretaría del Ministerio de Medio Ambiente, por lo que, debemos declarar y declaramos que dicha resolución es ajustada a Derecho; todo ello sin hacer expresa imposición de costas.

Así por esta nuestra Sentencia, que se notificará en la forma prevenida por el art. 248 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , y contra la que cabe interponer recurso de casación, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.