Sentencia Administrativo Nº 1427/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 1368/2009 de 22 de Diciembre de 2009

Encabezamiento

AP 1368/09

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.1

MADRID

SENTENCIA: 01427/2009

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

APELACION Nº 1368/09

SENTENCIA Nº 1427

Ilmos. Sres.

Presidente:

Don Alfredo Roldán Herrero

Magistrados:

Doña Francisca Rosas Carrión

Doña María Jesús Vegas Torres

Don José Félix Martín Corredera

En Madrid, a veintidós de diciembre del dos mil nueve.

La Sala integrada por los Sres. del margen, ha visto el presente recurso de apelación nº 1368/09 interpuesto por el Procurador Sr. Abajo Abril en nombre de LA CRUZ ROJA ESPAÑOLA, contra sentencia de fecha 27 de febrero de 2009 dictada por el Juzgado de lo Contencioso- Administrativo nº 16 de Madrid en los autos PA 43/06 que se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud en la que instó la declaración de nulidad del acuerdo plenario del Ayuntamiento de Madrid de 30 de marzo de 2004, así como contra el acuerdo del Pleno Municipal de 29 de noviembre de 2005, por el que se inadmitió a trámite la precitada solicitud; impugna asimismo el subsiguiente auto de aclaración de sentencia.

Antecedentes

PRIMERO.- Con fecha 27-2-09 y por el Juzgado se dictó sentencia en cuya parte dispositiva declaraba la desestimación del recurso formulado.

SEGUNDO.- Con fecha 4-6-09 y por el Procurador Sr. Abajo Abril se interpuso recurso de apelación mediante escrito en cuyo suplico interesaba se remitiesen los autos a esta Sala y se revocase la sentencia apelada.

TERCERO.- Admitido el recurso trámite y dado traslado a la parte apelada por la misma se formalizó oposición suplicando el Procurador Sr. Rodríguez Nogueira la desestimación del recurso.

CUARTO.- Admitido el recurso trámite y dado traslado a la parte apelada por la misma se formalizó oposición suplicando el Letrado del Ayuntamiento la desestimación del recurso y confirmación del acto recurrido.

QUINTO.- Recibidos los autos en esta Sala se señaló para votación y fallo el día 10-12-09 , en que tuvo lugar.

Es Ponente la Sra. Magistrado Dª Francisca Rosas Carrión.

Fundamentos

PRIMERO.- La entidad "Cruz Roja Española" ha interpuesto el presente recurso de apelación contra la sentencia dictada en fecha de 27 de febrero de 2009 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo 16 de Madrid , en los autos de Procedimiento Ordinario tramitados con el número 43 /06 de su registro, mediante la que se desestimó el recurso contencioso administrativo interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de la solicitud en la que instó la declaración de nulidad del acuerdo plenario del Ayuntamiento de Madrid de 30 de marzo de 2004, así como contra el acuerdo del Pleno Municipal de 29 de noviembre de 2005, por el que se inadmitió a trámite la precitada solicitud; impugna asimismo el subsiguiente auto de aclaración de sentencia.

Se está en el caso de que en el año 1996 "Cruz Roja Española" y el Ayuntamiento de Madrid firmaron un convenio para la ejecución el APE 06.04 "Castillo Piñeiro" por el sistema de compensación. Sin embargo, la Administración apelada, por su acuerdo de 30 de marzo de 2004, estimó la iniciativa de gestión de los terrenos comprendidos en el APE 06.04 "Castillo Piñeiro", presentada por "INAPLAN SL", para su ejecución por adjudicatario en concurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley 9/2001 , en relación con los artículos 106 y 107 del mismo texto legal, procedimiento que el Ayuntamiento de Madrid, por su acuerdo de 24 de julio de 2008, declaró finalizado por imposibilidad material de continuarlo, debido a causas sobrevenidas, en concreto, por haber entrado en vigor la Ley 3/2007, de 26 de junio, de Medidas Urgentes de Modernización del Gobierno y de la Administración de la Comunidad de Madrid, que modificó la Ley 9/2001, del Suelo de la Comunidad de Madrid , suprimiendo la posibilidad de ejecución por adjudicatario en concurso. Contra la resolución de 24 de julio de 2008, la aquí apelada "INAPLAN S.L.," ha interpuesto recurso contencioso administrativo que se tramita como Procedimiento Ordinario 19/2009 en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo 20 de Madrid.

Por su parte, con fecha de 1 de junio de 2004, "Cruz Roja Española" presentó al Ayuntamiento de Madrid un escrito alegando haberse instruido del expediente precitado, oponiéndose al mismo, y pidiendo que se le hiciera notificación formal de la resolución de 30 de marzo de 2004, con instrucción de recursos. La citada solicitud no fue resuelta, si bien no consta recurso interpuesto por "Cruz Roja Española" contra su desestimación por silencio administrativo. Con fecha de 21 de febrero de 2005 "Cruz Roja Española" instó la revisión de oficio del acuerdo plenario de 30 de marzo de 2004, petición que se inadmitió a trámite mediante acuerdo plenario de 29 de noviembre de 2005.

SEGUNDO.- Con carácter previo a resolver los motivos de apelación, es preciso determinar fue el objeto de recurso contencioso administrativo formulado en la instancia, según queda delimitado en la sentencia y auto aclaratorio recurridos, en el escrito de interposición del recurso de apelación y en los escritos de oposición al mismo.

Para el Juzgado a quo tal objeto está constituido exclusivamente por la desestimación, por silencio administrativo, de la solicitud de "Cruz Roja Española" para la declaración de nulidad del acuerdo plenario de 30 de marzo de 2004, así como por el acuerdo plenario de 29 de noviembre de 2005, de inadminisión a trámite de la solicitud primeramente citada.

En lo que interesa al caso, para la apelante y para la Administración apelada, junto a lo anterior, también forman parte del objeto del proceso de instancia al acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Madrid en fecha de 30 de marzo de 2004; y para "Cruz Roja Española" también lo fue la desestimación por silencio administrativo del escrito que presentó el 1 de junio de 2004, de oposición a dicho acuerdo.

La cuestión es de suma relevancia porque, como se ha dicho, la Junta de Gobierno de Madrid, por su acuerdo el 24 de julio de 2008, declaró la finalización del procedimiento de ejecución urbanística por adjudicatario en concurso del APE 06.04 "Castillo Piñeiro", por imposibilidad material de continuarlo por causas sobrevenidas, al amparo de lo dispuesto en el artículo 87.2 de la L.R.J .A.P.P.A.C, y con base en que la regulación que daba cobertura a dicho procedimiento había resultado derogada por la Ley 3/2007, de 26 de junio .

Y, aunque el acuerdo de 24 de julio de 2008, es objeto del Procedimiento Ordinario que se tramita, a instancia de "INAPLAN SL", en el Juzgado de lo Contencioso Administrativo 20 de Madrid, con el número19/2009 de su registro, es lo cierto que el Ayuntamiento de Madrid llevó dicha resolución al procedimiento del que la presente apelación trae causa, sosteniendo que se había producido satisfacción extraprocesal, tesis que mantiene en esta apelación junto con Cruz Roja Española.

Conviene recordar ahora que el artículo 45 de la Ley Jurisdiccional previene que el recurso contencioso administrativo se iniciará por un escrito reducido a citar la disposición, acto, inactividad o actuación constitutiva de vía de hecho que se impugne y a solicitar que se tenga por interpuesto el recurso. Conforme a criterio jurisprudencial pacífico y consolidado y dado el carácter revisor de este Orden Jurisdiccional, en este escrito inicial es donde queda acotada la actuación administrativa que se impugna y frente a la que exclusivamente podrá articularse en la demanda los motivos de impugnación y las pretensiones de parte, sin que sea posible desviar tales motivos ni pretensiones hacia actos distintos de los que fueron indicados en el escrito de interposición, salvo los supuestos de acumulación y ampliación efectuados con los requisitos regulados en los artículos 34 a 39 de la precitada Ley .

Según el escrito de interposición del recurso contencioso administrativo, la ahora apelante designó como objeto del mismo la desestimación por silencio administrativo de la solicitud presentada por "Cruz Roja Española" el 21 de febrero de 2005 para que se declarara la nulidad del acuerdo adoptado por el Ayuntamiento de Madrid en fecha de 30 de marzo de 2004, sobre estimación de la iniciativa de gestión de los terrenos comprendidos en el APE 06.04 "Castillo Piñeiro" presentada por "INAPLAN SL", para su ejecución por adjudicatario en concurso, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 109 de la Ley 9/2001. Al haber recaído posteriormente resolución expresa, el objeto del recurso contencioso administrativo se amplió al acuerdo plenario de 29 de noviembre de 2005, que inadmitió a trámite la solicitud formulada el 21 de febrero de dicho año.

Pero el acuerdo plenario de 30 de marzo de 2004 en absoluto fue designado como objeto procesal en el precitado escrito de interposición del recurso, ni se le dotó de tal carácter por cualquiera de los procedimientos de ampliación o acumulación regulados en la Ley de la Jurisdicción, por lo que las pretensiones y motivos de impugnación deducidos contra el mismo en la primera instancia, así como los motivos de recurso de apelación relacionados con dicho acuerdo, se sitúan extramuros de ambos procesos. Y por ende, quedan fuera del proceso de instancia y del presente recurso de apelación las pretensiones y cuestiones relacionadas con el acuerdo adoptado el 24 de julio de 2008 por la Junta de Gobierno de Madrid que, como se ha dicho, declaró finalizado por causas sobrevenidas, el procedimiento iniciado por la resolución de 30 de marzo de 2004.

TERCERO.- Por lo expuesto, hemos de centrarnos en las pretensiones y cuestiones referentes a la desestimación por silencio de la solicitud de declaración de nulidad del acuerdo de 30 de marzo de 2004, así como las relativas al acuerdo de inadmisión a trámite de dicha petición, adoptado el 29 de noviembre de 2005 por el Pleno Municipal. El tenor de la precitada solicitud nos sitúa en el ámbito de la revisión de oficio por el cauce del artículo 102 de la L.R.J.A.P . y P.A.C.

Según la sentencia del Tribunal Supremo de 12 de diciembre de 2001, con cita de las de 12 de noviembre de 2001 , de 24 de octubre de 2000, de 7 de mayo de 1992, de 22 de octubre de 1990, 18 de abril de 1988 y 21 de febrero de 1983, el carácter privilegiado de la acción para instar la revisión del artículos 102 de la L.R.J.A.P . y P.A.C., comporta limitaciones procesales y, entre ellas, la imposibilidad de pronunciarse sobre los vicios de fondo que se adujeron en la misma, porque en los casos en que no se haya tramitado el procedimiento completo, en las dos fases que previene el precepto, los Tribunales no pueden entrar en la cuestión de fondo sino ordenar, en su caso, que se inicie y concluya el procedimiento que corresponda:

Ya hemos manifestado en otras sentencias que, como tiene reiteradamente declarado la jurisprudencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, el recurso de revisión no solo constituye un remedio extraordinario, sino incluso excepcional, por lo que únicamente podrá ser estimado cuando concurra alguno de los supuestos previstos legal y reglamentariamente como causas determinantes de la revisión y que taxativamente, de forma tipificada, están enumerados, debiéndose interpretar de forma restrictiva tanto los motivos de revisión, como su contenido y alcance, todo ello en virtud del principio de seguridad jurídica, pues no debe olvidarse que nos hallamos ante actos administrativos firmes que causan estado y que en un momento determinado, y fuera de todo orden procesal, se decide impugnarlos. Por ello, a la hora de fiscalizar la actividad administrativa objeto de recurso, no puede olvidarse que la misma no se cuestiona a través de un recurso ordinario, sino por el cauce de la solicitud extraordinaria de revisión de oficio, de tal manera que viene restringido el ámbito de conocimiento y de decisión por parte de esta Sala, puesto que, como se señala en la sentencia del Tribunal Supremo de 25 de enero de 2005 , la inadmisión de la solicitud de revisión de oficio de un acto administrativo al amparo del artículo 102 LRJPA , es la única solución posible cuando no hay nulidad de pleno derecho del acto que se pretende revisar, por concurrir alguna de las causas enumeradas en el artículo 62.1 de la misma Ley , que es un requisito sine qua non de la viabilidad de tal procedimiento de revisión genuinamente extraordinario.

Así las cosas, la Sala solo puede enjuiciar la cuestión de si fue ajustada a Derecho la decisión de no iniciar el expediente para la declaración de nulidad del acuerdo de 30 de marzo de 2004, pero no las cuestiones de fondo, porque en el procedimiento de revisión de oficio de actos administrativos promovido al amparo del artículo 102 de la Ley 30/1992 , se condiciona dicho examen de fondo a la previa tramitación del procedimiento adecuado por la Administración autora del acto sujeto a revisión, del que es pieza esencial el dictamen favorable del órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, de tal manera que eludido dicho trámite, bien por total inactividad que desemboca en denegación presunta por silencio, bien por resolución expresa de inadmisión a trámite, bien por resolución expresa que inicie el trámite pero no lo concluya, lo procedente no es que la jurisdicción entre a examinar la validez o invalidez del acto que se reputa nulo, sino que ordene a la Administración que inicie el trámite y lo concluya dictando la pertinente resolución expresa en orden a si se produjo la nulidad radical pretendida. El régimen privilegiado de la acción de nulidad tiene la contrapartida de esta limitación procesal.

A la vista de lo alegado por la apelante, no resultaba procedente que por la Administración apelada se iniciara el procedimiento de revisión de actos nulos al que el artículo 102 se refiere, porque es presupuesto del mismo que el Acuerdo Plenario de 30 de marzo de 2004 haya incurrido en alguno de los supuestos previstos en el artículo 62.1 de la L.R.J .A.P. y P.A.C., y no ha sido éste el caso, ya que el eventual incumplimiento del previo convenio entre "Cruz Roja Española" y el Ayuntamiento de Madrid, para la ejecución el APE 06.04 "Castillo Piñeiro" por el sistema de compensación, podría dar lugar a otro tipo de responsabilidades pero, a fecha de 30 de marzo de 2004, la Ley 9/2001 no impedía que la Administración apelada pudiera estimar la iniciativa de gestión presentada por un tercero para la ejecución del APE por adjudicatario en concurso, pues ello era posible de conformidad con el artículo 109 en relación con los artículos 106 y 107 de dicha Ley . De otra parte, que la iniciativa se hubiese presentado sin toda la documentación legalmente exigible, tampoco conduce a una causa de nulidad, dado que el artículo 71 de la L.R.J.A.P . y P.A.C posibilita la subsanación de las deficiencias formales. Y, por último, tampoco cabe concluir que se haya incurrido en causa de nulidad de pleno derecho por falta de audiencia a "Cruz Roja Española" con anterioridad a la estimación de la iniciativa privada, porque dicha audiencia previa no es exigible, al no estar prevista en el artículo 107 de la Ley del Suelo de la Comunidad de Madrid , a lo que ha de añadirse que a la apelante no se le ha causado indefensión pues, conocida por ella la existencia del acuerdo plenario de 30 de marzo de 2004, en el mes de junio de dicho año presentó el escrito oponiéndose a la continuación del tramite y pidiendo instrucción de recursos, sin que conste, ante el silencio de la Administración, otra reacción por su parte que la de solicitar la revisión de oficio en su escrito de 21 de febrero de 2005, por todo lo cual no es procedente estimar el presente recurso de apelación.

CUARTO.- Conforme a lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley Jurisdiccional , debe la apelante hacerse cargo del pago de las costas procesales.

Fallo

Que desestimamos el recurso de apelación interpuesto por la entidad Cruz Roja Española contra la sentencia dictada en fecha de 27 de febrero de 2009 por el Juzgado de lo Contencioso Administrativo 16 de Madrid , en los autos de Procedimiento Ordinario tramitados con el número 43 /06 de su registro, que confirmamos, condenando a la apelante al pago de las costas procesales causadas en esta instancia.

La presente resolución es firme, debiendo deducirse testimonio de la misma, previa su notificación, para su remisión al Juzgado de procedencia junto con los autos.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.