Sentencia Administrativo Nº 1465/2005, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 696/2000 de 17 de Noviembre de 2005

Encabezamiento

Recurso nº 696/00

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.1

MADRID

SENTENCIA: 01465/2005

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION PRIMERA

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 696/2000

ORDINARIO

SENTENCIA NUMERO 1465

PRESIDENTE

Don Alfredo Roldán Herrero.

MAGISTRADOS

Doña Clara Martínez de Careaga y García.

Doña Francisca Rosas Carrión.

Doña María Jesús Vegas Torres.

Don Francisco Javier Sancho Cuesta.

Don José Félix Martín Corredera.

En la Villa de Madrid, a diecisiete de noviembre de dos mil cinco

La Sección Primera de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, compuesta por el Presidente y Magistrados antes expresados, ha pronunciado la siguiente SENTENCIA en el recurso registrado con el número 696/2000 y seguido por el procedimiento ORDINARIO, en el que se impugna el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de San Lorenzo de El Escorial, adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 2 de septiembre de 1999, en cuanto a la ordenación de la Unidad de Ejecución 14, El Pinar y en cuanto a la suspensión del pronunciamiento sobre el ámbito de suelo urbanizable "Prado de la Era", y contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra el citado acuerdo.

Son partes en dicho recurso: como recurrente don Jesús María, representado por la procuradora doña Consuelo Rodríguez Chacón y dirigida por el Letrado don Tomás Ramón Fernández.

Como demandados: La Comunidad Autónoma de Madrid, representada y dirigida por Letrado de sus Servicios Jurídicos y el Excmo. Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial, quien no ha comparecido en este proceso.

Ha sido Magistrado Ponente el magistrado don José Félix Martín Corredera, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO.- Admitido el recurso y previos los oportunos trámites procedimentales, se confirió traslado a la parte actora para que, en el término de veinte días formalizara la demanda, lo que llevó a efecto mediante el pertinente escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando que se dictara sentencia estimatoria del recurso anulando los actos impugnados en el presente recurso.

SEGUNDO.- Dado traslado a los demandados para contestar a la demanda, lo hicieron por medio de sendos escritos, en los que alegan cuántos hechos y fundamentos de Derecho consideran aplicables, terminando con la súplica a la Sala que dicte sentencia desestimatoria y que se confirme, como ajustado a Derecho, el acto impugnado.

TERCERO.- Mediante Auto se acordó el recibimiento del recurso a prueba, llevándose a la practica las pruebas propuestas por las partes declaradas pertinentes, y no estimándose necesaria la celebración de vista pública se confirió traslado a las partes por término de quince días para la formulación de conclusiones y, tras la presentación de los oportunos escritos, se señaló para votación y fallo el día 17 de noviembre de 2005, fecha en que tuvo lugar.

Fundamentos

PRIMERO.- Es objeto de este recurso contencioso administrativo el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de San Lorenzo de El Escorial, adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 2 de septiembre de 1999, en cuanto a la ordenación de la Unidad de Ejecución 14, El Pinar y en cuanto a la suspensión del pronunciamiento sobre el ámbito de suelo urbanizable "Prado de la Era", y contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra el citado acuerdo. Antes de avanzar en el examen del recurso, conviene aclarar que en la demanda no se deducen motivos impugnatorios respecto de la Unidad de Ejecución número 14-El Pinar ni tampoco se traslada al suplico ninguna pretensión en relación con dicho ámbito.

En el suplico de la demanda se interesa una sentencia por la que se anule y deje sin efecto el acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 2 de Septiembre de 1.999 en el extremo relativo al aplazamiento de la aprobación definitiva de la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial en el ámbito de suelo urbanizable "Prado de la Era" y declarando en su lugar que la revisión de las Normas Subsidiarias del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial quedó aprobada definitivamente por silencio positivo a partir del 21 de Mayo de 1.999 o, en su defecto, el 29 de octubre de 1.999 o, en otro caso, que la Comunidad de Madrid viene obligada a aprobarla definitivamente con el contenido propuesto por el Ayuntamiento en lo que se refiere a la ordenación del "Prado de la Era", condenando a dicha Administración a estar y pasar por las anteriores declaraciones y a dictar las medidas que sean necesarias para su plena efectividad.

La Comunidad Autónoma de Madrid se opone a la demanda y solicita la desestimación del recurso.

SEGUNDO.- Para los efectos que aquí interesan basta con señalar los siguientes antecedentes:

Con fecha 12 de Febrero de 1997 se celebró un Convenio Urbanístico entre el Ayuntamiento de San Lorenzo del Escorial y la propiedad de la finca denominada Prado de la Era, por la que aquél asumía el compromiso de incluir dicha finca en el nuevo planeamiento urbanístico municipal con la clasificación de Suelo Urbanizable o apto para urbanizar (SAU ) con unas determinadas condiciones. En armonía con lo anterior, en la revisión de las Normas Subsidiarias de Planeamiento se incluyó la finca en cuestión como Suelo Apto para urbanizar. La revisión fue aprobada inicialmente por acuerdo de 18 de Junio de 1998 y provisionalmente el 9 de Septiembre de 1998, remitiéndose para su aprobación definitiva a la Comunidad de Madrid el 9 de diciembre de 1998.

El Consejo de Gobierno, en sesión de fecha 26 de Febrero de 1999, aprobó definitivamente las Normas Subsidiarias si bien aplazó la aprobación definitiva de ciertas determinaciones y, en lo que aquí interesa, las correspondientes al SAU -1 Prado de las Eras hasta la subsanación de deficiencias observadas. La correcciones a incorporar se referían a que el 50% de la superficie había de ser destinada a algún régimen de protección pública, a que debían reducirse los aprovechamientos y eventualmente el número máximo de viviendas, y a la obligación de incluir como carga exterior al ámbito del sector las obras precisas para la conexión de un vial de enlace a "La Solana" a través de "Montescorial".

Determinadas correcciones fueron incorporadas a virtud de acuerdo del Ayuntamiento de 6 de abril de 1999 que tuvo su entrada en la Consejería de Obras públicas, Urbanismo y Transportes el día 8 de Abril.

Emitido informe por la Comisión de Urbanismo el 26 de Mayo de 1999, se procedió a dictar nuevo Acuerdo de aprobación definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid el día 3 de Junio de 1999, manteniéndose sin embargo al aplazamiento en ciertos ámbitos en los que no se habían producido las rectificaciones requeridas, entre los que se encontraba el SAU Prado las Eras.

Las correcciones y rectificaciones en cuanto al SAU Prado Las Eras se producen, por fin, en el acuerdo plenario del Ayuntamiento de 8 de junio de 1999, remitiéndose la documentación complementaria a la Comunidad los días 17 y 29 de Junio, que es informada por los centros directivos correspondientes los días 14 y 26 de Junio, 5 de Julio y 26 de Julio, informándose favorablemente por la Comisión de Urbanismo el día 27 de Julio de 1999.

Emitidos los correspondientes informes se procede a la aprobación definitiva de la Revisión de las Normas Subsidiarias mediante acuerdo de 7 de Septiembre de 1999 del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid. Sin embargo en dicho acuerdo, a pesar de considerar subsanadas las deficiencias apreciadas respecto del SAU - 1 Prado las Eras, se pone de relieve la concurrencia de una circunstancia sobrevenida , cual es la del incendio del Monte Abantos que tuvo lugar durante los días 20 y 21 de agosto de 1999, lo que implica una nueva valoración de las circunstancias ambientales de la zona, y en concreto suspendiéndose la aprobación definitiva del ámbito Suelo Urbanizable Prado las Eras, requiriéndose nuevo informe de la Consejería de Medio Ambiente.

El recurrente interpuso recurso de reposición contra el citado acuerdo sin que fuera resuelto expresamente.

Así las cosas, acude el recurrente a la jurisdicción para sostener que el planeamiento ha sido aprobado por silencio administrativo.

En relación con la aprobación por silencio administrativo de la Revisión de las Normas Subsidiarias de San Lorenzo del Escorial

TERCERO.- El argumento principal desarrolla la tesis de que las Normas Subsidiarias de Planeamiento de San Lorenzo del Escorial fueron aprobadas definitivamente por silencio administrativo positivo, por virtud de lo establecido en el artículo 115 de la Ley 9/95, de Medidas de Política Territorial Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid , aplicable por razones de temporalidad, y del 133 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico .

Como se recordará el artículo 115 de la Ley 9/95, de Medidas de Política Territorial Suelo y Urbanismo de la Comunidad de Madrid citado establece lo siguiente:

1. Los Planes Generales de Ordenación y las Normas Subsidiarias y Complementarias de Planeamiento quedarán aprobados definitivamente, en virtud del silencio administrativo positivo, por el solo transcurso de cuatro meses desde el ingreso del expediente completo, comprensivo del Proyecto de Plan o Normas y las actuaciones practicadas en los correspondientes procedimientos instruidos para su aprobación, en la Consejería de la Comunidad competente en materia de Ordenación del Territorio y Urbanismo, sin que hubiera sido notificado al municipio interesado acuerdo alguno expreso.

2. El cómputo del plazo previsto en el número anterior solamente podrá ser interrumpido por una sola vez mediante requerimiento de subsanación de insuficiencias o deficiencias del expediente remitido. Mientras no se proceda a la subsanación requerida no se reanudará el transcurso del plazo legal, sin que el plazo para la subsanación sea inferior a un mes.

Obviamente la negrilla no está en el original, pero la demandante pone el acento en la combinación de las circunstancias de que el silencio se produce por el transcurso del plazo de 4 meses y que el plazo solo puede ser interrumpido por una sola vez, para defender que el planeamiento ha sido aprobado definitivamente.

Detallemos los momentos temporales a los que se remite la actora para defender su postura:

En su opinión, el dies a quo arranca con la fecha de entrada del documento de revisión de las Normas Subsidiarias en el registro de la Consejería de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes, el 9 de Diciembre de 1.998.

El plazo se había interrumpido por primera y única vez con ocasión de la adopción por parte del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid del acuerdo de 26 de Febrero de 1.999 de aprobación definitiva parcial de la revisión de las Normas Subsidiarias y de aplazamiento de dicho pronunciamiento a la espera de la introducción de ciertas correcciones.

El plazo se reanuda (entonces habían transcurrido 2 meses y 17 días) desde la fecha de entrada en el registro de la Comunidad de Madrid, el 8 de Abril de 1.999, del documento corregido de la revisión de las Normas Subsidiarias;

El plazo de cuatro meses se entendería cumplido el 21 de Mayo siguiente, una vez transcurridos 1 mes y 13 días desde la interrupción mencionada de 26 de Febrero de 1.999. En todo caso el plazo se considera sobradamente satisfecho en la fecha de la notificación del acuerdo del Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid de 3 de junio de 1999, que se produjo el 25 de junio de 1999.

En la demanda se contiene otra tesis alternativa, también para defender la producción del silencio positivo, tomando como dies a quo la fecha de 29 de Junio de 1.999, de entrega de la última documentación pendiente a la Comunidad de Madrid, porque también en ese caso habrían transcurrido los cuatro meses exigidos por el artículo 115 de la Ley 9/95 . el 29 de Octubre de 1.999. Para alcanzar tal conclusión, se reitera en que el plazo solamente podrá ser interrumpido por una sola vez y al haber tenido lugar ésta el 26 de Febrero de 1.999 (primer aplazamiento), y posteriormente el 3 de Junio siguiente, no cabría interrupción adicional alguna, de manera que a partir del 29 de Junio de 1.999 (en que tiene entrada en la Comunidad la documentación subsanatoria requerida y completa) no podría considerarse nunca interrumpido por virtud de la adopción del acuerdo impugnado (de 2 de Septiembre de 1.999) y, en consecuencia, el 29 de Octubre de 1.999 quedó aprobada definitivamente por silencio positivo la revisión de las Normas Subsidiarias de San Lorenzo de El Escorial.

La primera consideración que ha de hacer el Tribunal es que la subsanación de deficiencias o insuficiencias del expediente administrativo, a que se refiere el artículo 115 de la Ley Autonómica 9/95 , no es aplicable en los casos de aplazamiento contemplados en el art. 43 de la propia Ley cuando en el acto de aprobación se decide el aplazamiento, por todos o algunos de los siguientes motivos:

a) Deficiencias de legalidad a subsanar por el Municipio.

b) Correcciones, modificaciones o innovaciones derivadas de la compatibilización con la Ordenación del Territorio Regional, a introducir por el Municipio.

Para estos casos, el citado artículo 43 establece lo siguientes: el aplazamiento de la aprobación implicará la rectificación por el Municipio de las determinaciones y de los documentos del correspondiente instrumento de planeamiento para su sometimiento a aprobación definitiva. Si esta rectificación supone la introducción de modificaciones sustanciales, deberá someterse de nuevo, antes de su elevación a aprobación definitiva, a los trámites establecidos de información pública e informe de las Administraciones y Organismos interesados, así como proceder a nueva aprobación provisional del Pleno de la Corporación. El documento definitivo deberá remitirse a la Comunidad de Madrid en el plazo máximo de seis meses a contar desde la notificación de la decisión de aplazamiento de la aprobación definitiva.

Del contraste de los artículos 48 c) y 115 de la Ley 9/95 hay que afirmar la existencia de un divorcio de conceptos: una cosa es la subsanación de deficiencias e insuficiencias (art. 115) y otra la introducción de modificaciones, de manera que, como acertadamente razona el letrado de la Comunidad Autónoma, las deficiencias a que se refiere el artículo 115 son de naturaleza material , relativas a la documentación del expediente remitido , mientras que las deficiencias a que se refiere el artículo 48 c) son de carácter sustantivo comprometiendo tanto el control de legalidad como de oportunidad por razones supralocales o regionales por parte de la Administración Autonómica sobre la Administración Local. Esta conclusión que se alcanza se ve reforzada por el distinto régimen procedimental cuando hayan de realizarse subsanaciones y cuando el instrumento haya de ser objeto de modificaciones por acuerdo de aplazamiento; en el caso de que hayan de introducirse modificaciones, el documento definitivo deberá remitirse a la Comunidad de Madrid en el plazo máximo de seis meses a contar desde la notificación de la decisión de aplazamiento de la aprobación definitiva prorrogables por otros dos y que en caso de incumplimiento, faculta a la Comunidad de Madrid para sustituir a la Corporación en la actividad omitida, mientras que en el caso de requerimiento de subsanación la administración ha de conceder un plazo para ello, no inferior a un mes.

En suma, ante un expediente de aprobación definitiva con aplazamiento, no operan las reglas de aprobación por silencio contenidas en el artículo 115 de la Ley 9/95 , sino las específicas del artículo 48 c).

Lo anterior proyecta sus consecuencias sobre el segundo motivo impugnatorio en el que se defiende que el acuerdo impugnado constituye una revisión de oficio respecto del ámbito de suelo no urbanizable Prado de la Era, nula de pleno derecho por haberse omitido el procedimiento debido. Al no ser aplicable el art. 115 de la Ley 9/95 , no se alcanza que exista un acto presunto de carácter positivo.

CUARTO. Avanzando en el examen de los motivos impugnatorios, se aduce también que el acuerdo recurrido es arbitrario al haberse adoptado en contra del informe vinculante de la Comisión de Urbanismo de Madrid, sin motivar las razones que lo sustentan.

Según el artículo 47.1 de la Ley 9/1995 , corresponde al Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid, previo informe de la Comisión de Urbanismo de Madrid, adoptado con el voto favorable de la mayoría absoluta de los miembros de dicha Comisión, la aprobación definitiva de: b) las revisiones o modificaciones de los Planes o Normas urbanísticas que supongan cualquier alteración de la calificación urbanística correspondiente a las zonas verdes y los espacios libres previstos ya en éstos.

No obstante lo anterior, nada impide que el órgano resolutorio en el caso de informe favorable de la Comisión de Urbanismo, se aparte del dictamen de ésta, como se reconoce sin ambages en la demanda, en la que en realidad se censura la falta de motivación exigida por el art. 54.1.c de la Ley de Procedimiento Común porque la decisión se separa del dictamen del órgano consultivo.

Para aproximarnos a esta cuestión, ha de aclararse que el acuerdo impugnado no deniega la aprobación del ámbito a que nos venimos refiriendo sino que dispone suspender la aprobación de las Normas Subsidiarias, en relación con el SAU Prado la Era , hasta que por parte de la Consejería de Medio Ambiente se emita el correspondiente informe relativo a la incidencia del incendio sobre la ordenación y, más concretamente, sobre los valores medioambientales, puesto que el artículo 48 de la Ley 9/95 atribuye al control de la Comunidad, no solo las cuestiones de legalidad, sino también los relativos a la defensa de los intereses supramunicipales , en concreto como establece el apdo b) del punto B, en lo que se refiere a la clasificación del suelo y las previsiones de suelo urbano y urbanizable, a fin de garantizar lo adecuado de la misma a las demandas previsibles de ocupación y utilización del suelo para cualquiera usos y a su distribución regional, así como la protección de los valores medio ambientales, naturales y del patrimonio histórico. El alcance de dicho control desvirtúa la alegación de la recurrente de que la decisión vulnera el principio de autonomía local.

Pues bien, o cabe tachar de arbitraria ni siquiera de errónea la decisión impugnada, porque obedece a la una circunstancia de gran relevancia: el incendio de los días 20 y 21 de Agosto de 1999, posterior al dictamen de la Comisión de Urbanismo, que afectó a 470 hectáreas de monte de gran valor medioambiental , lo que determina un cambio clamoroso de las circunstancias sobre las que se elaboraron las normas y los correspondientes informes.

La justificación viene refrendada a posteriori por el informe emitido por la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Consejería de Medio Ambiente, en la que se señala que a pesar de que la finca linda por sus límites sureste, suroeste y noreste con infraestructuras viarias y terrenos catalogados como urbanos en las actuales Normas de Ordenarniento Urbanístico del Ayuntamiento de San Lorenzo de El Escorial, ofrece una clara continuidad espacial y de tipo de vegetación con terrenos catalogados como Montes de régimen especial, tanto de utilidad pública como preservados, todos ellos de reconocido valor ambiental y paisajístico. Esta circunstancia se convierte en un hecho fundamental en la preservación del medio natural a raíz del incendio forestal del Monte Abantos, a1 adquirir estos lugares la condición de "Montes Islas" entre terrenos urbanos y terrenos calcinados por el fuego. Este tipo de formaciones arbóreas se convierten en refugio y focos de dispersión a las especies de flora y fauna que hasta ahora poblaban las zonas quemadas. Lo anterior justifica que aunque la finca afectada no se vio afectada por el efecto de las llamas, el incendio progama consecuencias medioambientales sobre ella.

En otro orden de cosas, es verdad que el dictamen solicitado en el acuerdo impugnado no está expresamente previsto en la legislación urbanística, pero no debe olvidarse que el órgano decisor puede solicitar aquellos informes que sean preceptivos por disposiciones legales y también los que se juzguen necesarios para acordar o resolver, según dispone el artículo 82.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común .

Resta por señalar que no estamos ante un supuesto de suspensión indefinida de la aprobación definitiva, en contra de lo que alega la parte actora basándose en que para la emisión del informe sobre la procedencia o no de la urbanización de los terrenos correspondientes al ámbito de suelo urbanizable "Prado de la Era", no se fija plazo alguno para que se lleven a cabo los informes. En estos casos, como correctamente se expone en la demanda, ha de acudirse a lo preceptuado por el artículo 116 de la Ley 9/995 , que dispone que "se entenderán evacuados en sentido positivo a los efectos de la continuación y resolución del procedimiento pertinente: ... . b) los informes sectoriales que deban evacuar en los procedimientos regulados en esta Ley cualesquiera órganos de la Administración de la Comunidad y, en particular, los competentes en materia de agricultura, economía, industria, carreteras, transporte, patrimonio arquitectónico y arqueológico, medio ambiente, salud, integración social, educación y deportes por el mero transcurso de dos meses, contados desde el ingreso de la correspondiente solicitud en la respectiva Consejería salvo que tengan carácter preceptivo y determinante, en la legislación específica aplicable,..."

Así pues, no puede compartirse que el acto impugnado incorpore una suspensión indefinida de la aprobación del planeamiento, pues la emisión del informe medioambiental, como hemos visto, está sujeta a plazo.

Cuanto se lleva razonando conduce a la desestimación del recurso.

TERCERO. No se aprecian motivos que justifiquen la imposición de las costas causadas.

En atención a lo expuesto,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por don Jesús María, contra el acuerdo de aprobación definitiva de las Normas Subsidiarias de San Lorenzo de El Escorial, adoptado por el Consejo de Gobierno de la Comunidad de Madrid en su sesión del día 2 de septiembre de 1999, en cuanto a la ordenación de la Unidad de Ejecución 14, El Pinar y en cuanto a la suspensión del pronunciamiento sobre el ámbito de suelo urbanizable "Prado de la Era", y contra la desestimación presunta por silencio administrativo del recurso de reposición deducido contra el citado acuerdo, sin hacer expresa imposición de costas.

Notifíquese esta resolución a las partes, advirtiéndoles que contra la misma cabe interponer Recurso de Casación ante la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Supremo, el cual, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de 10 días, contados desde el siguiente al de la notificación esta resolución, mediante escrito en el que deberá manifestarse la intención de interponer el recurso, con sucinta exposición de la concurrencia de los requisitos exigidos.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la el Iltmo Sr. Magistrado Ponente, celebrando audiencia pública el día

Doy fe.