Sentencia Administrativo Nº 1452/2003, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 1, de 14 de Noviembre de 2003

Encabezamiento

RECURSO Nº 1718/02

SENTENCIA Nº 1452

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA COMUNIDAD VALENCIANA. SALA DE LO

CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO. SECCIÓN PRIMERA

Ilmos. Sres.

Presidente

Don José Díaz Delgado

Magistrados

Don Juan Luis Lorente Almiñana

Doña María José Alonso Mas

Valencia, a catorce de noviembre de 2003

Visto el recurso contencioso administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Doña

Amalia Tomás Rodríguez, en nombre y representación de Don Valentín ,

contra la desestimación presunta, por silencio administrativo, de la solicitud formulada por el actor

el 6-2-02, de reconocimiento de responsabilidad patrimonial; habiendo comparecido en los

presentes autos la Administración demandada, representada por Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Antecedentes

PRIMERO. Por escrito que tuvo entrada en la Sala el 1-10-02, la Procuradora Sra. Tomás Rodríguez interpuso , en nombre y representación del actor, recurso contencioso administrativo contra la desestimación presunta de la solicitud referida en el encabezamiento.

SEGUNDO. Se requirió a dicha Procuradora para que acreditara la representación, que finalmente se otorgó en la forma prevenida por el art.281.3 LOPJ.

TERCERO. Se ordenó la remisión del expediente y el emplazamiento de posibles interesados. Y, recibido el expediente, se emplazó al actor para que formalizara demanda , en la que se solicitó la estimación de la solicitud, y la condena a la Generalidad al pago de 5955,48 euros.

CUARTO. Emplazado el Sr. letrado de la Generalidad, solicitó la desestimación del recurso.

QUINTO. No habiéndose solicitado prueba, vista ni conclusiones, ni concurriendo circunstancias excepcionales , se declaró concluso el recurso y sólo pendiente de señalamiento para votación y fallo.

SEXTO. En la tramitación de estos autos se han observado las formalidades legales.

SÉPTIMO. Se señaló para votación y fallo el 7-11-03, y se designó como ponente al Ilmo. Sr. Don Mariano Ayuso Ruiz-Toledo. Por necesidades del servicio, y manteniéndose la fecha del señalamiento, se asignó la ponencia a la magistrado María José Alonso Mas.

Fundamentos

PRIMERO. En su solicitud de 6-2-02, el actor presentó reclamación de responsabilidad patrimonial contra la Generalidad Valenciana, derivada de la anulación de un acto administrativo ilegal.

En síntesis, aduce que la Resolución del Conseller de Economía y Hacienda de 31-7-98, en uso de autorización otorgada por la Ley de Presupuestos de la Generalidad para ese ejercicio (ley 15/97, DA 4ª), elevó la cuantía del complemento específico de los puestos de Viceinterventores Generales e Interventores delegados. Esos puestos tenían asignado el complemento específico E- 50, que es el máximo en la Generalidad de acuerdo con el Decreto regulador de la cuantía de ese complemento; pero, en atención a la especial responsabilidad de aquellos puestos , la cuantía del complemento, que pasó a denominarse E-50 E-92 a efectos Administrativos, se incrementó considerablemente.

Sigue diciendo que se publicó la convocatoria 21/98, en la que se comprendían diversos puestos de Interventores Delegados, a cubrir por libre designación. En la convocatoria , entre otras cosas, se hacía expresa referencia al complemento específico (E-50, según Resolución del Conseller competente de 31-7-98 E-92 a efectos Administrativos).

El actor, funcionario de la Subescala de Intervención-Tesorería de la Escala de funcionarios de Administración local con habilitación de carácter nacional, en aquel momento desempeñaba en propiedad plaza en Canals. A la vista de las características de los puestos a que aludía la convocatoria 21/98, decidió concurrir a la misma; y el 3-3-99 fue nombrado para el puesto de trabajo NUM000 .

Sigue diciendo la reclamación presuntamente desestimada que el 1-4-99 el recurrente tomó posesión del puesto, y quedó de ese modo en situación de servicios en las Comunidades Autónomas en la subescala de origen, con pérdida del puesto de trabajo que desempeñaba , al no estar prevista la reserva de plaza para esa situación. En la toma de posesión se hacía expresa referencia al complemento llamado E-92 a efectos Administrativos.

Sin embargo, se añade, UGT interpuso ante el juzgado de lo Contencioso Administrativo recurso contencioso Administrativo contra la Resolución del Conseller de 31-7-98, argumentando, en esencia , que se había omitido el trámite previsto en el art. 32 LORAP, cuando se trata de una cuestión atinente al régimen retributivo de los funcionarios. Y, si bien en primera instancia el recurso fue desestimado, la sección segunda de esta Sala estimó finalmente el recurso de apelación y anuló aquella Resolución administrativa, con base en dicho defecto formal (Sentencia 335/01, de 30-3).

En ejecución de dicha Sentencia , se acordó el 31-7-01, con efectos desde mediados de agosto de 2001, retribuir a los funcionarios que ocupan los puestos afectados por la Resolución de 31-7-98, la reducción del correspondiente complemento específico; de tal forma que pasarían a cobrar el complemento E-50, y no el llamado E-92 a efectos Administrativos, ya que éste fue anulado.

Ante esta situación, sigue diciendo el actor, presentó escrito el 11-01-01 solicitando que, para cumplir correctamente la Sentencia , y en la medida en que se trataba de un simple defecto formal, se procediera a efectuar el trámite del art.32 LORAP, y que se le reconociera el Derecho a percibir la retribución que figuraba en la convocatoria. A este escrito se contestó por la Sra. Secretario General de la Consellería de Economía y Hacienda, a la vista de un informe realizado por el Director del Gabinete Jurídico de la Generalidad , que nos encontrábamos ante un acto dictado en ejecución de Sentencia, de carácter judicial por tanto; por lo que las eventuales peticiones debían dirigirse al Juzgado de lo Contencioso Administrativo.

SEGUNDO. En la solicitud de 6-2-02 , y cuya desestimación presunta se impugna en este recurso, el actor señala que esa actuación irregular de la Generalidad no puede perjudicar a terceros de buena fe, que confiaron en las condiciones que la convocatoria señalaba, sin las cuales es posible que no hubiera concurrido a ella, en la medida en que ello le supuso la pérdida de su plaza en Canals. Máxime , añade el actor, cuando el vicio que la Sentencia de la Sección segunda imputa a la resolución de 31-7-98 no es de fondo, sino puramente formal , sobre todo en la medida en que del art.37.2 LORAP se desprende que, en el ámbito de la función pública, no existe obligación de llegar a un acuerdo.

Considera pues que ha habido un funcionamiento anormal de la Administración que le ha causado un daño patrimonial que no tiene el deber jurídico de soportar. Lo lógico, entiende el actor, es que se subsane el defecto, y no que se haga recaer sobre terceros de buena fe la consecuencia de ese irregular funcionamiento de la Administración. Ese daño no proviene de la Sentencia de la Sala, ya que respecto del mismo sí existiría el deber jurídico de soportarlo (el incremento se ha anulado), sino de la previa actuación irregular de la Administración, que obvió un trámite procedimental esencial , y de su posterior inactividad en la subsanación del defecto.

Los importes reclamados eran: 28529 pesetas por el mes de agosto de 2001 , y 95098 pesetas mensuales por los restantes, hasta diciembre de 2001.

TERCERO. La demanda reproduce sustancialmente los argumentos esgrimidos por el actor en vía administrativa, y que han sido anteriormente expuestos. Se añade, no obstante, que la total inactividad de la Consellería competente en la tramitación del expediente de responsabilidad patrimonial desde febrero de 2002 le ocasiona indefensión, al desconocer los motivos que impiden al parecer el reconocimiento de la responsabilidad patrimonial o la subsanación del trámite del art.32 LORAP.

En la demanda, el actor abunda además en el argumento de la inexistencia del deber jurídico de soportar el daño , citando diversas S.S.T.S., como la de 18-12-00 o la de 13-12-00 , en las que se afirma que, si bien es verdad que la simple anulación de un acto Administrativo no comporta sin más la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administración, sin embargo eso no significa que, en tales supuestos, la Administración quede automáticamente exonerada, sino que todo dependerá de la concurrencia o no de los requisitos generales de aquella institución.

Aduce además la STS de 13-10-00, según la cual, en casos como el que nos ocupa , el título de imputación de responsabilidad no es la anulación de la Resolución, que el interesado tiene el deber jurídico de soportar, sino la actuación administrativa irregular , que no le puede ser imputada, ya que actuó de buena fe.

Por otra parte, en el suplico se solicita también el abono de las diferencias retributivas correspondientes, dado el tiempo transcurrido, no sólo al año 2001, sino también al año 2002, que cuantifica en 582,97 euros mensuales hasta junio. En total, 2457 ,66 euros para 2001 y 3497,82 para 2002.

Hay que decir que en el expediente obran las nóminas de julio y agosto de 2001, en que consta la diferencia retributiva en cuanto al complemento específico.

CUARTO. El Sr. letrado de la Generalidad Valenciana , en su contestación a la demanda, aduce en primer lugar que existiría satisfacción extraprocesal de la pretensión del recurrente , en la medida en que, a fin de remediar la situación de los afectados, el Consell ha adoptado el 11-3-03 un acuerdo , cuya copia se aporta , en que se insta al Conseller competente para iniciar los trámites conducentes a la modificación del decreto 99/95, regulador de los complementos específicos y reconocer a los Interventores Delegados y Viceinterventores Generales ese complemento en la cuantía anterior; y además señala que dicha modificación se acordará con efecto retroactivo.

En segundo lugar , aduce que, conforme al art. 142.4 de la Ley 30/92, la simple anulación de un acto Administrativo no comporta la responsabilidad patrimonial de la Administración.

En tercer lugar, alega el carácter estatutario de la relación funcionarial; es decir, el hecho de que el funcionario se halla, respecto de la Administración , en una situación jurídica objetiva y no subjetiva, por lo que existiría un deber jurídico de soportar el daño , en la medida en que se ha modificado el marco jurídico de la relación funcionarial como consecuencia de una Sentencia. Aduce en este sentido la S.T.C. 57/90, que reconoce el elevado grado de discrecionalidad de las Administraciones Públicas a la hora de configurar o concretar el status del personal a su servicio, así como la STS de 24-10-00, referente al carácter estatutario de la relación funcionarial y su consiguiente modificabilidad.

En cuarto lugar, señala que, de hecho, el recurrente intervino como codemandado en el proceso que finalizó con la Sentencia 335/01 , estimatoria del recurso de apelación, y que en ese proceso, por tanto, aquél tuvo la oportunidad de defenderse.

En quinto lugar, señala el deber de la Administración de acatamiento de los fallos judiciales, cuyas consecuencias deben lógicamente recaer sobre los afectados.

En sexto lugar, añade que el interesado concurrió libremente a la convocatoria, y que no está acreditada la existencia de perjuicio económico en comparación con lo que ganaba en Benetúser (sic: Canals).

En conclusión, señala que no estamos ante un daño antijurídico.

QUINTO. La Sentencia 335/01 , estimatoria del recurso de apelación , afirma que la Disposición Adicional Cuarta de la ley 15/97 simplemente autorizó para elevar la cuantía del complemento específico en los puestos que corresponda, al objeto de que ese complemento guardara la procedente correlación con el contenido del puesto, pudiendo superarse el límite del 2,1 % dando cuenta al Gobierno valenciano; pero siguiéndose los trámites legales para ello, trámites que en este caso se habían incumplido. Por lo demás , la Sentencia no se pronuncia sobre otras cuestiones planteadas, como si la autorización permitía incrementar el complemento por encima del E 50.

SEXTO. En primer lugar, procede rechazar la alegación de la representación procesal de la Generalidad, según la cual nos encontramos ante un caso de satisfacción extraprocesal de las pretensiones del actor. Porque, en efecto, si bien el Gobierno valenciano, con el acuerdo de 11-3- 03, ha demostrado respecto al problema una inequívoca buena voluntad, eso no significa que la cuestión ya se halle resuelta , porque para ello sería necesario que ya se hubiera aprobado, y con efecto retroactivo al mes de agosto de 2001, la modificación del Decreto 99/95 en sentido coincidente con la pretensión de la parte actora.

SÉPTIMO. En segundo lugar, tampoco es de recibo el argumento de la contestación a la demanda, y basado en el art.142.4 de la Ley 30/92. En este punto, con todo acierto la actora señala que una cosa es que la anulación de un acto Administrativo no comporte automáticamente el Derecho a indemnización, y otra muy diferente que la responsabilidad patrimonial se excluya en estos casos; de forma que lo que hay que abordar es si, en el caso que nos ocupa, se dan o no los requisitos generales de la responsabilidad patrimonial.

En este caso , no puede ponerse en duda que la Administración realizó una conducta irregular y contraria al Ordenamiento. Primero, como señala la demanda, porque no efectuó el trámite previsto en el art.32 LORAP, y a consecuencia de ello el acto fue anulado. Segundo, porque la Sentencia 335/01 se dicta en marzo de ese año , y es sólo dos años después cuando el Gobierno de la Generalidad insta la incoación del procedimiento para remediar las consecuencias de esa previa actuación contraria a Derecho. Es decir, no sólo actúa desde un principio de forma contraria al Ordenamiento Jurídico, sino que además, con su inactividad , deja transcurrir más de dos años sin haber remediado la situación.

Esa inactividad resulta aún más evidente si se tiene en cuenta que el 11-10-01 el actor solicitó que se adoptaran las medidas oportunas, incluso sugiriendo que, tratándose de un vicio formal, era posible la subsanación.

OCTAVO. Por tanto, lo que hay que determinar es si de esa primera actuación de la Administración contraria al Ordenamiento Jurídico, seguida de esa inactividad posterior a la hora de poner remedio a la situación, se deriva la responsabilidad de la misma, en los términos planteados por la actora en la demanda. Y, para ello , hay que verificar si concurren o no los requisitos necesarios para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administración, en los términos del art.106.2 CE y de los arts. 139 y 141 de la Ley 30/1992..

En primer lugar, es indiscutible que existe un daño efectivo, evaluable económicamente e individualizado respecto de un concreto grupo de personas. En el caso del actor, ese daño se concreta , por una parte, en las diferencias retributivas entre el E-92 y el E-50 durante los períodos a que se refiere la demanda; y, por otra parte, en el hecho de que, si hubiera sabido cuáles iban a ser las nuevas condiciones económicas, es posible que no hubiera concurrido a la convocatoria, máxime en cuanto que, al hacerlo , pasó a la situación de servicios en las Comunidades Autónomas y perdió la plaza que desempeñaba en Canals.

NOVENO. La cuestión, pues, se centra esencialmente en si existe o no en este caso un deber jurídico de soportar el daño. Los problemas que se plantean a este respecto son, en primer lugar, el hecho de que la representación procesal de la Generalidad afirme , en último término, que se trata de un daño imputable a una Sentencia y que se tiene el deber jurídico de soportar, máxime cuando el actor fue en su día parte en el proceso que culminó con la Sentencia 335/01, en el que pudo defenderse y alegar lo que estimó conveniente. Es decir, entiende la Generalidad que no existe, en realidad , relación causal entre el funcionamiento de la Administración y el daño acaecido al actor, ya que dicho daño tiene por causa una Sentencia; por lo que, además, existe el deber jurídico de soportar el daño.

En segundo lugar, de acuerdo con la contestación a la demanda, existiría un segundo problema, derivado de la naturaleza estatutaria de la relación funcionarial, entendida como situación jurídica objetiva y no subjetiva.

En cuanto a la primera cuestión, la parte actora afirma que la responsabilidad no surge de la Sentencia misma , sino de la previa actuación irregular de la Administración. Hay que apuntar ya, no obstante, que el actor realmente hace girar su argumentación, y sobre todo las consecuencias económicas que solicita , no tanto sobre el daño causado por la pérdida de su plaza en Canals, cuyas condiciones económicas no acredita , sino sobre las diferencias retributivas entre el E 92 y el E50, exclusivamente.

Si la parte actora hubiera hecho girar su concreta solicitud de responsabilidad sobre la pérdida de su plaza en Canals, es evidente que nos habríamos encontrado con una responsabilidad patrimonial directamente imputable a la Administración, que publicó una convocatoria con unas condiciones económicas después declaradas ilegales.

En efecto, no debe olvidarse que el art.3 de la ley 30/92 , en su redacción dada por Ley 4/99, afirma que el principio de protección de la confianza legítima es uno de los que rigen las relaciones entre la Administración y los ciudadanos. Este principio es el trasunto de la buena fe en el ámbito de las relaciones jurídico públicas, y pasó desde el Derecho alemán al derecho Comunitario europeo y de ahí al Derecho español.

No debe olvidarse que el TS ha acogido este principio de protección de la confianza legítima para apoyar incluso la responsabilidad patrimonial del estado legislador , en su Sentencia de 5-5-93, caso Pescanova.

La S.T.S. de 8-6-90(A.5180) afirma que el presupuesto de la aplicación del principio de protección de la confianza legítima no es una simple convicción psicológica o subjetiva, sino que es necesaria la existencia de unos signos externos producidos por la Administración y lo suficientemente concluyentes, que inducen al interesado a confiar en la apariencia de legalidad de una concreta actuación administrativa, moviéndole a realizar una conducta consistente en la inversión de medios personales y económicos, que después no concuerdan con las verdaderas consecuencias de los actos producidos con posterioridad; máxime cuando esa apariencia, añade la Sentencia, provoca unos daños y perjuicios que el interesado no tiene que soportar jurídicamente.

En sentido similar, la ST.S. de 13-2-92(A.1699) afirma que la protección de la confianza legítima , trasunto del de seguridad jurídica , se lesiona cuando la Administración, mediante actos externos y ostensibles, da motivo a los ciudadanos para realizar determinados actos, confiando en que la actuación administrativa es conforme al Ordenamiento; actos que quizá no habrían realizado de no existir esa fundada confianza en la legalidad de la actuación de la Administración.

O también podemos aludir a la STS de 5-12-95(A.9601), que, si bien en ese caso desestima el recurso por no haberse acreditado la efectividad del daño, señala como premisa que la responsabilidad patrimonial puede derivar de la infracción del principio que nos ocupa.

En suma , es cierto que hubo un comportamiento irregular de la administración que infringió la confianza legítima del recurrente. Si éste hubiera articulado su demanda en torno a los perjuicios provocados por la pérdida de su plaza en Canals, el recurso habría debido estimarse , por cuanto esa pérdida fue debida directamente a un comportamiento anormal de la Administración, que desde luego el actor no tenía el deber jurídico de soportar.

DÉCIMO. Ahora bien, en este caso la solicitud que nos formula el actor es la de indemnización por las diferencias retributivas entre el E 50 y el E 92; es decir, entre lo que percibía inicialmente y lo que pasó a percibir tras la Sentencia 335/01.

A la vista de ello, es evidente que el daño cuya indemnización reclama realmente no es el derivado de la pérdida de su plaza en Canals, cuyas retribuciones ni siquiera sabemos si eran mayores o menores a las correspondientes al puesto de Interventor Delegado en la Consellería de Cultura tras la Sentencia citada, sino la disminución de sus retribuciones.

Pues bien, como señala acertadamente el Sr. Letrado de la Generalidad , esa pérdida retributiva no es directamente imputable a la actuación administrativa, sino que su verdadero origen radica en la Sentencia 335/01. Ésta es la causa del daño patrimonial causado al actor, ya que el contenido mismo del fallo de la Sentencia consistía en esa disminución del complemento específico del puesto del actor , entre otros.

A la vista de ello, no cabe sino concluir que el actor, cuyo esfuerzo argumental es más que notable, tenía el deber jurídico de soportar esa disminución retributiva.

En suma, un fallo estimatorio de este recurso habría supuesto privar de eficacia a la sentencia de esta Sala 335/01 en relación con el actor, que fue parte en ese proceso y que por tanto ha quedado vinculado por dicha Sentencia.

Es decir, a pesar de que a raíz de la anulación de un acto pueden derivarse consecuencias indemnizatorias, esto no puede ocurrir cuando, como sucedería en el caso que nos ocupa , dicha indemnización privara de efectos a un fallo previo. Ello, a diferencia, hay que recalcar , de lo que habría ocurrido si el actor, con carácter principal o subsidiario , hubiera solicitado indemnización por los perjuicios provocados como consecuencia de la pérdida de su plaza en Canals. Ahí el daño habría derivado, no de la anulación del acto, sino de la actuación administrativa anulada; y , por tanto , habría tenido éxito la argumentación en este sentido formulada por el actor en su demanda.

En suma, una cosa es que el daño emane de la actuación administrativa anulada y otra muy diferente que emane directamente de la anulación judicial de un acto , cuando la estimación de la reclamación comporte la ineficacia, total o parcial, de este último.

Fallo

Que DESESTIMAMOS el recurso contencioso administrativo interpuesto por la representación procesal de Don Valentín contra la desestimación presunta, por silencio Administrativo, de la solicitud formulada por el actor el 6-2-02, de reconocimiento de responsabilidad patrimonial. Todo ello, sin expresa imposición de costas procesales.

A su tiempo, y con certificación literal de esta sentencia, devuélvase el expediente al centro de procedencia.

Así lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

Esta Sentencia ha sido leída y publicada, en audiencia pública y en el día de la fecha , por la Ilma. Sra. magistrado ponente; lo que, como Secretario, certifico.