Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 143/1989, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 51/1986 de 06 de Marzo de 1989

Encabezamiento

Recurso nº. 51/86

Ponente: Sr. Benito S. Martínez Sanjuán

Secretaría: Sr. Seoane

Fallo: 28 Febrero de 1.989

G.E.

SENTENCIA Nº 143

Excmos. Señores:

Presidente:

Don Rafael de Mendizábal Allende

Magistrados:

Don José Luis Sánchez

Don Angel Alfonso Llorente Calama

Don Benito S. Martínez Sanjuán

Don Rafael Pérez Gimeno

En la Villa de Madrid a seis de Marzo de mil novecientos ochenta y nueve.

Visto y conocido por la Sala reseñada al margen el recurso contencioso-administrativo registrado con el número 51/86, interpuesto como demandante por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos representado por el Procurador Don Alejandro González Salinas asistido del letrado Don Pedro González Salinas, frente a la demandada ADMINISTRACION GENERAL DEL ESTADO, representada y defendida por el Sr. Letrado del Estado; contra el Real-Decreto 2.402/1.985, de 18 de Diciembre, por el que se regula el deber de expedir y entregar factura que incumbe a los empresarios y profesionales; con cuantía indeterminad y,

Antecedentes

PRIMERO.- Con la representación y defensa referidas, por el Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos, con fecha 26 de Febrero de 1.986, se interpuso recurso contencioso-administrativo, en el que admitido a trámite, publicado el anuncio preceptivo en el B.O.E. correspondiente, reclamado y aportado el expediente administrativo, quedando con ello emplazada la Administración demandada, se dio a la representación de la parte actora el oportuno traslado para formalizar la demanda, la que fue presentada en tiempo y forma, en la que sustancialmente y en resumen alega los siguientes HECHOS: a) Que el Real Decreto 2.402/1.985, al presente combatido, infringe los apartados 1 y 5, del artículo 111, de la Ley 10/1.985 .- b) Que, expresado Real Decreto infringe el principio de la interdicción de limitar el contenido esencial del derecho.- c) Que, la remisión 'en blanco' de la Disposición Adicional Séptima es inconstitucional.- Después de alegar los fundamentos de derecho; termina por solicitar que, se dicte sentencia por la que se declare la nulidad, anule o deje sin efecto, el Real Decreto 2.402/1.985, de 18 de Diciembre .

Manifestando en otrosí digo que, si la Sala no admitiera la ilegalidad del Decreto impugnado, debería plantear la cuestión de inconstitucionalidad de la Ley 10/1.985, por incurrir, conforme aduce la demanda en los fundamentos de derecho 3 y 4, en flagrante infracción de preceptos constitucionales.

SEGUNDO.- Dado el traslado para contestar a la demanda que la Ley determina, a la representación de la Administración demandada, por el Sr. Letrado del Estado, en la que de la misma ostenta, se presentó escrito alegando sustancialmente y en resumen los siguientes HECHO : Se admiten los de la demanda en cuanto sean fiel reflejo de la documentación obrante en el expediente administrativo; negando cuantas apreciaciones subjetivas o juicios de valor se viertan acerca del contenido de los Informes y demás documentos por la parte actora; siendo de destacar la más absoluta regularidad en el procedimiento de elaboración de la norma, sin que por la parte actora se alegue defecto alguno de tramitación.- Después de alegar los fundamentos de derecho, aduciendo que, del contenido de la demanda se infiere que se limita la impugnación al artículo 3 del Real Decreto 2.402/1985 , en cuanto establece el contenido de cada factura a expedir; fundamentando la impugnación en los siguientes aspectos: a) En entender que con la aprobación de la norma se infringe por el Gobierno la Ley 10/1.985, al considerar que al imponerse la obligación de hacer constar en la factura la 'descripción de la operación' se infringe el derecho del paciente a la intimidad personal, consagrado en el artículo 18 de la Constitución . B) En que dicha obligación lesiona igualmente en que se llama 'derecho al secreto profesional del médico actuante.- Pasando en la contestación a la demanda, a analizar dichos puntos. Terminando por solicitar que se dicte sentencia, declarando la conformidad a derecho del Real Decreto 2.402/1.985, de 18 de diciembre y, con expresa imposición al recurrente de las costas causadas en este proceso.

TERCERO.- No habiéndose solicitado por alguna de las partes, ni tenido como necesario por la Sala que ahora enjuicia el recibimiento a prueba; y, no estimándose precisa la celebración de vista pública, fue sustituido dicho trámite por el de conclusiones sucintas; en el que, por la parte actora, así como por la Abogacía del Estado, dentro de sus respectivos tiempos procesales, se presentaron sendos escritos a tal fin en los que la primera en el suyo abundó en las mismas alegaciones y pretensiones deducidas en su demanda, y, la segunda en el suyo se ratificó en las de su contestación.

CUARTO.- Guardado el orden de señalamientos para votación y fallo del recurso, se fijó a tal fin las 11,30 del 28 de Febrero de 1.989, en cuyos hora y día cumplimiento a lo acordado.

QUINTO.- Han sido observadas sustancialmente las formalidades legales de esta clase de procesos.

VISTOS siendo ponente para este trámite el Magistrado Don Benito S. Martínez Sanjuán.

VISTOS los articulas 1, 2, 3, 4, 8, 10, 24, 28, 33, 36, 37, 38, 39, 41, 42, 43, 56, 57, 58, 59, 67, 79, 80, 82, 83, 86, 89, 131 y concordantes de la ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa; el artículo 111, de la Ley 230/1.965, de 28 de Diciembre , modificado por la Ley 10/1.985, de 26 de Abril, así como la Disposición Adicional Séptima de esta última; los artículos 1 , 2 , 3, del Real Decreto 2.402/1.985, de 18 de Diciembre , por el que se regula el deber de expedir y entregar factura que incumbe a los empresarios y profesionales; los artículos 9 , 18 , 20 , 24 ; 31-1 y concordantes de la Constitución Española de 1.978; los apartados 2 y 3, del artículo 5, de la Ley Orgánica 6/1.985, de 1 de Julio, del Poder Judicial ; el artículo 35 y concordantes de la Ley Orgánica 2/1.979, de 3 de Octubre, del Tribunal Constitucional ; y, demás de general aplicación.

Fundamentos

PRIMERO. - La actual impugnación efectuada en la demanda, del Real Decreto 2.402/1.985, de lo de Diciembre, -contrariamente a lo alegado por la representación de la Administración demandada-, no implica por sí solo infracción del artículo 31-1 de la Constitución Española de l.978; pues con ella, no se trata de que, el Consejo General de Colegios Oficiales de Médico pretenda, que sus colegiados eludan el deber de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos de acuerdo con su capacidad económica mediante un sistema tributario justo inspirado en principios de igualdad y progresividad, que en caso alguno habrá de tener carácter confiscatorio; por el contrario, a detenerse previamente en cuenta que los profesionales médicos tienen la obligación como toda 'persona natural o jurídica, pública o privada, de proporcionar a la Administración Tributaria toda clase de datos, informes o antecedentes con trascendencia tributaria, deducidos de sus relaciones económicas, profesionales o financieras con otras personas', - artículo 111-1 de la Ley Tributaria , modificado por la Ley 10/1.985-; más, referida obligación de tales profesionales se encuentra delimitada por lo dispuesto en el apartado 5 del citado precepto legal, cuando establece que dicha obligación 'no alcanzará a los datos privados no patrimoniales, que conozcan por razón del ejercicio de su actividad y cuya revelación atente al honor o a la intimidad personal o familiar de las personas', así como por otra parte también se encuentra restringida en los supuestos en que tal información o revelación de datos, constituye una vulneración de los derechos constitucionales al 'secreto profesional', al honor o a la intimidad personal o familiar o a la propia imagen de terceros; de lo que se colige que, los profesionales médicos tienen obligación de facilitar datos con trascendencia tributaria que conozcan por razón de su actividad con sus pacientes, pero sin desbordar los límites establecidos en la Constitución y por la Ley General Tributaria.

SEGUNDO. - Como una forma de cumplimiento de tal obligación por parte de los empresarios y profesionales, -entre los que indudablemente se encuentran los Médicos-, la Ley 10/l.985 estableció en su Disposición Adicional Séptima, la de 'expedir o entregar facturas por las operaciones que realicen, en la forma y con los requisitos que se establezcan reglamentariamente', añadiendo en su apartado dos, que 'para la determinación de las bases o de las cuotas tributarias, tanto los gastos necesarios para la obtención de los ingresos, como las deducciones practicadas, requerirán su justificante mediante factura a que se refiere el apartado anterior'; asimismo, para llevar a cabo la determinación de la forma en que habría de desarrollarse expresadas obligaciones impuestas por la Ley a empresarios y profesionales, se produce en el ejercicio de la potestad reglamentaria encomendada en aquella, el Real Decreto 2.402/1985, de 18 de diciembre, al presente impugnado, por el que se desarrolla mencionado deber formal; ahora bien, en el articulado de esta norma reglamentaria, después de regular otros aspectos que no son del caso, alude en su artículo 3º-1-c), a la obligación de empresarios y profesionales de que, 'en toda factura y sus copias o matrices contendrán los siguientes datos o requisitos, -concretando entre otros que aquí no importan-,...'nombres y apellidos del destinatario', -exigiendo a la vez que en aquellos documentos-, se contendrá 'la descripción de la operación y su contraprestación total'.

TERCERO.- Ahora bien, el término literal de 'operación' que el citado precepto reglamentario emplea, en el sentido propio de dicha palabra, ha de ser interpretado como 'ejecución o realización de una actividad', por su inserción en el total contexto de la norma aludida ha de interpretarse como que expresada 'actividad' se refiere 'a la desarrollada en relación con la profesión de las personas que la realizan; pues bien, trasladando tales deducciones a la concreta 'actividad de los profesionales médico', a los cuales también alcanza, ella implica tanto como el necesario desarrollo por los mismos de la actividad de tal naturaleza, respecto de las personas a quienes prestan sus atenciones y servicios facultativos y por la que perciben la 'contraprestación total ' de su honorarios y derechos que han de consignar por imposición legal en los documentos; ahora bien, expresada obligación legal conlleva un doble fin cual es, por una parte, justificar ante el que satisface los honorarios y derechos su correspondiente pago, y por otra, cumplir la obligación de proporcionar datos a la Administración de la Hacienda pública, -fin primordial de la norma-, los datos con trascendencia tributaria, contenida en el artículo 111-1, de la Ley 10/1985 , citada.

CUARTO.- En relación con todo lo anteriormente expuesto lo primero que se infiere es que con el deber de los profesionales médicos, de consignar en toda factura y sus copias que han de expedir o entregar, o en las matrices que han de expedir y conservar, impuesto por el citado artículo 3º-1-c) del Real Decreto impugnado, en la 'descripción de la operación', interpretada conforme a lo anteriormente expuesto en el precedente fundamento de derecho de esta sentencia, necesariamente habrá de describirse, en dichos documentos, la actividad realizada por el Médico en la atención de cada paciente y que justifica el percibo de este de la contraprestación total; más, expresada descripci6n lleva aparejada la necesidad de consignar en tales documentos, datos privados no patrimoniales de la persona que es asistida por aquel facu1tativamente, -descripción de la enfermedad padecida y asistencia facultativa prestada-, lo que a la vez implica que salvo los casos de aquiescencia o solicitud el paciente para que se consignen dichos datos, la expresión en los aludidos documentos de tal descripción, no sólo vulnera los límites de información establecidos en el apartado 5, del artículo 111, de la Ley 10/1.985 , citada, sino que también atenta con ello los derechos fundamentales de la persona a su intimidad personal y familiar, así como a la propia imagen, a que se refieren los servicios médicos prestados y obligatoriamente descritos en mencionados documentos; por todo ello, se ha de concluir diciendo que, dentro de los límites objetivos y subjetivos de la actual controversia procesal, y únicamente respecto a los profesionales médicos colegiados, se ha de declarar, que el artículo 3º-1-c), del Real Decreto 2.402/1.985, de 18 de Diciembre al presente combatido; no es conforme al Ordenamiento Jurídico, al infringir, respecto de los mismos, el artículo 111-5 de la Ley General Tributaria , modificado por la Ley 10/1.985, de 26 de Abril, así como los derechos fundamentales de la persona proclamados en los artículos 18 y 20, de la Constitución Española de 1.978; habiéndose de dejar sin efecto dentro de expresados límites la citada normativa reglamentaria; no habiendo lugar a declarar en cambio, la nulidad total de referido Real Decreto y precepto del mismo, y los límites subjetivos y objetivos expuestos.

QUINTO.-. Pasando ahora al estudio del segundo motivo de impugnación alegado en la demanda, -infracción del principio constitucional de la interdicción, por limitación indebida del contenido esencial de derechos fundamentales de la persona-; se ha de considerar en primer lugar, que mencionado principio recogido implícitamente en el artículo 9-3, de la Constitución Española de 1.978, se refiere a la posibilidad de control jurisdiccional de los actos de los poderes públicos, entre los que se encuentran los del Gobierno o poder ejecutivo, producidos en uso de su potestad reglamentaria que le otorga la Constitución, y más concretamente a través de una habilitación expresa de una Ley, como sucede en el supuesto de actual referencia; cuya posibilidad de control jurisdiccional se refuerza con lo dispuesto en el artículo 106-1, de la citada Constitución , sobre el sometimiento de la actividad administrativa a los fines que la justifican y solamente a ellos, pues, a diferencia de lo que sucede con los 'negocios jurídicos' de los particulares, el acto administrativo siempre ha de dirigirse a una finalidad objetiva determinada, cual es, bien el 'interés público' o bien el 'interés del servicio público'; más, como quiera que los Tribunales del orden jurisdiccional de lo contencioso-administrativo tienen competencia para considerar una norma reglamentaria o un acto administrativo concreto, como contrario al ordenamiento jurídico fundándose en su inconstitucionalidad, sin que con ello se invadan competencias propias del Tribunal Constitucional, es procesalmente posible enjuiciar aquí y ahora, si el aludido precepto del Real Decreto 2.402/1.985, de 18 de Diciembre, vulnera derechos fundamentales de la persona amparados por la Constitución; así, se observa en primer lugar que el artículo 20 de referida Carta Magna , después de reconocer y proteger el derecho a comunicar libremente información veraz, establece en su apartado d), párrafo 1, el derecho al 'secreto profesional', aun cuando remita a una Ley posterior su regulación; pues bien este derecho no ha de ser desconocido por los poderes públicos por causa única de su inactividad legislativa, de aquí que los profesionales tienen el derecho de guardarlo a no ser que mediante una Ley se disponga lo contrario, -véase el supuesto previsto en el apartado 5, del artículo 111, de la Ley 10/1.985 , en relación a la invocación del 'secreto profesional' a efectos de impedir la comprobación de su propia situación tributaria-, pero siempre el 'secreto profesional' puede ser guardado cuando se aduzca en razón, a que con su vulneración se suministra información a la Hacienda Pública que contengan datos privados no patrimoniales, que los Médicos conozcan por razón del ejercicio de su actividad médica respecto a terceras personas a las que prestan asistencia facultativa estando dicha información excluida por la ley 10/1.985; de aquí que, siempre es posible encontrar una forma para que los Colegios Médicos puedan informar a la Administración Tributaria con motivo de una comprobación de su propia situación tributaria, sin revelar datos de sus pacientes de carácter privado no patrimonial, y, lo mismo hay que decir respecto a proporcionar información a dicha Administración respecto de terceras personas, sin necesidad de revelar datos de dicha naturaleza que vulneran los derechos de estas últimas a su intimidad personal y familiar, o respecto de su propia imagen, lo cual puede conseguirse sin la obligación de hacer una 'descripción de la operación', -en su más amplio sentido-, realizada por el Médico, como el aludido precepto reglamentario impone sin limitación alguna; no siendo válidos para el presente supuesto de los profesionales-médicos, los argumentos del Sr. Letrado del Estado en relación con la sentencia de 26 de Noviembre de 1.984 y el Auto nº. 64/ 1.983, de 23 de Julio, ambos del Tribunal Constitucional , que en apoyo de su tesis aquel acta; pues en dichas resoluciones se trataba de datos a facilitar por las entidades bancarias respecto de sus clientes, fundando su posibilidad en que tales datos al ser conocidos por una pluralidad de empleados de dichas entidades, en los que en su discreción las mismas confiaban, habría de concederse igual grado cuando menos, de confianza en la discreción de las Autoridades y Funcionarios Públicos sometido a un régimen disciplinario y serias responsabilidades; más, a este concreto respecto se ha de tener en cuenta, que no se trata en uno y otro caso de iguales supuestos ya que en el caso de los Bancos se trata de proporcionar datos a la Administración de la Hacienda Pública, de contenido eminentemente patrimonial de los clientes, mientras que en el caso de actual referencia, mediante la obligación de describir, en las facturas y sus copias o en sus matrices, -que el Real Decreto combatido impone-, '1a operación y su contra prestación total', al tener que hacer por tanto una descripción total de las asistencias médicas realizadas en el paciente sin limitación alguna, permite que con ello se vulnere el derecho, y el correlativo deber del médico, al 'secreto profesional', y el derecho fundamental a la ''intimidad personal familiar, y a la propia imagen, de los pacientes ; habiéndose de concluir con la afirmación de que con el artículo 3º, del Real Decreto analizado, por lo que respecta a la obligación que en el mismo se estab1ece también para los Colegiados médicos, se limitan los derechos fundamentales expresados, reconocido por la Constitución .

SEXTO.- Terminando por estudio de la alegada inconstitucionalidad de la Disposición Adicional Septima, de la Ley 10/1.985 , en orden a la 'remisión en blanco' en lo relativo a la 'forma' y 'requisitos' de las facturas que deja su establecimiento a la potestad reglamentaria, aduciendo la demanda que, 'esta materia es una de las reservadas a la Ley', con concreta cita de la sentencia 83/1.984, de 24 de Julio, del Tribunal Constitucional , la cual declaró inconstitucional la Base XVI, párrafo 9, de la ley de 23 de Noviembre de 1.944, de Bases de la Sanidad Nacional; ahora bien, en primer lugar ha de tenerse en cuenta que, ni la jurisdicción contencioso-administrativa, ni por consiguiente esta Sala que ahora enjuicia, es competente para conocer y declarar dicha inconstitucionalidad, al venir atribuida dicha materia al Tribunal Constitucional, por las razones anteriormente expuestas; limitándose las atribuciones de esta Sala, a plantear la cuestión de inconstitucionalidad de referida norma legal, si esta lo estimara preciso, en razón a que, de la validez de la misma depende el fallo que hubiera de producirse; mas, cuando la incitación procesal en tal sentido pueda hacerse a instancia de parte, es el Tribunal jurisdiccional el que ha de considerar si procede o no hacer uso de dicho planteamiento, - artículo 35-1, de la ley Orgánica 2/1979, de 3 de Octubre, del Tribunal Constitucional ; pues bien, esta Sala que ahora enjuicia no considera necesario hacer el referido planteamiento, por las razones siguientes: a) Porque estima, que el fallo que ahora ha de dictarse no depende de la declaración de constitucionalidad o inconstitucionalidad de referida Disposición Adicional Séptima de la Ley 10/1.985 .- b) Porque, aunque así no fuera, lo que se combate en el actual proceso, es una norma producida por el Gobierno en uso de la potestad reglamentaria y sobre la que en esta Sala tiene competencia para determinar si es conforme o no, al Ordenamiento Jurídico en cuya cúspide normativa se encuentra la Constitución.- c) Porque, ha de distinguirse, -al momento de analizar los límites del desarrollo reglamentario a causa de una remisión legal-, entre las 'remisiones singulares o específicas' para complementar preceptos aislados de una Ley, y, las 'remisiones genéricas' en las que se confía al Reglamento el desarrollo bien de una Ley completa o ya de una parte institucional compleja de la misma; pues bien, en el supuesto de actual referencia no existe una 'reserva de Ley' en la materia a que se refiere la meritada Disposición Adicional, que ya está solo impone a los empresarios y profesionales, -encontrándose entre estos últimos los Médicos Colegiados-, la obligación a expedir y entregar factura por las operaciones que realicen en la forma y con los requisitos que se establezcan reglamentariamente, -especificando a continuación que, 'para la determinación de las bases o de las cuotas tributarias, tanto los gastos necesarios para la obtención de los ingresos, como las deducciones practicadas, requerirán su justificación mediante las facturas a que se refiere el apartado anterior'; no existiendo 'deslegalización' de una materia que, hasta entonces, estuviera regulada por Ley.- d) Porque, no existe una 'remisión normativa genérica', sino antes al contrario, se trata, en el supuesto de referencia, de una 'remisión específica' respecto a la forma en que han de producirse tales facturas, más la imposición de la obligación de expedirlas y entregarlas se hace en la Ley l0/l.985, dejando al Real .Decreto 2.402/1.985 tan sólo el desarrollo de sus elementos formales.- Por todo ello, esta Sala no estima la necesidad de plantear al Tribunal Constitucional la cuestión de inconstitucionalidad de expresada Ley, en relación con los puntos controvertidos en este proceso.

SEPTIMO.- Al no apreciarse temeridad ni mala fé procesal en las partes litigantes, de conformidad a lo establecido en el artículo 131 y concordantes de la Ley reguladora de esta jurisdicción , no se está en el supuesto de tener que hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de este recurso contencioso-administrativo.

En nombre de Su Majestad el Rey y, en el ejercicio de la potestad de juzgar que, emanando del pueblo español, nos confiere la Constitución.

Fallo

QUE, estimando en parte el actual recurso contencioso-administrativo, interpuesto por el Procurador Sr. González Salinas, en nombre y representación del Consejo General de Colegios Oficiales de Médicos; frente a la Administración General del Estado, representada y defendida por su Abogacía; contra el Real Decreto 2.402/1.985, de 18 de Diciembre, al que la demanda se contrae:

PRIMERO.- Debemos declarar y declaramos, no ser en parte conforme al Ordenamiento Jurídico, el artículo 3º, 1, c), del citado Real Decreta al presente impugnado, únicamente en cuanto el mismo impone, a los profesionales médicos, el deber de que, en las facturas y sus copias que han de expedir y entregar, así como en las matrices que han de conservar en relación con sus propias actividades médicas, se contenga la descripción de la asistencia médica prestada, que ha de efectuar como con traprestación económica de sus derechos u honorario.

SEGUNDO- No ha lugar a declarar la nulidad total del Real Decreto 2.402/1.985, de 18 de diciembre combatido.

TERCERO.- Se deja sin efecto, para los profesionales médicos colegiados, la expresada normativa contenida en el artículo 3º, 1, c), del aludido Real Decreto, en cuento implica para los mismos, el deber de consignar en los expresados documentos, la descripción de la asistencia médica prestada, que se declara contraria al Ordenamiento Jurídico en esta sentencia; salvo que tal descripción la hubiere solicitado el paciente.

CUARTO.- Se desestiman el resto de las pretensiones actuadas en la demanda, no contenidas en las precedentes declaraciones.

Todo ello, sin hacer una expresa declaración de condena en costas, respecto de las derivadas de este recurso jurisdiccional.

ASI, por esta nuestra Sentencia, que se publicará en el Boletín Oficial del Estado y se insertara en la Colección Legislativa, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION

Leída y publicada fue la anterior sentencia en el mismo día de su fecha por el Magistrado Ponente Excmo. Sr. Don Benito S. Martínez Sanjuán, estando constituida la Sala en audiencia pública; de lo que, como Secretario certifico.