Sentencia Administrativo Nº 1439/2012, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 3, Rec 759/2007 de 18 de Mayo de 2012

Encabezamiento

SENTENCIA N.º 1439/2012

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

Sección 3.ª

RECURSO N.º 759/2007

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES.

PRESIDENTE:

D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

MAGISTRADOS:

D. JOSÉ BAENA DE TENA

D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ

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En la ciudad de Málaga, a dieciocho de mayo de dos mil doce.

Visto por la Sala de lo Contencioso-Administrativo de Málaga del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sección 3.ª), el recurso contencioso-administrativo número 759/2007, en el que son parte, de una como recurrente, el Ayuntamiento de Sayalonga, representado y defendido por el Letrado D. Francisco de Paula de la Torre García; y por la parte demandada, la Administración de la Junta de Andalucía, representada y defendida por la Sra. Letrada de la Junta de Andalucía, en relación con denegación de aprobación definitiva de innovación de elementos de Normas Subsidiarias.

Siendo Ponente el Magistrado Ilmo. Sr. D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ.

Antecedentes

PRIMERO. Por la referida representación se presentó escrito interponiendo recurso contencioso-administrativo en relación con desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de 17 de octubre de 2006, de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Málaga, dictado en relación con solicitud de aprobación definitiva de innovación puntual de elementos de las Normas Subsidiarias de Sayalonga.

SEGUNDO. Teniendo por interpuesto el recurso, se acordó su tramitación conforme a las normas establecidas para el procedimiento en primera o única instancia en el Capítulo I del Título IV de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, habiéndose presentado en tiempo y forma la demanda y su contestación, y una vez acordado el recibimiento del pleito a prueba y practicada toda la que declarada pertinente pudo cumplimentarse dentro del período probatorio, la parte demandada presentó su escrito de conclusiones, quedando conclusos los autos para sentencia y pendientes de señalamiento para votación y fallo, que ha tenido lugar en el día fijado al efecto.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Fundamentos

PRIMERO. El presente recurso se instó frente a la desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada que la Corporación actora interpuesto contra el Acuerdo de 17 de octubre de 2006, de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Málaga, por el que se desestimó la solicitud de aprobación definitiva de innovación puntual de elementos de las Normas Subsidiarias de Sayalonga, y en la que se pretendía la clasificación como suelo urbanizable de una superficie de 36.500 metros cuadrados de suelo no urbanizable común, con el fin de crear un nuevo Sector URS-1, denominado El Calvario.

La denegación se sustentó en el incumplimiento por la propuestas de las previsiones del artículo 17.6 del Plan de Ordenación del Territorio de la Costa del Sol Oriental, aprobado por Decreto 147/2006, de 18 de julio , que sujeta la clasificación de nuevos suelos urbanizables a la justificación de la ejecución de al menos el 60 por ciento de los sectores de suelo urbanizable previstos en el planeamiento general. A tenor de la remisión que la resolución hacía al informe técnico que transcribía, hay que entender que la resolución basaba también su sentido en el resto de las objeciones propuestas en dicho informe y, por tanto, en la superación por la propuesta de innovación de la edificabilidad del 0,30 m2t/m2 prevista por el artículo 43.2 del mismo Plan de Ordenación del Territorio para la ordenación de usos vacacionales o de segunda residencia colindantes con los suelos urbanos o urbanizables existentes, así como en la superación de la pendiente medida del 37 por ciento, considerada excesiva para edificar en los citados suelos.

Aunque nada indica al respecto la actora, el recurso de alzada interpuesto aparece expresamente decidido por resolución de 14 de junio de 2007, de la Consejera de Obras Públicas y Transportes de la Junta de Andalucía (folios 139 a 144 del expediente administrativo), al que, según admite la representación de la demandada y a pesar de todo, debe considerarse extendido el recurso.

SEGUNDO. La recurrente sustenta ante todo su demanda en la lesión del principio de autonomía local, que se habría producido al basarse la Administración autonómica en cuestiones de oportunidad, rebasando así las atribuciones que le corresponden, y todo ello en relación concreta con la objeción relativa a la creación de nuevos suelos urbanizables sin la ejecución de los existentes en la medida vista.

Sobre esta cuestión debe partirse de la garantía institucional de la autonomía local consagrada por los artículos 137 y 140 CE , cuyo contenido mínimo se concreta, básicamente, en el derecho de la comunidad local a participar a través de órganos propios en el gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen, graduándose la intensidad de esta participación en función de la relación existente entre los intereses locales y supralocales (sobre este aspecto, STC 159/2001 ). De todas formas, la Constitución no asegura un contenido concreto o ámbito competencial determinado, sin que pueda hablarse de unos intereses naturales de los entes locales, tratándose, por el contrario el de la autonomía local de un concepto de contenido legal, que permite configuraciones legales diversas, válidas en cuanto respete aquella garantía institucional ( STC 170/1989 ).

Pues bien, entre los intereses de los municipios, a los que, por tanto, deben extenderse sus competencias, se encuentra el urbanismo, tal y como hace el artículo 25.2 de la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del Régimen Local , según el cual '..el Municipio ejercerá en todo caso, competencias, en los términos de la legislación del Estado y de las comunidades autónomas..', entre otras, en materia de '..ordenación, gestión, ejecución y disciplina urbanística..'. Pero el concreto contenido del urbanismo (el quantum) que haya de quedar en la esfera municipal, las concretas potestades, no es algo que pueda desprenderse sin más de la Constitución. Es bien cierto que el grado de intensidad de la participación del ente local en la creación de ciudad habrá de ser notablemente alto, en función de los intereses locales imbricados en la materia, por lo que, en línea de principio y mientras se garantice la intervención del ente local, esto es, un cierto margen de decisión en el proceso urbanizador y edificatorio, no podrá apreciarse un menoscabo ilegítimo de la garantía institucional de la autonomía municipal ( STC 159/2001 , FJ 4).

En lo demás, es claro que tales decisiones pueden afectar a intereses supralocales, incidencia en la que no queda garantizada constitucionalmente la autonomía local ( Sentencia del Tribunal 4/1981 ), pues '..en relación entre el interés local y el supralocal es claramente predominante este último..' ( STC 170/1989 ).

Por ello, el ejercicio de la competencia autonómica sobre ordenación del territorio tiene que hacerse en sus justos términos, es decir ciñéndose a su matera propia, en cuyo seno la competencia local quedará incólume. Es más, en ámbitos estrictamente urbanísticos, propios de la intervención local, las atribuciones no sólo en materia de ordenación del territorio sino en otras como el medio ambiente o incluso el urbanismo, autorizan también la actuación autonómica.

El Tribunal Supremo viene ya hace tiempo aplicando este esquema, precisamente, en el particular ámbito de la aprobación del planeamiento. La Sentencia de 10 de junio de 1997 (apelación 12768/1991) resumía la doctrina sobre la materia al afirmar que '..sobre la naturaleza y alcance de la intervención que en la aprobación de los Planes Generales corresponde al ente que produce la aprobación definitiva esta Sala ha venido estableciendo una doctrina en sus sentencias, entre otras, de 14 de marzo de 1988 , 13 de julio de 1990 , 30 de enero de 1991 , 9 de julio de 1991 , 22 de abril de 1992 , 21 de septiembre de 1993 y 23 de junio de 1994 , cuyos criterios básicos son los siguientes:

'A) Aspectos reglados del plan: control pleno de la Comunidad con una matización para el supuesto de que entren en juego conceptos jurídicos indeterminados -es bien sabido que éstos admiten una única solución justa y que por tanto integran criterios reglados-:

a) Si la determinación del planeamiento que se contempla no incide en aspectos de interés supralocal, el margen de apreciación que tales conceptos implican corresponde a la Administración municipal.

b) Si el punto ordenado por el plan afecta a intereses superiores ese margen de apreciación se atribuye a la Comunidad.

B) Aspectos discrecionales: También aquí es necesaria aquella subdistinción:

a) Determinaciones del plan que no inciden en materias de interés comunitario. Dado que aquí el plan traza el entorno físico de una convivencia puramente local y sin trascendencia para intereses superiores ha de calificarse como norma estrictamente municipal y por tanto:

1º Serán, sí, viables los controles tendentes a evitar la vulneración de las exigencias del principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos, tal como en este terreno las viene concretando la jurisprudencia.

2º No serán en cambio admisibles revisiones de pura oportunidad: en este terreno ha de prevalecer el modelo físico que dibuja el Municipio con la legitimación democrática de que le dota la participación ciudadana que se produce en el curso del procedimiento.

b) Determinaciones del planeamiento que tiene conexión con algún aspecto de un modelo territorial superior: además de lo ya dicho antes en el apartado 1º, aquí y dado que 'en la relación de interés local y el supralocal es claramente predominante este último' resulta admisible un control de oportunidad en el que prevalece la apreciación comunitaria'..'.

También puede verse en este sentido la Sentencia del Tribunal Supremo de 22 de mayo de 2000 (casación 876/1995 ).

TERCERO. Así las cosas y en cuanto a la materia concreta relacionada con la ordenación del territorio, es preciso notar que si según la Ley 1/1994, de 11 de enero, los objetivos básicos al alcanzar en este sector son la articulación territorial interna y con el exterior de la Comunidad Autónoma y la distribución geográfica de las actividades y de los usos del suelo, armonizada con el desarrollo económico, las potencialidades existentes en el territorio y la protección de la naturaleza y del patrimonio histórico (artículo 2), uno de los instrumentos básicos para conseguirlo es el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, con el que se establece la organización y estructura territorial que se pretende para la Comunidad Autónoma, constituyendo el marco de referencia territorial para los planes de ordenación del territorio que se aprueben para ámbitos menores y para los planes con incidencia en la ordenación del territorio.

Por su parte y según la misma Ley 1/1994 (artículo 10 ), los Planes de Ordenación del Territorio de ámbito subregional establecen los elementos básicos para la organización y estructura del territorio en su ámbito, siendo el marco de referencia territorial para el desarrollo y coordinación de las políticas, planes, programas y proyectos de las Administraciones y Entidades Públicas así como para las actividades de los particulares. El ámbito de los planes abarcará necesariamente el conjunto de términos municipales completos y contiguos, que por sus características físicas, funcionales y socioeconómicas conformen un área coherente de planificación territorial y, en su caso, respetará las áreas definidas en el Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía, de acuerdo con lo previsto en el artículo 7, apartado 1.c), de la Ley ( artículo 14 de la Ley 1/1994 ). El propio Plan de Ordenación del Territorio de Andalucía ha fijado como ámbito territorial de los Planes de ámbito subregional el de cada uno de los grandes tipos de Unidades Territoriales, es decir, los Centros Regionales, las Redes de Ciudades Medias y las Redes de Asentamientos en Áreas Rurales.

Por lo demás, en lo que respecta a su relación con el Plan de Ordenación del Territorio, el artículo 22.1 de la Ley 1/1994 establece que éste será vinculante para los planes de ámbito subregional y para los planes con incidencia en la ordenación del territorio, que habrán de ajustarse a sus determinaciones.

Particularmente, la ordenación del territorio debe suponer el establecimiento de determinaciones relacionadas con la protección de la naturaleza y del paisaje, extremo al que, además, por si ello no bastara, se refiere la propia Ley 7/2002, de 17 de diciembre, de Ordenación Urbanística de Andalucía, en su artículo 46.1.e ), según el cual '..pertenecen al suelo no urbanizable los terrenos que el Plan General de Ordenación Urbanística adscriba a esta clase de suelo por ser objeto por los Planes de Ordenación del Territorio de previsiones y determinaciones que impliquen su exclusión del proceso urbanizador o que establezcan criterios de ordenación de usos, de protección o mejora del paisaje y del patrimonio histórico y cultural, y de utilización racional de los recursos naturales, en general, e incompatibles con cualquier clasificación distinta de la de suelo no urbanizable..'. Las previsiones autonómicas encontraban su acogida en el artículo 9 de la Ley 6/1998, de 13 de abril, sobre Régimen del Suelo y Valoraciones , que atribuía la condición no urbanizable aquellos suelos que debían incluirse en esta clase por estar sometidos a algún régimen especial de protección incompatible con su transformación de acuerdo con los planes de ordenación territorial o la legislación sectorial, en razón de sus valores paisajísticos, históricos, arqueológicos, científicos, ambientales o culturales, de riesgos naturales acreditados en el planeamiento sectorial. Más adelante, la inclusión de esta materia ambiental en el posible marco de actuación de la ordenación del territorio quedaba recogida en el concepto de desarrollo sostenible formulado por el artículo 2.2 del Texto Refundido de la Ley de Suelo , aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio, al establecer que en virtud de dicho principio las políticas públicas sobre uso del suelo deben propiciar el uso racional de los recursos naturales armonizando los requerimientos de la economía, el empleo, la cohesión social, la igualdad de trato y de oportunidades entre mujeres y hombres, la salud y la seguridad de las personas y la protección del medio ambiente, contribuyendo a la prevención y reducción de la contaminación, y procurando en particular la eficacia de las medidas de conservación y mejora de la naturaleza, la flora y la fauna y de la protección del patrimonio cultural y del paisaje, la protección, adecuada a su carácter, del medio rural y la preservación de los valores del suelo innecesario o inidóneo para atender las necesidades de transformación urbanística, y un medio urbano en el que la ocupación del suelo sea eficiente, que esté suficientemente dotado por las infraestructuras y los servicios que le son propios y en el que los usos se combinen de forma funcional y se implanten efectivamente, cuando cumplan una función social. Precisamente, añade la Ley estatal que la persecución de estos fines se adaptará a las peculiaridades que resulten del modelo territorial adoptado en cada caso por los poderes públicos competentes en materia de ordenación territorial y urbanística.

CUARTO. Según todo ello, y como la Sala ya ha dicho en su Sentencia de 14 de julio de 2011 (recurso 1545/2006 ), es evidente que no pueden considerarse contrarias a Derecho aquellas determinaciones incluidas en planes subregionales relacionadas con la concentración del crecimiento poblacional en determinadas zonas, la continuidad de los nuevos suelos urbanizables respecto de los existentes, o la prohibición de clasificación de suelo urbanizable cuando el clasificado no esté ya urbanizado o con desarrollo aprobado, previsiones que, sin duda, guardan conexión directa con intereses supralocales, y a cuya determinación y observancia no son ajenas las atribuciones autonómicas.

Por tanto, a pesar de lo que señala la recurrente, ningún reproche merecen las objeciones expuestas en relación con el incumplimiento por la propuesta de las previsiones del artículo 17.6 del Plan de Ordenación del Territorio de la Costa del Sol Oriental, en cuanto que exige aquella previa ejecución del suelo urbanizable del municipio como requisito para la clasificación de nuevos suelos de esta categoría. En este punto, la demandada se limitó a constatar la falta de un presupuesto legalmente establecido de manera reglada, sin introducirse, pues, en aspectos discrecionales del plan, y además con clara referencia también a extremos claramente relacionados con intereses supralocales.

QUINTO. Por lo demás y a pesar de lo que también se alega por la actora, tampoco ofrece cuestión alguna la propia aplicabilidad temporal del citado plan subregional, aprobado por el citado Decreto 147/2006, de 18 de julio, y que entró en vigor el día 4 de octubre siguiente, es decir, con anterioridad a la fecha del acuerdo impugnado, el cual, por tanto, quedaba sometido al nuevo instrumento a tenor de su disposición transitoria 2.ª del citado Decreto , según la cual '..el planeamiento urbanístico general de los municipios de la Costa del Sol Oriental-Axarquía de la provincia de Málaga, que estuviera formulándose a la entrada en vigor del Plan de Ordenación del Territorio que se aprueba mediante el presente Decreto, deberá adaptarse a sus determinaciones, con independencia del grado de tramitación que hubiera alcanzado..'.

Puesto que la norma se ha aplicado de acuerdo con sus determinaciones y, además, sin afectar a situaciones consolidadas plenamente antes de su entrada en vigor, es claro que no ha podido vulnerar previsión de tipo alguno, máxime todo ello si la remisión por la actora de la última documentación se produjo con fecha de 29 de octubre de 2006 y, por tanto, con fecha muy cercana al inicio de la vigencia del plan.

SEXTO. Según lo dicho, ninguno de los fundamentos del recurso puede merecer acogida favorable, por lo que debe ser desestimado, y ello sin que a pesar de todo, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa , se aprecien méritos suficientes para considerar procedente un pronunciamiento especial sobre las costas de esta instancia.

Por las razones expuestas, en nombre de Su Majestad el Rey y por la potestad de juzgar que nos ha conferido el Pueblo español en la Constitución

Fallo

PRIMERO. Desestimar el recurso contencioso-administrativo promovido por el Ayuntamiento de Sayalonga en relación con desestimación por silencio administrativo del recurso de alzada interpuesto contra el Acuerdo de 17 de octubre de 2006, de la Comisión Provincial de Ordenación del Territorio y Urbanismo de Málaga, dictado en relación con solicitud de aprobación definitiva de innovación puntual de elementos de las Normas Subsidiarias de Sayalonga.

SEGUNDO. No hacer expresa declaración sobre el pago de las costas causadas en el presente recurso.

Notifíquese la presente sentencia a las partes.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos. D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ, D. JOSÉ BAENA DE TENA y D. EDUARDO HINOJOSA MARTÍNEZ.

PUBLICACIÓN .- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Iltmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.