Sentencia Administrativo Nº 146/2015, Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 62/2013 de 02 de Marzo de 2015

Encabezamiento

T.S.J.CAST.LA MANCHA CON/AD SEC.1

ALBACETE

SENTENCIA: 00146/2015

Recurso Contencioso-Administrativo nº 62/2013

ALBACETE

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

Sección Primera.

Presidente:

Iltmo. Sr. D. José Borrego López.

Magistrados:

Iltmo. Sr. D. Mariano Montero Martínez.

Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Iltma. Sra. Dª. Mª Belén Castelló Checa.

Iltmo. Sr. D. Antonio Rodríguez González

SENTENCIA Nº 146

En Albacete, a 2 de marzo de 2015.

Vistos por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla-La Mancha los presentes autos, bajo el número 62/2013 del recurso contencioso-administrativo, seguido a instancia del AYUNTAMIENTO DE YESTE, representado por el Procurador Sr. Navarro Lozano, contra la Consejería de Empleo y Economía de la Junta de Comunidades de Castilla-La Mancha, representado y dirigido por sus servicios jurídicos, en materia de pérdida de derecho del cobro de subvención. Siendo Ponente el Iltmo. Sr. D. Manuel José Domingo Zaballos.

Antecedentes

Primero.-Por la representación procesal de la actora se interpuso en fecha 18 de febrero de 2013, recurso contencioso- administrativo contra la resolución que se reseña en el Fundamento Jurídico Primero de esta Sentencia.

Formalizada demanda, tras exponer los hechos y fundamentos jurídicos que estimó aplicables, terminó solicitando sentencia de conformidad con lo interesado en el suplico de dicho escrito procesal.

Segundo.-Contestada la demanda por la Administración, tras relatar a su vez los hechos y fundamentos jurídicos que entendió aplicables, solicitó sentencia desestimatoria del recurso.

Tercero.-Fijada la cuantía del recurso en 50.111,79€ y acordado el recibimiento del pleito a prueba, se practicaron las declaradas pertinentes, se reafirmaron las partes en sus escritos de demanda y contestación, por vía de conclusiones, y se señaló día y hora para votación y fallo, el 26 de febrero de 2015, en que tuvo lugar.

Fundamentos

Primero.-Tiene por objeto el recurso la resolución de la Coordinadora Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía de Albacete (p.d. Director General de Empleo y Juventud), de 20 de diciembre de 2012, declaratoria de la pérdida del derecho al cobro parcial de la subvención concedida al Ayuntamiento de Yeste por importe 50.111,79€ al haber justificado una cantidad inferior a la concedida. Aquella concesión otorgada por resolución de la Coordinación Provincial del SEPECAM en Albacete, de 13 de abril de 2011 en la suma de 172.905,00€ y al objeto de la contratación de trabajadores desempleados en la realización de obras y servicios de interés general, conforme a la Orden de 9- 11-2010, de la Consejería de Empleo, Igualdad y Juventud, aprobatoria de las bases rectoras de dicha acción de fomento.

Pretende la parte actora se dicte sentencia 'por la que, estimando el recurso Contencioso-Administrativo interpuesto, se declare nula y/o no ajustada a Derecho la resolución recurrida, declarando que no procede la pérdida parcial del derecho al cobro de la subvención concedida, con imposición de costas a la Administración demandada'.

Arropa sus pedimentos en el escrito de demanda dando primeramente versión de los hechos que no difiere, en lo esencial, del relato de los antecedentes recogidos en la resolución administrativa objeto de enjuiciamiento de legalidad, si bien matizados destacándose lo siguiente: Concedida la ayuda destinada a financiar gastos de personal en la suma de 172.905,00€ y desarrolladas las acciones programadas, los Servicios periféricos de la Consejería verificaron la copiosa documentación remitida por el Ayuntamiento conforme a las bases rectores, el informe de liquidación que se remitió al Ayuntamiento sobre justificación del gasto efectivamente realizado incluyendo propuesta de pérdida de derecho al cobro de la calidad de 50.111,78€ 'al haber justificado la entidad una cantidad inferior a la concedida', (folios 959 y 960 del expte.), y asimismo 'queda' justificar las nóminas de trabajadores no abonadas y las nóminas abonadas fuera de plazo (folio 961 expte.). Formuladas alegaciones por el Ayuntamiento, el Órgano con atribución para resolver (por delegación de la Dirección General de Empleo y Juventud de la JCCLM), no las atendió, resolviendo en el sentido que conocemos, a pesar de no haberse abonado al Ayuntamiento suma alguna por parte de la JCCLM conforme prueba las bases rectoras.

En lo jurídico se reprocha de la conducta administrativa sujeta a control de juridicidad lo siguiente:

a) Nulidad por falta de motivación, al haber causado indefensión al Ayuntamiento por la fundamentación de la declaración de pérdida parcial del derecho al cobro claramente insuficiente. No basta, se dice, 'una declaración genérica pues en las declaraciones genéricas se ampara la desviación de poder y los actos administrativos arbitrarios'; invoca artículos 63.1 de la Ley 30/1992 , 70 de la Ley 29/1998, de 13 de julio en conexión con el principio constitucional de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos ex artículo 9.3 de la Constitución .

b) La Administración regional aparentemente se escuda en las bases de las ayudas, desconociendo realmente lo que prescriben las mismas, concretamente bases 24.4 y 70.2. Al propio tiempo la interpretación de las reglas -se aferra la JCCLM- a la base 7.1, violando los principios de actuación recogidos en el artículo 4 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre y artículo 9 de la Ley Orgánica 2/2012 de 27 de abril de Estabilidad Presupuestaria y Sostenibilidad Financiera : exigencia de las Administraciones Públicas de los principios de Protección de la Confianza Legítima y de Lealtad Institucional.

El letrado de la JCCLM se ha opuesto a las pretensiones de contrario interesando como pretensión principal la inadmisión del recurso y subsidiariamente su desestimación. La pretensión principal con invocación de los artículos 45.2, letra d) en relación con el 69, letra b) de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa y habida cuenta de la exigencia de acuerdo plenario municipal para entablar la acción ( Art. 22.2 letra i) de la Ley 7/1985, de 2 de abril ), previo dictamen del Secretario o, en su defecto de la Asesoría Jurídica y, en defecto de ambos, de un letrado ( artículo 54.3 del Texto Refundido de Régimen Local , aprobado por RD Ley 781/86, de 18 de abril. La pretensión subsidiaria de la demandada, desestimación de recurso, por ser la resolución autonómica impugnada ajustada a Derecho, conforme aparece fundamentado en la resolución a la vista de la Orden rectora de las ayudas, artículo 73 , artículo 49.6 del Reglamento de desarrollo de la Ley de Hacienda de Castilla-La Mancha (Decreto 21/08, de 5 de febrero), y artículo 37 de la Ley General de Subvenciones .

Segundo.-No existe óbice procesal que impida entrar en el fondo del asunto. Lleva razón el Letrado de la Junta en cuanto recuerda la exigencia legal de que las Administraciones Locales deben presentar 'acciones', como lo es el recurso Contencioso-Administrativo, adoptando acuerdo al efecto por parte del órgano municipal competente y ello previo dictamen jurídico del Secretario de la Corporación, en los términos del artículo 54 del Texto Refundido de Régimen Local , R. Decreto Legislativo 71/1986.

Junto con el escrito de interposición del recurso, el Ayuntamiento de Yeste acompañó la resolución impugnada y otra de la Sra. Alcaldesa designando Letrado y Procurador para formular el correspondiente recurso contencioso precisamente contra la resolución de 20-12-2012. Dando respuesta a la diligencia de Ordenación del Secretario de la Sala, el 4-3-2013 se acompañó dictamen del Secretario Municipal en sentido favorable a la adopción del acuerdo para entablar la acción; dictamen, por cierto, más que fundamentado. Pero si ofreciera dudas la atribución de la titular de la Alcaldía para decidir la interposición del recurso - léase bien los artículos 21.1, letra f ) y 22.2, letra j) de la Ley 7/1985, de 2 de abril, LBRL - obra incorporado a los autos certificación del fedatario del Ayuntamiento acreditativa del acuerdo plenario de 13-2-2014, adoptado por unanimidad, ratificando la resolución de la Alcaldía decidiendo interponer el recurso que nos ocupa.

No existe, por consiguiente, razón para declarar la inadmisibilidad del recurso.

Tercero.-Adelantamos la suerte estimatoria de las pretensiones del Ayuntamiento de Yeste; y ello así sin que haga falta analizar si incurrió la JCCLM en desviación de poder o arbitrariedad, reproche que, por cierto, no aparece acreditado por la parte demandante.

Obra acreditado en autos por certificación del Secretario-interventor del Ayuntamiento, de 18 de abril de 2013, que en esa fecha la beneficiaria de la subvención no había percibido de la Junta CCLM un solo euro de los 172.905,00 que le fueron otorgados como ayuda finalista al amparo de la Orden de 9-11-2010. En el mismo sentido el Certificado -este de 23-4-2013- del Director de la Oficina de Yeste de la Caja Rural de Albacete, Ciudad Real y Cuenca (RURALCAJA), expresando haber abonado al Ayuntamiento el 11-10-2012 la suma de 146.969,25€ 'correspondiente al anticipo de una Subvención de la Consejería de Empleo y Economía, encontrándose al día de la fecha pendiente de abonar por dicha Consejería'. También se acredita la falta de pago de la subvención mediante Certificado del Tesorero General de la Junta de Comunidades de CLM de 11 de junio de 2012 indicando que, de acuerdo con la información contable la Consejería de Hacienda, tenía reconocidas obligaciones pendientes de efectuar su pago a favor del Ayuntamiento de Yeste 1.616.011,97€, en esa cifra incluyéndose por el concepto 'ACE-11-CAC- 86.452,50€ y 60.516,75€.

En las alegaciones presentadas por el Ayuntamiento el 13-12-2012 cumplimentado el trámite de audiencia, la Administración municipal beneficiaria había puesto de manifiesto tal extremo, entre otros en un completo escrito obrante a las hojas 966 a 971, sin que la resolución finalizadota del procedimiento se detuviera en lo más mínimo sobre el particular. El antecedente de Hecho quinto recoge la fecha de presentación de las alegaciones, limitándose a reseñar 'no se admiten ninguna de las alegaciones presentadas'. Se constata en ello un primer incumplimiento de la Ley, pues el artículo 89 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre impone al autor del acto administrativo decidir 'todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas derivadas del mismo'.

La resolución aparece fundamentada en los mismos preceptos que luego se citan en la contestación a la demanda, artículo 37.1c) de la Ley 38/2003, General de Subvenciones y 49 . 36 del Decreto 21/2008 de 5 de febrero en conexión con la Base 71.3 de la Orden rectora de las ayudas.

Pero ello no es satisfactorio por lo que enseguida se dirá y porque, sin aludir a informe alguno u otro elemento de juicio, la razón que se da para declarar la pérdida de derecho al cobro parcial es, sencillamente, 'al haber justificado la entidad una cantidad inferior a la concedida'.

Motivación insuficiente, si bien no tildamos el defecto como vicio de nulidad, porque del escrito de alegaciones del Ayuntamiento -como hemos indicado, muy completo- se extrae que el Ayuntamiento conocía el supuesto incumplimiento, (obra en la hoja 961 del expte), se trata del Informe de Liquidación (aunque no se remita al mismo en la resolución), suscrito por la 'Técnico de Empleo', Sra. Salvadora : no haber justificado nóminas de particulares y otras haberlo hecho 'fuera de plazo'.

No es la defectuosa motivación, por consiguiente, la razón por la que prosperará el recurso.

Cuarto.-Consta acreditado en autos lo que se afirma en la demanda. Al menos a fecha 18 de abril de 2013, en que se data el indicado Certificado del Secretario-interventor, habían sido pagadas la totalidad de las nóminas de los trabajadores participantes en el Programa de Acción Local y Autonómica para el empleo, año 2011, contratación nada menos que de 62 trabajadores.

De la Orden de 9 de noviembre de 2010 dictada por la Consejería de Empleo conviene retener no sólo la prescripción de la base 71.3, sino de las bases 24.4 y 70.2.

La base 71 se refiere al reintegro de subvenciones, no dejando de ser curioso que sea la única invocada por la Administración autonómica, en la resolución impugnada y contestando la demanda, porque el 'reintegro' presupone que se haya abonado la ayuda, lo que no ha ocurrido en el caso del Ayuntamiento de Yeste. Prescribe el último párrafo del nº 3 que, 'No obstante, cuando a lo largo de la liquidación de un programa se pusiera de manifiesto que la cantidad justificada es menor a la concedida y quedase parte de la subvención por librar, el órgano gestor procederá a dejar sin efecto la cantidad no justificada'.

Ni en vía administrativa ni en el proceso ha prestado atención la JCCLM a la base 24 'Del pago de las ayudas', percibiendo a las claras que '1º Con la expedición de la resolución de concesión de subvención, se anticipará a las entidades beneficiarias el 50% de la subvención concedida. 2 Con el inicio de al menos un proyecto, se anticipará a las entidades beneficiarias el 35% de la subvención, con la presentación de la siguiente documentación (...). 3 Se abonará el 15% final, con la certificación de fin de todos los proyectos concedidos expedida por la persona titular de la Secretaria/Intervención, y la liquidación del gasto...'.

Documenta el Certificado de 2-5-2011 de la Coordinadora Provincial del SEPECAM en Albacete, (hoja 37 del expte), sin ambages la procedencia del abono al Ayuntamiento de Yeste de 86.452,50€, correspondiente al 50% de la subvención... También pasa por alto la Administración que el mismo artículo 71 de la Orden de 9 de noviembre de 2010, al que apela la resolución administrativa impugnada, en su número dos, impone a la Administración regional el deber de graduar los incumplimientos y determinar la cantidad que finalmente deba percibir la entidad beneficiaria 'teniendo siempre en cuenta el principio de proporcionalidad', valorando una serie de criterios, el primero de ellos 'la naturaleza y causas del incumplimiento, teniendo en cuenta su incidencia en el buen desarrollo de la acción subvencionada'.

Quinto.- Obra acreditado en autos el craso incumplimiento por parte de la Administración concedente de la ayuda de las determinaciones recogidas en la propia Orden, aprobada por la Consejería de Empleo y en cuestión, presupuesto o condición nuclear, como es el abono del 50% de la subvención concedida (nº 1 de la base 24), que se denomina anticipo, como también se llama anticipo al 35% de la Subvención (nº 2 de la misma base 24).

El único incumplimiento por parte del Ayuntamiento de Yeste ha sido el retraso en el abono de determinadas nóminas a los trabajadores (ni la resolución impugnada ni el informe de liquidación que le sirve de propuesta los concretan); pero ello así directa consecuencia del incumplimiento de abono de los anticipos por parte de la JCCLM. En el caso de autos se da la singularidad añadida de que para atender los gastos de personal (retribuciones y cotizaciones a la SS por los trabajadores contratados), el Ayuntamiento hubo de formalizar con entidad financiera, RURALCAJA, el 11-10-2012 una operación de crédito 'factoring', incluyendo precisamente 146.969,25€ correspondiente a los anticipos comprometidos para la cesión de cobro regulado en el artículo 3 de la Orden de 2-2-2010 de la Vicepresidencia y Consejería de Economía y Hacienda con un tipo de interés 7% anual y una comisión de apertura del 0,25%; lo acredita el Certificado del Secretario-Interventor de 18-4-2013 (documento nº 1 acompañado a la demanda).

La contestación a la demanda obvia completamente tales extremos, como los había obviado la resolución administrativa impugnada, incurriendo en desconsideración legal al Ayuntamiento de Yeste, que había presentado pormenorizado escrito de alegaciones.

Sí refiere la demanda que la relación entre la JCCLM y el Ayuntamiento se dice literalmente, constituye 'una relación contractual de carácter público en la que la Administración y el beneficiario tienen obligaciones recíprocas y presupuesto lo anterior, dado que en el supuesto de actos la beneficiaria de la ayuda asumió el compromiso de justificar el gasto realizado, sin que efectivamente esta haya ocurrido, procede desestimar el recurso Contencioso-Administrativo formulado de contrario'.Lo que ocurre es que el único incumplimiento reprochado por la JCCLM al Ayuntamiento de Yeste fue 'haber justificado una cantidad inferior a la concedida', sin más. Pero el incumplimiento no casual o inexplicable, sino motivado precisamente por el previo incumplimiento de la obligación de abono de los anticipos. Con independencia de que tal conducta de la Administración regional podría o no ser calificada de contraria a la 'lealtad Institucional' debida a la Administración municipal de Yeste, ex artículo 4.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre , no cabe duda que supone grave incumplimiento de sus obligaciones derivadas de la Orden aprobada por la Consejería, de manera que no puede sacar provecho económico de ello. Mal se compadecería con el más elemental principio de justicia que validáramos la actuación administrativa impugnada en aplicación estricta, aislada o descontextualizada de una de las bases rectoras de las ayudas minorando sensiblemente la subvención finalista otorgada al Ayuntamiento de Yeste cuando es el caso -no se discute- que ha llevado a efecto la ejecución de los proyectos ligados a la creación de empleo y que, para cumplir con sus obligaciones, ha debido desembolsar importantes sumas sin disponer de los anticipos a los que tenía derecho; y el retraso en el pago de algunas sumas consecuencia directa indiscutida, hemos de insistir, del incumplimiento tan repetido por parte de la LCCLM. No abonar parte de la subvención al Ayuntamiento acarrearía un enriquecimiento injusto de la Administración Autonómica.

Sexto.- Invoca la representación del actor el principio de confianza legítima, que dice transgredido, principio que en ocasiones ha tenido la oportunidad esta Sala de tomar en consideración para resolver en consecuencia; así FJ 4ª de la Sentencia de 30-1-2012 (RA 292/2010) 'Es sabido que el principio de protección de la confianza legítima se ha recibido en nuestro Derecho procedente de la Jurisprudencia del Tribunal de Justicia de la Unión Europea (Sentencias de 16 de Mayo de 1979, caso Tomadini , de 12 de Abril de 1984, Unifrex , y de 16 de Noviembre de 1977 , 29 de Enero de 1985 y 12 de Mayo de 1998 , doctrina preclara), quedando positivizado en el art. 3.1 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común , de 26 de Noviembre de 1992, (redacción dada por la Ley 4/1999). Principio, como describe la doctrina, de salvaguarda de los derechos del administrado que ha acomodado su actuar a como legítimamente podía suponerse que iba a actuar la Administración, teniendo en cuenta los precedentes, trabajos preparatorios e informaciones existentes al respecto, y que la doctrina del Tribunal Supremo cuida en subrayar su conexión con el de buena fe (así, por ejemplo, STS de 18 de Septiembre de 1997, R.J. 1997/6917 ).'

Sentencias posteriores han ido perfilando en España la configuración de dicho principio, explicando el Tribunal Supremo que no avala en ningún caso actuaciones claramente contrarias a Derecho o prohibición de modificar normas por el Legislador o por la Administración, de manera que haya de mantenerse indefinidamente una normativa más favorable para particulares o empresas, ni garantiza las simples expectativas de beneficio deducibles de la Legislación administrativa (o tributaria), vigente en un momento dado ( STS de 19-4-2010 ). Se protege, sin embargo, a los interesados frente a cambios bruscos e imprevisibles de criterio y a veces frente a cambios normativos cuando se ha generado con anterioridad la convicción razonable, no meramente psicológica, asentada en signos suficientemente concluyentes, de mantenimiento de la estabilidad ( SSTS de 23-2-2000 y 26-10- 2007).

De lege data, el mandato del artículo 3.1 de la LRJAP -PAC se concreta en que las Administraciones Públicas 'deberán respetar en su actuación los principios de buena fe y de confianza legítima'. Como quiera que en el nº 2 se habla de los principios generales de actuación de las Administraciones Públicas en sus relaciones y que el siguiente artículo 4 lleva por título 'los principios de las relaciones entre las Administraciones Públicas', podría entenderse que la prescripción del nº 1 del artículo 3º no alcanza a las relaciones interadministrativas. No creemos que deba darse interpretación tan restrictiva del imperativo de la buena fe y confianza legítima en la actuación de las Administraciones Públicas, pero es el caso que el Ayuntamiento beneficiario se sitúa en la relación jurídica entablada con la JCCLM, tanto como Administración Pública que participa en acciones conducentes a satisfacer intereses generales, concretamente creación de empleo en épocas de crisis y al propio tiempo como particular beneficiario de una acción de fomento programada por la JCCLM y con arreglo a condiciones no pactadas, sino impuestas por la Administración titular de la competencia.

Pues bien, no cabe duda que el Ayuntamiento instó voluntariamente acogerse a la línea de fomento 'acción local y autónoma para el empleo de Castilla-La Mancha' aprobado por Orden de la Consejería de Empleo y Juventud de 9-11-2010, contando con que la Junta de Comunidades desde luego cumpliría con los compromisos asumidos por ella, señaladamente los anticipos previstos en la base 24. Las razones por las que careciera de financiación o Tesorería la Comunidad Autonómica en el año 2012, aunque puedan intuirse, son ajenas a la posición de la Administración Municipal beneficiaria, que se ha visto defraudada en los términos que conforman la institución jurídica a la que nos vamos refiriendo.

En resolución, no se ajustó a Derecho el acto administrativo impugnado y, por ello mismo, procede satisfacer las pretensiones del Ayuntamiento de Yeste.

Séptimo.-Con imposición de las costas a la Administración demandada Consejería de Empleo y Economía de la JCCLM. ( Art. 139 de la Ley Jurisdiccional , conforme a la redacción dada por Ley 37/2011 de 10 de octubre).

Vistos los artículos citados, sus concordantes y demás de general y pertinente aplicación

Fallo

ESTIMARel recurso Contencioso-Administrativo interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE YESTE contra la resolución de la Coordinadora Provincial de los Servicios Periféricos de la Consejería de Empleo y Economía de Albacete (p.d. Director General de Empleo y Juventud), de 20 de diciembre de 2012. Se declara contraria a derecho y se anula la resolución impugnada, con reconocimiento del derecho del Ayuntamiento de Yeste al cobro de la subvención concedida por resolución de 13-4-2011 arriba indicada.

Con condena en costas a las parte demandada, Consejería de Empleo y Economía de la JCCLM.

Notifíquese la presente Sentencia a las partes haciéndoles saber que contra ella no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se llevará certificación literal a los autos originales, la pronunciamos, mandamos y firmamos.