Sentencia Administrativo Nº 145/2016, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 616/2014 de 09 de Marzo de 2016

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN CUARTA

Núm. de Recurso:0000616 /2014

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:06721/2014

Demandante:FEDERACIÓN NACIONAL DE ASOCIACIÓN DE MUJERES GITANAS «KAMIRA»

Procurador:DON JORGE LAGUNA ALONSO

Demandado:MINISTERIO DE SANIDAD Y CONSUMO. INSALUD

Abogado Del Estado

Ponente IImo. Sr.:D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

S E N T E N C I A Nº:

IIma. Sra. Presidente:

Dª. MARÍA ASUNCIÓN SALVO TAMBO

Ilmos. Sres. Magistrados:

D. SANTOS GANDARILLAS MARTOS

D. IGNACIO DE LA CUEVA ALEU

D. SANTOS HONORIO DE CASTRO GARCIA

Dª. ANA MARTÍN VALERO

Madrid, a nueve de marzo de dos mil dieciséis.

Vistos los autos del recurso contencioso-administrativo nº 616/2014 que ante esta Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional ha promovido la Federación Nacional de Asociación de Mujeres Gitanas «Kamira», representada por el procurador don Jorge Laguna Alonso contra la resolución dictada el 20 de octubre de 2014 por la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad.

Ha comparecido como demandada la Administración General del Estado.

Siendo Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. Don SANTOS GANDARILLAS MARTOS, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Por la Federación Nacional de Asociación de Mujeres Gitanas «Kamira» (en lo sucesivo «Kamira») se interpuso recurso contencioso-administrativo mediante escrito presentado en fecha 23 de diciembre de 2014, contra la resolución 20 de octubre de 2014, por la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad que desestimaba la reposición que dedujo frente a la de la Directora General de Servicios Sociales para la Familia y la Infancia de 6 de febrero de 2014, por delegación de la Secretaría de Estado, por la que se declaraba el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención percibida con cargo a la convocatoria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 2010, obligando al reintegro de 41.455,67 euros.

Acordada su admisión mediante decreto de fecha 3 de febrero de 2015, se emplazó y reclamó el expediente administrativo.

SEGUNDO.- Una vez recibido el expediente administrativo y en el momento procesal oportuno, la parte actora formalizó demanda, mediante escrito presentado el 22 de junio de 2015, en el que pedía a la Sala: « [S]e declare la nulidad y deje sin efecto:

1º -La Resolución del Ministerio de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad de (...) que declara el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención percibida y acuerda la obligación de proceder al reintegro por importe de 41.455,67 € de los cuales 35.932,85 euros corresponden al saldo indebidamente justificado y 5.522,82 euros a los intereses de demora calculados por la Administración.

2º- Se condene a la Administración a la devolución de la cantidad indebidamente ingresada por mi mandante en el cumplimiento de la misma más los correspondientes intereses devengados desde el abono hasta su efectiva devolución. [...]».

La demanda comienza reiterando los antecedentes y contenido de la resolución impugnada. (i) Como primer motivo se refiere a la competencia para dictar la resolución de reintegro de 6 de febrero de 2014 y del inicio del procedimiento de reintegro. (ii) En segundo lugar, se centra en la improcedencia de exigir los adeudos originales, cuando no pudo ser por motivos no imputables a «Kamira». Los pagos realizados no han sido cuestionados, y los documentos originales, a pesar de la literalidad del Manual de instrucciones (Convocatorias 2010), no estuvieron a disponibilidad de la actora; no se aportaron simples copias de los pagos realizados por internet, sino ante duplicados emitidos por la propia entidad financiera, puesto que los originales los extravió quien los emitió ya que nunca llegaron a la recurrente.

TERCERO.- El abogado del Estado contestó a la demanda mediante escrito presentado el 15 de julio de 2015, en el cual, tras reiterar esencialmente los argumentos de la resolución impugnada, terminó suplicando la desestimación del presente recurso, confirmando íntegramente la resolución impugnada por ser conforme a Derecho, con expresa imposición de las costas a la demandante.

CUARTO.- Acordado el recibimiento del pleito a prueba, y practicada la propuesta y admitida, se presentaron por las partes escritos de conclusiones, tras lo cual se señaló para votación y fallo el día 2 de marzo de 2015, fecha en que tuvo lugar.

La cuantía del recurso se ha fijado en 41.455,67 €.

Fundamentos

PRIMERO.- La «Kamira» recurre contra la resolución 20 de octubre de 2014 por la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad que desestimaba la reposición que dedujo frente a la de la Directora General de Servicios Sociales para la Familia y la Infancia de 6 de febrero de 2014, por delegación de la Secretaría de Estado, por la que se declaraba el incumplimiento parcial en la justificación de la aplicación de la subvención percibida con cargo a la convocatoria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas de 2010, obligando al reintegro de la cantidad total de 41.455,67 euros, de los cuales 35.932,85 euros corresponden al saldo indebidamente justificado y 5.522,82 euros a los intereses de demora.

En síntesis, las razones del reintegro se debieron a dos motivos: (i) la falta de justificación bancaria original del pago de los pagos telemáticos relativos al IRPF y Seguros Sociales. No da validez a los duplicados emitidos por la empresa, puesto que no se trata del documento original; le reconoce efectos mercantiles pero no para la justificación de gasto imputable. (ii) También fueron rechazados por la falta del sello de la entidad, imputando los gastos al programa.

La recurrente, en su escrito de demanda, tras sostener la falta de competencia de la Administración tanto en el inicio del expediente de reintegro como en la resolución final, muestra su disconformidad con lo que a su juicio es una rigurosa y excesivamente formalista interpretación de las condiciones necesarias para la acreditación de la aplicación del gasto. No se le puede negar que las retenciones a los trabajadores fueron practicadas y que estas fueron declaradas vía telemática a la Administración Tributaria, así como los gastos de la Seguridad Social. Imputa el extravío de los originales a la entidad financiera que emitió unos duplicados que deben tener el mismo valor que los originales.

SEGUNDO.- Antes de entrar en el examen de la cuestión de fondo, es necesario despejar las dudas en torno a la falta de competencia denunciada, aunque no calificada, por la recurrente.

En primer lugar, cuestiona la competencia de quien inició el expediente de reintegro, que fue principiado por la Subdirectora General. Nada más lejos de la realidad, con el expediente administrativo (folio 167), quien inició el procedimiento de reintegro fue la Directora General por resolución de 13 de octubre de 2013, no la Subdirectora General. La Orden SAS/1536/2010, de 10 de junio, por la que se establecen las bases reguladoras y se convoca la concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales, con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas Físicas (BOE de 12 de junio), establece en su artículo 17 que « [L]a persona titular de la Dirección General de Política Social, de las Familias y de la Infancia llevará a cabo las actuaciones de control, seguimiento y evaluación en colaboracióncon los Centros Directivos competentes por razón de la materia y las comunidades autónomas en las que se desarrolle la actividad subvencionada.».

En segundo lugar, la resolución de 6 de febrero de 2014 (folios 134 y ss) por la que acuerda el reintegro fue dictada por la Directora General, por delegación de la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, a tenor de la Orden SSI/131/2013, de 17 de enero, sobre delegación de competencias (BOE de 1 de febrero), cuyo apartado decimoctavo recoge expresamente la delegación en la persona titular de la Dirección General de Servicios para la Familia y la Infancia «[e] l ejercicio de la competencia para la suscripción de todos los Convenios-programa y las resoluciones de modificación de los mismos previstos en las bases reguladoras y en la convocatoria de concesión de subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales con cargo a la asignación tributaria del Impuesto sobre la Renta de las Personas físicas, así como la tramitación y autorización de los documentos contables correspondientes.»

Por último, quien pone fin a la vía administrativa, cerrando el procedimiento de reintegro el 20 de octubre de 2014 (folios 234 y ss), fue la propia Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad, a propuesta de la Secretaría Técnica.

Por lo tanto, ningún viso de falta de competencia jerárquica cabe hacerle ni al inicio de procedimiento, ni a su resolución final.

TERCERO.- En cuanto al fondo del debate, no está de más que recordemos lo ya dicho por esta Sección en anteriores supuestos como el aquí enjuiciado.

Afirmamos en las SsAN de 13 de junio de 2012 (recurso 703/11 y de 18 de julio de 2012, recurso 493/11 ) que la aceptación de la subvención comporta asumir un conjunto de obligaciones, que pasan por efectuar la actividad subvencionada y cumplir las condiciones y requisitos fijados en la Orden de Convocatoria, entre las que se encuentra la de justificar la aplicación de los fondos públicos en la forma determinada en la citada Orden de Convocatoria, ajustándose al Manual de Instrucciones.

Tampoco está de más recordar que el artículo 30.3 de la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones (BOE de 18 de noviembre) dispone, en cuanto a la forma de justificar, que los gastos se acreditarán mediante facturas y demás documentos de valor probatorio equivalente con validez en el tráfico jurídico mercantil o con eficacia administrativa. También se admite que se haga tal justificación mediante facturas electrónicas, siempre que cumplan los requisitos exigidos para su aceptación en el ámbito tributario. Añade que, reglamentariamente, se establecerá un sistema de validación y estampillado de justificantes de gasto que permitan el control de la concurrencia de subvenciones. En la misma línea, el artículo 73 de Real Decreto 887/2006, de 21 de julio , por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones (BOE de 25 de julio), añade que para tal justificación las facturas y demás documentos pueden presentarse el original o la fotocopia compulsada, si es que así lo prevén las bases. Además, si las bases también lo prevén, los justificantes originales presentados se marcarán con una estampilla, indicando en la misma la subvención para cuya justificación han sido presentados y si el importe del justificante se imputa total o parcialmente a la subvención. De ser la imputación parcial, se indicará, además, la cuantía exacta que resulte afectada por la subvención.

CUARTO.- Recordemos que en el presente caso, no se aportaron los documentos de adeudo bancario originales, ni se sellaron los presentados posteriormente con la expresa imputación a la subvención concedida. «Kamira» se centró sustancialmente en la imposibilidad de aportar los originales por motivos que a ella no le eran imputables, atribuyendo a los duplicados aportados los mismos efectos y alcance que si de originales se tratara. No aclara nada respecto de la omisión del sellado de los documentos.

No se trata de que los medios electrónicos, informáticos o telemáticos, o en este caso los duplicados, no puedan aplicarse en materia de subvenciones, sino de determinar si la documentación presentada se ajusta o no a las condiciones establecidas para la concesión de la subvención. En efecto, el artículo 30.3 de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , hace referencia expresa a la posibilidad de acreditar los gastos mediante facturas electrónicas. Por otra parte, el artículo 81 del Real Decreto 887/2006 , establece que: « Podrán utilizarse medios electrónicos, informáticos y telemáticos en los procedimientos de justificación de las subvenciones, siempre que en las bases reguladoras se haya establecido su admisibilidad. A estos efectos, las bases reguladoras deberán indicar los trámites que, en su caso, puedan ser cumplimentados por vía electrónica, informática o telemática, y los medios electrónicos y sistemas de comunicación utilizables que deberán ajustarse a las especificaciones que se establezcan por Orden del Ministro de Economía y Hacienda».Del régimen transcrito se pone de manifiesto la necesidad de atender a los términos en los que se reguló y fue concedida la subvención.

En esta línea la Orden SAS/1536/2010 de 10 de junio, por la que se convocan las ayudas y subvenciones para la realización de programas de cooperación y voluntariado sociales para el ejercicio 2010, en sus artículos 18 y 19 establecen la obligación de la entidad adjudicataria de justificar la correcta aplicación de las subvenciones concedidas. Y la justificación no puede hacerse de cualquier modo o como la adjudicataria lo considere más oportuno, por razonable que pueda parecer; debe hacerlo de conformidad con el manual de instrucciones elaborado al que se remite la convocatoria. En el Manual de Instrucciones de Justificación, los apartados 4.1.1 y 4.2.2.1 concretan que en los casos de presentación por vía telemática de los modelos justificativos del ingreso de las retenciones a cuenta del IRPF (110 o 111 y 115), los documentos deberán ir acompañados de sus respectivos ingresos bancarios originales. Tengamos presente que el Manual de Instrucciones se incorpora a las bases de la convocatoria ( SAN de 6 de febrero de 2013, recuso 507/11 ) y tiene valor vinculante ( SsAN de 30 de diciembre de 2003, recurso 612/2002 ; 20 de diciembre de 2006, recurso 431/2005 ; y las más recientes, de 3 de junio de 2012, recurso 464/11 y 30 de enero de 2013, recurso 655/12 ).

Lo cierto es que «Kamira» no presentó los adeudos bancarios originales sino unos duplicados, que como reconoce la Administración pueden tener plenos efectos mercantiles, pero no resultan el documento adecuado para justificar el gasto en los términos exigidos por el régimen jurídico transcrito. No lo es porque, solo de este modo, se puede demostrar de manera indubitada que los pagos a la Administración tributaria o a la Seguridad Social se corresponden con el ingreso de cantidades pagadas a los trabajadores o a actividades exclusivamente afectas al programa subvencionado. Por ello, también era determinante la constancia del sello, extremo que no acreditó la recurrente, imputando los documentos justificativos del gasto a los respectivos programas de la actividad.

La que a simple vista puede parecer un excesivo formalismo, no es más que una garantía de que los trabajadores y los gastos lo son del programa, y que las retenciones practicadas se corresponden con esta efectiva retribución, sin que puedan imputarse a otras actividades o programas. No estamos afirmando que esto último haya sido así, sino que el rigor en el cumplimiento de la acreditación de la aplicación de los gastos pretende evitar que pueda producirse este tipo de situaciones. La presentación de documentos originales, compulsados y debidamente sellados, cumple esta razonable y necesaria finalidad. En definitiva, no se trata de una arbitraria o injustificada exigencia de la Administración.

De todo lo dicho se evidencia que la decisión de la Administración por la que se exigió el reintegro de la subvención fue ajustada a derecho, desestimando íntegramente las pretensiones de la actora.

QUINTO.- En atención a lo expuesto, debemos desestimar el recurso con imposición de costas a la parte recurrente, de conformidad con lo que establece el artículo 139.1 de esta jurisdicción.

Vistos los preceptos legales citados,

Fallo

Que debemos desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Federación Nacional de Asociación de Mujeres Gitanas «Kamira» contra la resolución dictada el 20 de octubre de 2014 por la Secretaría de Estado de Servicios Sociales e Igualdad; con expresa condena en costas a la actora.

Así por ésta nuestra sentencia, que se notificará haciendo constar que contra la misma no cabe recurso de casación, siguiendo las indicaciones prescritas en el articulo 248 de la Ley Orgánica 6/1985 , y testimonio de la cual será remitido en su momento a la oficina de origen a los efectos legales junto con el expediente, en su caso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-En el mismo día de su fecha, fue leída y publicada la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente, hallándose constituída en Audiencia Pública, de la que yo, el Secretario, doy fe.