Sentencia Administrativo Nº 1450/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 654/2010 de 22 de Mayo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO Nº 654/2010

SENTENCIA NUM. 1.450 DE 2016

Ilmo. Sr. Presidente:

Don Jesús Rivera Fernández

Ilmos. Sres. Magistrados:

Don Miguel Pardo Castillo

Doña Cristina Pérez Piaya Moreno

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En la ciudad de Granada, a veintitrés de mayo de dos mil dieciséis.

Ante la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, se ha tramitado el recurso número 654/2010, seguido a instancia de don David , representado por la procuradora doña Ana Espigares Huete, siendo parte demandada la CONSEJERÍA DE AGRICULTURA Y PESCA,en cuya representación y defensa interviene el Sr. Letrado de la Junta de Andalucía. La cuantía del recurso es de 35.718,27 euros.

Antecedentes

PRIMERO.-El recurso se interpuso el día 22 de marzo de 2010, contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de la Dirección General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria de 16 de septiembre de 2009 que declara la pérdida del derecho de percepción de ayudas en el expediente de forestación nº NUM000 y declara la procedencia del reintegro de lo pagado incrementado en los intereses de demora devengados. Admitido a trámite el recurso se acordó reclamar el expediente administrativo, que ha sido aportado.

SEGUNDO.-En su escrito de demanda la parte actora expuso cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación y terminó por solicitar se dictase sentencia estimando el recurso anulando la resolución recurrida y condenando en costas a la demandada.

TERCERO.-En su escrito de contestación a la demanda, la Administración demandada se opuso a las pretensiones del actor, y tras exponer cuantos hechos y fundamentos de derecho consideró de aplicación, solicitó se dictase sentencia desestimando el recurso y declarando conforme a derecho la resolución impugnada.

CUARTO.-Acordado el recibimiento a prueba por plazo de quince días comunes a las partes para proponer y de treinta días para practicar, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en estos consta.

QUINTO.-Declarado concluso el período de prueba y al no solicitar las partes la celebración de vista pública, ni estimarse necesario por la Sala, se acordó darles traslado para conclusiones escritas, cumplimentándose el mismo mediante escrito en que reiteraron las peticiones contenidas en los de demanda y contestación. Se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Visto, habiendo actuado como Magistrada Ponente la Ilma. Sra. D.ª Cristina Pérez Piaya Moreno.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la antedicha desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de la Dirección General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria de 16 de septiembre de 2009 que declara la pérdida del derecho de percepción de ayudas en el expediente de forestación nº NUM000 y declara la procedencia del reintegro de lo pagado incrementado en los intereses de demora devengados, cantidad que asciende a 35.718,27 euros. La motivación de la Resolución recurrida se constriñe al abandono verificado mediante inspección técnica de campo de la forestación, al haber disminuido el número de pies existentes en la plantación en más de un veinte por ciento de la densidad mínima exigible durante dos períodos invernales consecutivos.

Alega la recurrente en defensa de su pretensión, en síntesis, que cumplió con las obligaciones y compromisos derivados de las ayudas concedidas, al haber realizado la reforestación y haber mantenido la plantación durante los cinco primeros años, así como que para paliar la sequía sufrida se presentó un plan de prevención de incendios en la Delegación provincial de Medio Ambiente en Almería. Considera que la aplicación de lo dispuesto en el Decreto 127/1998 implica la retroactividad de una norma sancionadora no favorable, debiendo estarse en este caso a lo dispuesto en el Decreto 73/1993 y en la Orden de 27 de julio de 1993, en la que se determina que el programa de ayudas es para un período de cinco años, con lo que no puede realizarse una inspección transcurrido dicho plazo y declararse la procedencia del reintegro con base en sus resultados. Cita asimismo la Disposición Transitoria Cuarta del Decreto 127/98 , en la que se establece que los expedientes de ayudas aprobados al amparo de la normativa anteriormente vigente continuarán rigiéndose por aquella. Por último sitúa la causa de la pérdida de densidad de la plantación en el aumento de temperatura y la reducción de lluvias de los últimos años.

Por su parte, la defensa de la Administración demandada se opuso a pretendido por la actora aduciendo que el beneficiario se encuentra obligado a no abandonar el cultivo forestal para lograr la finalidad de la ayuda, máxime en este caso en que hubo percibido desde 1996 distintas ayudas para lograr la consolidación de la explotación forestal, constando cómo en 2002 se certifica la primera prima de mantenimiento y la segunda compensatoria para una superficie de 11,6 ha. Alega que la obligación de no abandonar la plantación se recogía en la normativa sectorial de aplicación y en la propia Resolución de 29 de noviembre de 1996 de concesión.

SEGUNDO.-La Resolución estimatoria de la Consejería de Agricultura y Pesca para el fomento de inversiones forestales en explotaciones agrarias de 29 de noviembre de 1996, por la que se concede a don David una ayuda por los gastos totales de forestación por la repoblación de 11,67 ha, una prima anual durante cinco años por el mantenimiento de esa superficie y una prima anual compensatoria, establece en sus condiciones generales que en caso de abandono de la plantación se suspenderán las ayudas pendientes hasta la restauración de la superficie abandonada, pudiendo exigirse la devolución parcial o total de las ayudas concedidas, así como que ' el titular y a su costa vendrá obligado a realizar la reposición de marras a fin de que durante los cinco primeros años de la repoblación se mantenga al menos la densidad mínima exigida'. Y añade que ' Durante dicho período de tiempo se entenderá abandonada la repoblación, si por cualquier causa el número de pies existentes resultara disminuido en más de un veinte por ciento de la densidad mínima exigible, durante dos períodos invernales consecutivos'. Dispone a continuación las obligaciones a que se halla obligado el titular para el adecuado desarrollo y densidad de la plantación en los primeros cinco años, entre el quinto y el décimo año posteriores a la implantación y a partir del quinto año.

La prima compensatoria anual concedida, de 145.875 pts., se extiende a los años determinados en los anexos 1, 2 y 3 de la Orden de la Consejería de Agricultura y Pesca de 28 de diciembre de 1995, según las especies arbóreas y arbustivas utilizadas en las 11,67 ha repobladas. Se trata de una prima anual por hectárea forestada destinada a compensar la pérdida de ingresos derivada de la forestación de tierras que con anterioridad tenían otro aprovechamiento, que tiene una duración máxima de 20 años a partir del momento en que se inicia la plantación y cuyo abono exige la previa comprobación del buen estado de las plantaciones.

El Decreto 73/1993, por el que se establece un régimen de ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias, vigente a la fecha de la concesión de las ayudas, dispone en su artículo 12.3 que 'En caso de abandono, incendio o destrucción de la plantación por cualquier causa, se suspenderán todas las ayudas pendientes, hasta que sea restaurada la superficie abandonada o destruidas, total o parcialmente sin perjuicio de las responsabilidades que se deriven en aplicación de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía.'

Por su parte, el Decreto 127/1998, de 16 de junio, por la que se establece un régimen de ayudas para fomentar inversiones forestales en explotaciones agrarias, en su artículo 14.4 establece lo siguiente: 'Para aquellas forestaciones realizadas con especies de los Anexos 2 y 3 se exigirá la densidad mínima hasta el décimo año. A partir del décimo año, los clareos se podrán realizar previa autorización de la Administración competente.

La repoblación se considerará abandonada si, por cualquier causa, el número de pies existentes resultara disminuido en más de un 20% de la densidad mínima exigible durante dos períodos invernales consecutivos. En este caso, se exigirá al titular del expediente el reintegro de todas las cantidades percibidas aumentadas en su interés legal.

El titular de dicho expediente no podrá volver a acogerse al sistema de ayudas establecido en el presente Capítulo.'

Y en su apartado 6 dispone: 'En caso de abandono, incendio o destrucción de la plantación por cualquier causa, se suspenderán todas las ayudas pendientes, hasta que sea restaurada la superficie abandonada o destruida, total o parcialmente, sin perjuicio de las responsabilidades que se deriven en aplicación de la Ley 2/1992, de 15 de junio, Forestal de Andalucía'.

Por su parte, la Disposición Transitoria cuarta del Decreto 127/1998 , que deroga expresamente el Decreto 73/1993, de 25 de mayo, dispone que 'Los expedientes de ayudas aprobados al amparo de la normativa anteriormente vigente continuarán rigiéndose por ésta y en lo no previsto en dicha normativa se regirán por el presente Decreto'.

Es claro que el Decreto 127/1998 contempla un régimen distinto al previsto en el Decreto 73/1993, que deroga, régimen que se torna más severo para los beneficiarios de las ayudas, pues tendrán que mantener la densidad mínima de las reforestaciones durante al menos 10 años, frente a los 5 años a que se refería el Decreto derogado. Ahora bien, como ha tenido ocasión de decir esta Sala, la existencia de un plazo de reposición de marras de cinco años no implica que sólo en su transcurso deba mantenerse la obligación de conservación de la plantación.

TERCERO.-En línea con lo anterior debe prestarse aquiescencia a la actora sobre que, según la resolución de concesión de las ayudas, el titular viene obligado a realizar la reposición de marras, a fin de que durante los cinco primeros años de la repoblación mantenga al menos la densidad mínima exigida, y durante dicho período de tiempo se entenderá abandonada la repoblación si por cualquier causa el número de pies existentes resulta disminuido en más de un 20% de la densidad mínima exigible, durante dos periodos invernales consecutivos. No obstante, aunque la totalidad de las plantaciones incluidas en la solicitud de ayuda culminase en el año 1997, certificándose por la Administración el cumplimiento por el beneficiario de los compromisos suscritos y de la realización de las inversiones forestales previstas en explotaciones agrarias conforme al Decreto 73/1993, ello no conlleva que desaparezca la obligación de conservación de la plantación, habiéndose realizado en este caso, tras la entrada en vigor del Decreto 127/1998, en el año 2008, una inspección en la que se comprobó el abandono de la forestación, por lo cual se acordó la devolución de las ayudas pagadas.

Así pues, aunque la reducción de la superficie forestal en la que se fundamenta la resolución impugnada se constatase a raíz de la visita de campo realizada el 6 de agosto de 2008, dando como resultado que existe una superficie de algo más de una hectárea con algarrobos provistos de riego por goteo y labrados, mientras el resto se encuentra en estado de abandono, siendo la superficie autorizada para forestación de 11,67 ha, y pese a que ello tenga lugar pasado el periodo obligatorio de reposición de marras de cinco años, ello no significa que no surja el deber de reintegro por el abandono constatado, máxime cuando las primas compensatorias se conceden a lo largo de un período de veinte años, primas que forman junto con las de mantenimiento y el principal un todo y cuando la resolución de concesión de las ayudas contempla las obligaciones a que se halla obligado el titular para el adecuado desarrollo de la plantación entre el quinto y el décimo año posteriores a la implantación y a partir del quinto año. La sentencia de esta misma Sala y Sección de 25 de noviembre de 2013 (número 3327/2013, recurso 61/2008 ) recuerda la doctrina sentada en la sentencia del Tribunal Supremo dictada en recurso de casación unificación de doctrina de 13 de abril de 2012 , en la que precisamente declaraba incorrecta la doctrina mantenida por esta Sala en sentencia dictada en recurso 2411/2001 , en el sentido de que en esa normativa general, incorporada a la resolución, concediendo la ayuda al recurrente, no se contemplaba la posibilidad de una obligación del reintegro de las ayudas, ya percibidas o concedidas, incluso en el caso de abandono de la plantación, la resolución que se impugna debe ser anulada, porque el único efecto que podría tener, el abandono de la plantación, es la pérdida de las primas a que aún no se tendría derecho .

Además, dicha sentencia de esta Sala fue anulada por la del Tribunal Supremo de 11 de marzo de 2009 , y aunque ni la de esta Sala ni las del Tribunal Supremo citadas aluden a la normativa autonómica de aplicación ni a los problemas de transitoriedad que plantea la aplicación del Decreto autonómico 127/98, que ya establece expresamente que para el caso de abandono se exigirá al titular del expediente el reintegro de todas las cantidades percibidas aumentadas en su interés legal, pero que solo rige en los expedientes de ayudas aprobados al amparo de la normativa anteriormente vigente en lo no previsto en ellas, sin embargo, la doctrina del Tribunal Supremo se fija teniendo en cuenta la normativa estatal que preveía solo la consecuencia de la ' suspensión de las ayudas pendientes' en caso de abandono. No podríamos sostener ahora que nos encontramos ante un supuesto distinto de los contemplados en las sentencias citadas, pues independientemente de cuál sea el régimen transitorio de la norma autonómica, a la ayuda que nos ocupa ahora, le era de aplicación la normativa europea y estatal en cuyo marco se dictó el Decreto 73/93 que fue objeto de interpretación por el Tribunal Supremo tal y como pasamos a reproducir: los supuestos de hecho contemplados en la sentencia impugnada mediante este recurso y en las aportadas de contraste son sustancialmente análogos, así como las pretensiones deducidas por las partes. Desde esta perspectiva, se cumplen los requisitos que exige el artículo 96.1 de la Ley Jurisdiccional para la admisión del recurso de casación para la unificación de doctrina, pues en mérito a los mismos hechos, fundamentos y pretensiones sustancialmente iguales se llega a pronunciamientos distintos, y ello con base en dos doctrinas contradictorias en la interpretación de idéntica normativa. Ello sin perjuicio de lo que luego se especifica sobre la indebida aportación como Sentencia de contraste de la dictada por el Tribunal Superior de Justicia de Andalucía.

La clase de subvenciones de que traen causa las resoluciones judiciales aparece regulada en las disposiciones citadas por la recurrente. En lo que ahora interesa, el Real Decreto 378/1993 contempla tres tipos de ayuda, incluidos en la misma subvención y que se adecuan a las sucesivas actividades del proceso de forestación: los gastos de reforestación propiamente dichos, las primas de mantenimiento y las primas compensatorias. La primera de ellas está destinada a compensar los gastos que producen las operaciones de reforestación, y su pago se efectúa tras la realización de los trabajos. Las primas tienen por finalidad cubrir anualmente los gastos de mantenimiento y compensar la pérdida de ingresos por el abandono de la actividad agrícola. La prima de mantenimiento se abona cada año, previa comprobación del buen estado de las plantaciones.

En los litigios implicados en este recurso se plantea si el incumplimiento de la obligación de mantenimiento produce únicamente la pérdida del derecho al cobro de la prima correspondiente y de las posteriores, o si, por el contrario, puede provocar también la obligación de reintegrar todas las sumas percibidas con anterioridad, incluidos los gastos de reforestación. Pues bien, las Sentencias de contraste son partidarias de la primera solución. Entre otros argumentos, la Sentencia de la Sala de Granada declara: ' dado que los gastos de forestación no se conceden sino después de acreditada la inversión, y las primas, tras la comprobación del estado de la plantación, la única posibilidad de incumplimiento que se contempla en este cuadro normativo es la de denegar esas primas si no se constata la idoneidad de dicho mantenimiento. Está claro pues, que en esa normativa general, incorporada a la resolución, concediendo la ayuda al recurrente, no se contemplaba la posibilidad de una obligación del reintegro de las ayudas, ya percibidas o concedidas, incluso en el caso de abandono de la plantación, la resolución que se impugna debe ser anulada, porque el único efecto que podría tener, el abandono de la plantación, es la pérdida de las primas a que aún no se tendría derecho'. Y la de Extremadura: ' es pues manifiesto que si de esa normativa general, incorporada a la resolución concediendo la ayuda a la recurrente, no se contemplaba la posibilidad de una obligación de reintegro de las ayudas ya percibidas, incluso en el caso de abandono de la plantación, como hemos visto, la resolución que se impugna ha de ser anulada, porque el único efecto que podría tener, no la transmisión inconsentida de la finca, sino el mismo abandono de la plantación, es la perdida de las primas a que aún se tendría derecho'.

Por su lado, la Sentencia recurrida en casación sostiene la postura opuesta, pero su fundamento reside en lo declarado por esta Sala del Tribunal Supremo en su sentencia de 11 de marzo de 2009, dictada en el recurso de casación 993/2007 , que reproduce en parte. Tal recurso de casación se interpuso contra la sentencia de Andalucía aportada de contraste, y fue estimado precisamente por aplicación del criterio que ahora es combatido. Esta última circunstancia revela la improcedente invocación como contraste de dicha Sentencia del Tribunal de Andalucía por no haber adquirido firmeza ( artículo 97.2 de la Ley de la Jurisdicción ).

En cuanto a la cuestión de fondo suscitada, dijimos en nuestra Sentencia, entre otras muchas consideraciones: ' se observa de los propios preceptos aplicados por la Sala de instancia la necesidad de 'comprobar' y de efectuar los controles necesarios para asegurar una gestión correcta así como los controles materiales de las operaciones fomentadas que dan derecho a la ayuda controvertida donde se encuadra 'contribuir a mejorar a largo plazo los recursos forestales'. La 'mejora a largo plazo' veda la consideración aislada de las distintas ayudas por lo que gastos y primas de mantenimiento y compensatoria deben conceptuarse a efectos del cumplimiento como un todo, pues, en caso contrario, no se lograría el fin último. Observamos que la prima de mantenimiento podrá sumarse pero se exige inequívocamente 'el mantenimiento de las nuevas plantaciones'. No basta con plantar (acto inmediato) sino que es preciso mantener (acto futuro y de tracto sucesivo) para acreditar el cumplimiento exigido por la norma'.

Este argumento ha sido reproducido en la sentencia de esta Sala de 9 de junio de 2009 (recurso 11250/2004 ) y revela lo acertado del criterio empleado en la sentencia recurrida. Esta es la que contiene la doctrina correcta frente a la declarada en las Sentencias de contraste.

Resta añadir que no puede tenerse por acreditado que el grave estado de abandono de la plantación, que devino no sólo en la incoación del expediente de reintegro, sino en la solicitud de la inviabilidad total del expediente de forestación, sea la sequía, pues en el informe técnico emitido a instancia de la beneficiaria para solicitar dicha declaración no se concluye que las condiciones climatológicas a fecha de la constatación del abandono sean más desfavorables que en otras épocas. Y las respuestas sobre este extremo dadas en fase de pruebas por el testigo don Valentín no vienen respaldadas por un juicio técnico emitido en forma de informe en el que consten los parámetros utilizados, el método utilizado y las conclusiones obtenidas sobre tal aseveración, esto es, sobre la existencia de una grave sequía en los años en que tuvo lugar la reducción de la forestación.

Por tanto, el recurso debe ser desestimado, procediendo la confirmación de la resolución recurrida.

CUARTO.-Por los motivos expuestos procede desestimar el recurso interpuesto sin hacer, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción , expresa imposición de costas.

Vistos los preceptos legales citados y demás de pertinente y general aplicación, la Sala dicta el siguiente

Fallo

Desestimael recurso contencioso-administrativo interpuesto por la representación procesal de don David contra la desestimación presunta del recurso de alzada interpuesto frente a la Resolución de la Dirección General del Fondo Andaluz de Garantía Agraria de 16 de septiembre de 2009 que declara la pérdida del derecho de percepción de ayudas en el expediente de forestación nº NUM000 y declara la procedencia del reintegro de lo pagado incrementado en los intereses de demora devengados, cantidad que asciende a 35.718,27 euros, acto que se confirma por ser conforme a derecho. Sin costas.

Así por esta nuestra sentencia que se notificará a las partes haciéndoles saber, con las demás prevenciones del art. 248 , 41 de la Ley Orgánica del Poder Judicial , que contra la misma cabe interponer Recurso de Casaciónmediante escrito presentado en esta Sala en el plazo de diez días contados desde el siguiente a su notificación, debiendo acompañar al escrito en que se interponga, la copia del resguardo del ingreso en la Cuenta de Consignaciones núm.: 2069000024065410, del depósito para recurrir por cuantía de 50 euros, de conformidad a lo dispuesto en la D.A. 150 de la Ley Orgánica 1/2009, de 3 de noviembre , salvo concurrencia de los supuestos de exclusión previstos en el apartado 51 de la Disposición Adicional Decimoquinta de dicha norma o beneficiarios de asistencia jurídica gratuita, definitivamente juzgado lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Intégrese la presente sentencia en el libro de su clase y una vez firme remítase testimonio de la misma junto con el expediente administrativo al lugar de procedencia de este.