Sentencia Administrativo Nº 147/2016, Tribunal Superior de Justicia de Aragon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 792/2011 de 17 de Febrero de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGON

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

- SECCION PRIMERA -

RECURSO N º 792 de 2.011.

SENTENCIA: 00147/2016

S E N T E N C I A N º 147 DE 2016

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES

PRESIDENTE

D. JUAN CARLOS ZAPATA HIJAR

MAGISTRADOS:

D .JESÚS MARIA ARIAS JUANA

Dª ISABEL ZARZUELA BALLESTER D. JUAN JOSE CARBONERO REDONDO

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En Zaragoza, a dieciocho de febrero de dos mil dieciséis.

En nombre de S. M. el Rey.

VISTO, por la Sala de lo Contencioso-Administrativo del TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ARAGON, Sección Primera, el recurso número 792 de 2011, seguido entre partes; como demandante la mercantil EXTRUSIÓN DE RESINAS VINILICAS S.A. (ERVISA),representada por la Procurador Dª Carmen Segura Arazuri y asistida por el Letrado D. Daniel Herce Urzaiz; y como demandada la DIPUTACIÓN GENERAL DE ARAGON,representada y asistida por Letrado de sus Servicios Jurídicos.

Es objeto de impugnación la Orden de 20 de septiembre de 2011 del Consejero de Economía y Empleo del Gobierno de Aragón, por la que se desestima el recurso de reposición formulado por la actora contra la Orden de 25 de febrero de 2011 que acuerda anular la Orden de 28 de julio de 2010 por la que se concedía subvención a la mencionada mercantil.

Procedimiento: Ordinario.

Cuantía:53.982 euros.

Ponente: Ilma. Sra. Magistrado Dª ISABEL ZARZUELA BALLESTER .

Antecedentes

PRIMERO.-La parte actora mediante escrito que tuvo entrada en la Secretaría de esta Sala el 14 de noviembre de 2011, interpuso recurso contencioso administrativo contra la resolución citada en el encabezamiento de esta sentencia.

SEGUNDO.-Previa la admisión a trámite del recurso y recepción del expediente administrativo, se dedujo la correspondiente demanda, en la que tras relacionar la parte recurrente los hechos y fundamentos de derecho que estimaba aplicables concluía con el suplico de que se dictara sentencia por la que se declare la nulidad del acto administrativa impugnado y el reconocimiento de una situación jurídica individualizada, consistente en el abono de la subvención solicitada y concedida y que asciende a 53.982 euros.

TERCERO.-La Administración demandada en su escrito de contestación a la demanda, solicitó, tras relacionar los hechos y fundamentos de derecho que, por su parte, estimó aplicables, que se dictara sentencia por la que se desestime el recurso interpuesto.

CUARTO.-No habiéndose solicitado el recibimiento del juicio a prueba, ni el trámite de conclusiones, quedando las actuaciones pendientes de señalamiento se celebró la votación y fallo el día señalado.

Fundamentos

PRIMERO.-Constituye el objeto del presente recurso jurisdiccional determinar la conformidad o no a Derecho de la Orden del Consejero de Economía y Empleo del Gobierno de Aragón, por la que se desestima el recurso de reposición formulado por la actora contra la de 25 de febrero de 2011 que acuerda anular la Orden de 28 de julio de 2010 por la que se concedía subvención a la mencionada mercantil para financiar parcialmente el proyecto 'Desarrollo de Nuevos Films para Embalaje, automatización del cambio de filtro en el proceso de extrucción', nº de expediente NUM000 por importe de 53.982 euros; basando la Administración el acuerdo de anulación, en esencia, en que en el apartado segundo d) de la Orden de concesión de la subvención se establece que 'Se deberá justificar la realidad de los gastos o inversiones realizadas mediante los documentos correspondientes; el plazo para la presentación de la documentación finalizará el 15 de enero de 2011(..)'. Y ha quedado acreditado que la recurrente no presentó en plazo la documentación a que le obligaba la Orden de concesión de la subvención.

SEGUNDO.-Sostiene la recurrente frente a las resoluciones impugnadas: ausencia de notificación de la orden de 28 de julio de 2010. Expediente administrativo incompleto, por lo que el límite máximo del plazo para presentar la documentación justificativa era el previsto en la Orden de 11 de diciembre de 2009, reguladora de la bases de la ayuda, en cuyo punto 10 establecía: 'el beneficiario deberá aportar la documentación justificativa de la ayuda concedida en el marco de esta convocatoria con fecha límite el 31 de enero de 2011 inclusive', y presentó la documentación justificativa el 28 de enero de 2011; nulidad del apartado 2.d) de la Orden de 28 de julio de 2010 por vulnerar el ordenamiento jurídico, al restringir el plazo de presentación de la documentación justificativa establecido en la Orden de 11 de diciembre de 2009; y nulidad de la Orden de 25 de febrero de 2011 por la que se procedió a anular la Orden de 28 de julio de 2010 por la que se concedía la subvención a la recurrente en el marco del régimen de ayudas para del desarrollo competitivo de la actividad industrial de Aragón -ADIA- para el ejercicio 2010, al prescindir total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido.

TERCERO.-Sin que sea admisible la alegada falta de notificación de la Orden de 28 de julio de 2010, al obrar a los folios 279-280 del Expediente administrativo certificado de correos de 5 de agosto de 2010, en el que aparece como destinatario del envío, la recurrente; como remitente, el Departamento de Industria Comercio y Turismo. Servicio de Apoyo a la Pequeña y Mediana Empresa; datos del expediente de subvención solicitada ' NUM000 , siendo la receptora de la misma Dª Amanda , y puesto que la cuestión a resolver es el incumplimiento o no de las condiciones de la subvención concedida a la actora que determinaron la resoluciones administrativas ahora recurridas, en concreto no haber presentado en plazo la documentación a que le obligaba la Orden de concesión de la subvención, hay que partir de la reciente sentencia del Tribunal Supremo, de ocho de Febrero de dos mil dieciséis, dictada en recurso de casación para unificación de doctrina nº 3189/2015 interpuesto contra la sentencia de esta Sala y Sección de 10 de abril de 2015 (recurso contencioso- administrativo 232/2012 ), en la que se desestimaba el recurso contencioso-administrativo interpuesto contra la Orden del Departamento de Economía y Empleo del Gobierno de Aragón de 14 de septiembre de 2012 por la que se desestimó el requerimiento previo a la vía judicial dirigido contra la Orden del mismo Departamento de 10 de febrero de 2012 que declaró la pérdida del derecho al cobro parcial del importe de subvención concedida... por Orden de 19 de julio de 2010...

La referida Sentencia del Tribunal Supremo, en los Fundamentos Jurídicos que se reproducen, dice: '...TERCERO.- Tanto la sentencia recurrida como las de contraste se refieren a resoluciones administrativas en las que se aprecia el incumplimiento de obligaciones por parte del beneficiario de una subvención. Es cierto que junto a ese elemento común existen también aspectos diferenciales, por lo que resulta necesario dilucidar si estas diferencias son significativas a los efectos que aquí interesan o si, por el contrario, se trata de divergencias meramente accidentales que no impiden apreciar que los supuestos confrontados son sustancialmente iguales.

De entre las sentencias de contraste que se invocan, las que se refieren a supuestos en los que cabe apreciar una mayor semejanza con el caso que examina la sentencia aquí recurrida son las dos sentencias de esta Sala Tercera y Sección 3ª del Tribunal Supremo de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004 ) y 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 ).

La primera de ellas - sentencia de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004 )- hace un recordatorio de la jurisprudencia de esta Sala relativa a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones; pero a continuación, invocando las especificidades del caso concreto que allí se examina considera aplicable el criterio de proporcionalidad que en aquel caso había invocado la Sala de instancia a fin de aplicar determinados criterios de graduación de los posibles incumplimientos. De los fundamentos jurídicos quinto y sexto de dicha sentencia extraemos los siguientes fragmentos:

'(...) QUINTO.- Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones. Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra sin duda la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. Esta es la doctrina constante de la Sala que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

La particularidad de este caso es que, habiéndose cumplido dentro del plazo reglamentario las dos condiciones materiales (de inversión y de autofinanciación) fijadas en la resolución individual de otorgamiento de la subvención y que son objeto de litigio ,no se acreditó dicho cumplimiento al término de los de doce meses que exigía la citada resolución, contados desde su aceptación por el beneficiario [...]

La Administración, sin embargo, no ignoraba que al menos una de dichas condiciones materiales estaba cumplida según la versión de los hechos que contiene la sentencia de instancia y que hemos de respetar en casación [...].

SEXTO.- En cuanto a la segunda de las obligaciones formales incumplidas (la de acreditar antes del 14 de abril de 2001 un determinado nivel de autofinanciación de la sociedad beneficiaria mediante la aportación del balance de situación firmado y, en su caso, auditado, según la cláusula 2.4 de la resolución individual), ciertamente no se presentó dicho balance antes de aquella fecha sino fuera de plazo. La Sala de instancia deduce en este caso acertadamente, a nuestro juicio, que la consecuencia de este incumplimiento formal, subsanado muy poco tiempo después por la empresa beneficiaria, no puede consistir en la supresión o pérdida total del beneficio en su día concedido.

[...]

En todo caso, el principio de proporcionalidad (de matriz jurisprudencial y ahora ya inserto en la Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones, inaplicable al caso de autos rationetemporis) permite emplear ciertos criterios de graduación de los posibles incumplimientos de las condiciones impuestas al conceder las subvenciones. Casos como el presente, caracterizados por las circunstancias que acabamos de describir, en los que no existe un incumplimiento absoluto de la obligación de justificación, pueden no ser tratados del mismo modo que estos últimos. Si se trata de una justificación ligeramente tardía, resulta indiscutible la realización efectiva y material -y dentro de su plazo propio- de las condiciones sustantivas y concurren las circunstancias excepcionales que ya hemos descrito, habrá que valorar la incidencia que aquella anomalía temporal supone en el conjunto de las relaciones Administración-beneficiario.

En casos tan singulares como el presente -cuya especificidad, insistimos, no permite extrapolar la misma conclusión a cualesquiera otros incumplimientos formales, ni siquiera de signo meramente temporal- es aplicable el criterio de proporcionalidad (con apelación adicional a la 'equidad') que con acierto adopta la Sala de instancia y que ulteriormente corroboraría el artículo 37.2 de la vigente Ley General de Subvenciones antes citada: cuando el cumplimiento por los beneficiarios 'se aproxime de modo significativo al cumplimiento total y se acredite por éstos una actuación inequívocamente tendente a la satisfacción de sus compromisos' pueden no deducirse las consecuencias 'rigurosas' de pérdida de la subvención que auspicia el Abogado del Estado en su recurso'.

Por la misma senda argumentativa discurre nuestra sentencia de 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 ), que además de reiterar buena parte de lo razonado en la anterior sentencia de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004 ), expone en su fundamento jurídico quinto, en lo que ahora interesa, las siguientes consideraciones:

'(...) QUINTO.- Bajo la infracción de los artículos 34.2 y 3 , 35 y 36 del Reglamento de la Ley 50/1985 , así como de los principios generales de buena fe y vinculación a los propios actos, alega la recurrente que la inversión para la que se concedió la subvención fue ejecutada en su totalidad en la fecha exigida. Así pues, únicamente le es imputable la falta de justificación en el plazo concedido, lo que configura el incumplimiento de una mera obligación formal o instrumental que no puede conducir a la pérdida de la subvención.

La sociedad impugnante alude en su defensa al principio de proporcionalidad recogido en los artículos 30.8 y 37 de la Ley General de subvenciones, y finaliza citando otros pronunciamientos judiciales sobre el alcance del incumplimiento de dicha obligación formal de justificación cuando se halla cumplida la obligación material de inversión. De esta Sala menciona las Sentencias de 6 de junio de 2007 , 14 y 28 de febrero de 1997 y 28 de julio y 19 de octubre de 1996 .

Esta pretensión debe estimarse, por ser la situación que se plantea en el pleito, si no absolutamente idéntica, sí análoga esencialmente a la resuelta en nuestra Sentencia de 6 de junio de 2007 (RC 8246/2004 ), de oportuna cita.

En ambos casos el incumplimiento imputado a la beneficiaria consistió en el de las condiciones particulares 2.4 y 2.5 de las órdenes de concesión, las cuales exigían acreditar en determinada fecha dos hechos: primero, la disposición de un nivel de autofinanciación equivalente a cierto porcentaje sobre la inversión aprobada y, segundo, la ejecución material de un 25% de la inversión. También coincide en los dos supuestos que, en la fecha en que debía hacerse la justificación, la totalidad de la inversión había sido concluida, pues se habían erigido los establecimientos proyectados y se hallaban en funcionamiento. Mientras que en este caso la Sala de instancia desestimó el recurso, en el que fue objeto de la precedente Sentencia el recurso de la beneficiaria se había estimado por la Sección Sexta del mismo Tribunal Superior de Madrid.

La expresada Sentencia de 6 de junio de 2007 se pronunció en estos términos (...)

[...]

La notable singularidad que apreciábamos en el caso de la Sentencia transcrita se reproduce en el actual. Consta suficientemente acreditado en el proceso que el hotel proyectado se hallaba concluso y en funcionamiento en la fecha en que debía justificarse la ejecución de tan solo el 25% de las obras. Este hecho (que la Sala debe integrar a los declarados probados en la Sentencia de instancia de acuerdo con el artículo 88.3 de la Ley de la Jurisdicción ) no fue controvertido ni en vía administrativa ni judicial, donde únicamente se discutió la trascendencia del incumplimiento del deber de justificación (...).

[...].

Aunque aquí el retraso afecte, no ya al deber formal de justificación, sino también a la acreditación de la autofinanciación, cuando lo es por tan escaso plazo no basta, de acuerdo con criterios de proporcionalidad, para privar totalmente de la subvención. Por un lado, la condición de autofinanciación, que está destinada a asegurar el cumplimiento de la inversión, no parece igualmente razonable cuando dicha inversión ha sido realizada en su totalidad, por lo que debe decaer el rigor en su exigencia, y, por otro, una diferencia de tan solo doce días permite presumir, en las particulares circunstancias que presenta este caso, que la situación económica que reflejaba el balance no había variado sustancialmente.

Debemos, pues, rechazar el citado recurso de casación no sin antes añadir dos consideraciones adicionales: la primera es que la tesis general mantenida en su recurso por el Abogado del Estado es correcta, en el sentido de que el carácter instrumental de los requisitos de forma no puede ser excusa, sin más, para su incumplimiento... '.

El caso examinado en la sentencia ahora recurrida presenta una clara coincidencia en lo sustancial con los que fueron resueltos en las dos sentencias que acabamos de reseñar. Así, aunque la sentencia recurrida cita la primera de estas sentencias de contraste - sentencia de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004 )- y reproduce algunos párrafos de su fundamentación para destacar la especificidad del caso que allí se examinaba, sucede que, al igual que allí, en el caso que aquí se está resolviendo nadie niega la efectiva realización de la inversión dentro del plazo señalado, pues la controversia se refiere únicamente al incumplimiento del plazo establecido para la justificación documental de dicha inversión. Y, coincidiendo también en esto con las dos sentencias de contraste a las que nos venimos refiriendo, el retraso en el cumplimiento de la obligación de justificar documentalmente la inversión tampoco fue particularmente grave en el caso que nos ocupa.

Es un hecho no discutido que la documentación justificativa de la inversión correspondiente al año 2010 se había presentado en plazo. En cuanto a la inversión del año 2011, y siendo así que el plazo para su justificación vencía el 30 de noviembre de 2011, antes de esa fecha fue aportada la documentación justificativa de la inversión por valor de 50.151,53 €, de manera que el retraso en la aportación documental se produjo únicamente respecto de un importe adicional de inversión de 57.062,20. Y no fue un retraso dilatado, pues la documentación correspondiente a esta segunda cantidad -a la que se contrae la controversia- se presentó el 30 de diciembre del mismo año, según señala la propia sentencia recurrida.

En lo tocante a la efectiva realización de la inversión, aparte de no haber sido negada en el curso del proceso, ni en la sentencia, bien puede decirse que la Administración autonómica tenía plena constancia de ella...

Así las cosas, entendemos que concurren aquí circunstancias sustancialmente coincidentes con las que en aquellos casos examinados en las sentencias de esta Sala de 6 de junio de 2007 (casación 8646/2004 ) y 16 de marzo de 2012 (casación 1680/2010 ) llevaron a concluir que, habiendo constancia de la realización dentro de plazo de la inversión para la que se había otorgado la subvención, debe atemperarse el rigor a la hora de apreciar un incumplimiento formal por la existencia de un ligero retraso en la justificación documental de aquella inversión efectivamente realizada.

CUARTO.- Por las razones expuestas procede que declaremos haber lugar al presente recurso, debiendo ser casada la sentencia recurrida.

Entrando entonces a resolver, de conformidad de lo dispuesto 98.2 de la Ley reguladora de la Jurisdicción Contencioso- Administrativa, las mismas razones expuestas en el apartado anterior llevan a concluir que el recurso contencioso-administrativo debe ser estimado en parte, de manera que, con anulación de las resoluciones de la Consejería de Economía y Empleo del Gobierno de Aragón impugnadas en el proceso, debe condenarse a la referida Administración autonómica a que abone...'.

CUARTO.-Aplicada la doctrina expuesta al supuesto examinado en el presente recurso, en el que la controversia se refiere únicamente al incumplimiento del plazo establecido para la justificación documental a que le obligaba la Orden de concesión de la subvención y constando en el expediente administrativo -folios 287 y siguientes- que la actora presentó toda la documentación justificativa de la subvención el 28 de enero de 2011, en la creencia de que la fecha límite era el 31 de enero del mismo año, y aunque la misma fuera el 15 de enero de dicho año, únicamente le es imputable la falta de justificación en el plazo concedido, lo que configura el incumplimiento de una mera obligación formal o instrumental que no puede conducir a la pérdida de la subvención, toda vez que tanto en vía en vía administrativa como judicial, únicamente se discutió la trascendencia del incumplimiento del deber de justificación, y puesto que el escaso plazo de diferencia no basta, de acuerdo con criterios de proporcionalidad a los que se refiere la susodicha STS, para privar de la subvención, procede la estimación del recurso. De manera que, con anulación de las resoluciones impugnadas de la Consejería de Economía y Empleo del Gobierno de Aragón, debe condenarse a la Administración autonómica a que abone a la recurrente la cantidad de 53.982 euros, correspondiente a la subvención inicialmente concedida.

QUINTO.-De conformidad a lo establecido en el artículo 139.1 de la Ley Jurisdiccional , procede imponer las costas a la Administración demandada, si bien, la Sala, haciendo uso de la facultad que otorga el artículo 139.3 de la referida Ley Jurisdiccional y teniendo en cuenta la entidad de este recurso, señala en 1.500 euros la cifra máxima a abonar a la recurrente.

En atención a lo expuesto, este Tribunal ha resuelto pronunciar el siguiente:

Fallo

PRIMERO.-Estimar el recurso Contencioso Administrativo número 792 del año 2011 interpuesto por la representación de la mercantil EXTRUSIÓN DE RESINAS VINILICAS S.A. (ERVISA),contra la resolución indicada en el encabezamiento de esta sentencia, la que anulamos, declarando el derecho de la Actora al abono de la cantidad de 53.982 euros correspondiente a la subvención inicialmente concedida.

SEGUNDO.- Imponer las costas del presente recurso a la Administración demandada, con el límite establecido en el último fundamento de esta resolución.

Así por esta sentencia, de la que se llevará testimonio a los autos principales, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.