Sentencia Administrativo Nº 1470/2015, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 393/2013 de 08 de Junio de 2015

Encabezamiento

SENTENCIA Nº 1470/2015

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO DE MÁLAGA

R. ORDINARIO Nº 393/2013

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES:

PRESIDENTE

D. MANUEL LÓPEZ AGULLÓ

MAGISTRADOS

Dª. MARIA TERESA GÓMEZ PASTOR

Dª SOLEDAD GAMO SERRANO

Sección Funcional 1ª

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En la Ciudad de Málaga a 8 de junio de 2015.

Visto por la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Málaga, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en nombre de S.M. el REY, la siguiente Sentencia en el Recurso Contencioso-Administrativo número 393/2013interpuesto por INSTITUTO MUNICIPAL DE LA VIVIENDA AYUNTAMIENTO DE MÁLAGA representado/a por el/a Procurador/a D. JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ GONZÁLEZcontra CONSEJERÍA DE FOMENTO Y VIVIENDA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍArepresentado/a por LETRADO DEL SERVICIO JURÍDICO.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D MANUEL LÓPEZ AGULLÓ, quien expresa el parecer de la Sala.

Antecedentes

PRIMERO .- Por el/a Procurador/a D/ña. JOSÉ MANUEL GONZÁLEZ GONZÁLEZen la representación acreditada se interpuso Recurso Contencioso-Administrativo contra CONSEJERÍA DE FOMENTO Y VIVIENDA DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, registrándose con el número 393/2013 y de cuantía indeterminada.

SEGUNDO .- Admitido a trámite, anunciada su incoación y recibido el expediente administrativo se dio traslado a la parte actora para deducir demanda, lo que efectuó en tiempo y forma mediante escrito, que en lo sustancial se da aquí por reproducido, y en el que se suplicaba se dictase sentencia por la que se estimen sus pretensiones.

TERCERO .- Dado traslado al demandado para contestar la demanda, lo efectuó mediante escrito, que en lo sustancial se da por reproducido en el que suplicaba se dictase sentencia por la que se desestime la demanda.

CUARTO .- Recibido el juicio a prueba fueron propuestas y practicadas las que constan en sus respectivas piezas, y no siendo necesaria la celebración del vista pública, pasaron los autos a conclusiones, que evacuaron las partes en tiempo y forma mediante escritos que obran unidos a autos, señalándose seguidamente día para votación y fallo.

QUINTO .- En la tramitación de este procedimiento se han observado las exigencias legales.

Fundamentos

PRIMERO. - Se impugna en el presente recurso la resolución de 27 de diciembre de 2012 dictada por el Delegado Territorial de la Consejería de Fomento, Vivienda, Turismo y Comercio de Málaga, desestimatoria de la concesión de subvención a favor del Instituto Municipal de la Vivienda en Málaga, referida a la anualidad 2010, por cuanto que en la solicitud de ese año se presentan 10 viviendas, cuando el mínimo debió ser 19 viviendas según la estipulación cuarta del convenio suscrito.

La parte recurrente interesó el dictado de sentencia que anulando el acto impugnado declare el derecho a la subvención solicitada y ello al haber dado cumplimiento a los requisitos del Decreto 149/2003, de 10 de junio, por el que se aprueba el Plan Andaluz de Vivienda y Suelo 2003-2007, y se regulan las actuaciones contempladas por la Orden de 14 de julio de 2007. Igualmente se cumplen los requisitos de la Orden de 10 de marzo de 2006 y se invoca la aplicación por parte de la Administración Autonómica de los principios de buena fe y confianza legítima.

El letrado de la Junta de Andalucía, en trámite de contestación, vino a oponer la desestimación del recurso, defendiendo la plena legalidad de la resolución combatida.

SEGUNDO .- La materia que nos ocupa ha sido abordada por el Tribunal Supremo en sentencia de 24 de febrero de 2.003, dictada en recurso de casación nº.1134/98 , debiendo destacarse el tenor literal que a continuación se expresa:'...... Nuestra jurisprudencia ha reconocido el carácter modal de la subvención o, si se prefiere, su naturaleza como figura de Derecho público, que genera inexcusables obligaciones a la entidad beneficiaria, cuyo incumplimiento determina la procedencia de la devolución de lo percibido sin que ello comporte, en puridad de principios, la revisión de un acto administrativo declarativo de derecho que haya de seguir el procedimiento establecido para dicha revisión en los artículos 102 y siguientes de la LRJ-PAC (RCL 19922512, 2775 y RCL 1993, 246). Y es que la subvención comporta una atribución dineraria al beneficiario a cambio de adecuar el ejercicio de su actuación a los fines perseguidos con la indicada medida de fomento y que sirven de base para su otorgamiento. La subvención no responde a una «causa donandi», sino a la finalidad de intervenir la Administración, a través de unos condicionamientos o de un «modus», libremente aceptado por el beneficiario en la actuación de éste. Las cantidades que se otorgan al beneficiario están vinculadas al pleno cumplimiento de los requisitos y al desarrollo de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional, en los términos como ha sido contemplado por la jurisprudencia de esta Sala, al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar en todos sus términos el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados requisitos y comportamientos, que constituye la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en el supuesto de que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla.

Por consiguiente, cuando se trata del reintegro de subvenciones por incumplimiento de los requisitos o indebida utilización de las cantidades recibidas, esto es por incumplimiento de la finalidad para la que se conceden u otorgan, basta la comprobación administrativa de dicho incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido. O, dicho en otros términos, en tal supuesto no se produce propiamente la revisión de un acto nulo que requiera la aplicación de lo establecido en el artículo 102 LRJ-PAC o una declaración de anulabilidad del acto que requiera una declaración de lesividad, según el artículo 103 LRJ-PAC , sino que el acto de otorgamiento de la subvención, que es inicialmente acorde con el ordenamiento jurídico, no se declara ineficaz por motivo que afecte a la validez de su concesión, sino que despliega todos sus efectos; y entre ellos, precisamente, el del reintegro o devolución de las cantidades cuando no se ha cumplido la condición o se ha dado a aquéllas un destino diferente del que representa la finalidad para la que se otorgó la subvención. Es éste un efecto inherente al acto de otorgamiento de la subvención que ni se revisa ni anula, en sentido propio, sino que la devolución representa la eficacia que corresponde al incumplimiento de la condición resolutoria con que se concede la ayuda.

La expresada doctrina tiene su reflejo en el régimen jurídico de ayudas y subvenciones públicas contenido en los artículos 81 y 82 de la Ley General Presupuestaria (RCL 19881966, 2287) (LGP, en adelante), en la redacción dada por la Ley 31/1990, de 27 de diciembre (RCL 19902687 y RCL 1991, 408), de Presupuestos Generales para 1991, y que se proyecta a las ayudas y subvenciones públicas cuya gestión corresponda a la Administración del Estado o a sus Organismos Autónomos, financiadas, en todo o en parte, con fondos de la Comunidad Económica Europea (Unión Europea). Es precisamente el artículo 819 LGP la norma que establece los casos en que procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora desde el momento del pago de la subvención y en la cuantía fijada en el artículo 36 de la Ley señalando como tales: el incumplimiento de la obligación de justificación, obtención de subvención sin reunir las condiciones requeridas para ello, el incumplimiento de la finalidad para la que la subvención fue concedida y el incumplimiento de las condiciones impuestas a las Entidades colaboradoras y beneficiarios con motivo de la concesión de la subvención..........'

TERCERO .- En el caso enjuiciado nos hallamos ante un supuesto de denegación de subvención por incumplimiento de uno de los requisitos legales exigidos para su obtención.

Del examen del expediente administrativo se desprende que:

1. El 6 de noviembre de 2009 se firmó Convenio de Colaboración entre la Consejería de Vivienda y Ordenación del Territorio de la Junta de Andalucía y el Instituto Municipal de la Vivienda de Málaga -IMV-para subvencionar el alquiler de viviendas protegidas para la integración social. Promoción Soliva Este R-13-B - 62 viviendas -.

2. La cláusula cuarta expresa que de las 62 viviendas de la promoción, se reservan para Integración Social el 30%, es decir, 19 viviendas.

3. La cláusula sexta cuantifica la subvención anual en el 50% del importe de la renta correspondiente a las 62 viviendas, de conformidad con el art. 46 del Texto Integrado del Decreto 149/2003 .

4. La cláusula séptima exige para el reconocimiento y abono de la primera anualidad, que los contratos de arrendamiento hayan obtenido el preceptivo visado de la Delegación Provincial.

5. Remitida por el IMV, en fecha 17 de mayo de 2012, la liquidación de subvenciones correspondientes a la primera anualidad - 2010- en relación a las 19 viviendas reservadas para integración social, la Administración Autonómica exigió la subsanación de 9 de ellas que habían sido visadas en el año 2011, lo que determinó la remisión de nuevo listado en el que se incluyeron tan solo las 10 viviendas visadas en 2010.

6. La posterior resolución denegatoria de la subvención se basó en el incumplimiento de la cláusula cuarta, al constar sólo relación de 10 viviendas visadaspara la anualidad 2010, cuando debieran haber sido 19 viviendas.

Llegados a este punto se impone examinar el requisito del 'visado' a que alude la Administración para denegar la subvención interesada por el IMV. Pues bien, el art. 18 del Decreto 149/2006, de 25 de julio expresa: ' Visado de los contratos de arrendamiento.

1. Los contratos de arrendamiento de viviendas protegidas serán presentados en las correspondientes Delegaciones Provinciales de la Consejería competente en la materia, para que resulte acreditado en el expediente que contienen las cláusulas obligatorias establecidas en los artículos y 17.

2. Junto con el contrato se acompañará la documentación justificativa del cumplimiento por la persona arrendataria de los requisitos exigidos para el acceso a la vivienda protegida, de acuerdo con lo exigido en el correspondiente programa.

3. Acreditado que el contrato cumple lo dispuesto en el apartado 1 y que la persona arrendataria cumple los requisitos citados, se procederá a su visado y a remitir a las personas promotora y destinataria sendas copias diligenciadas del mismo.

4. La diligencia del visado se llevará a cabo en la forma que se prevea en la correspondiente Orden de la Consejería competente en materia de vivienda, en el plazo de dos meses desde la presentación de los contratos.

Constituye pues el 'visado', un previo control de legalidad que realiza la Administración Autonómica, a fin de determinar si el arrendamiento concertado cumple los requisitos subjetivos y objetivos previstos en la legislación sectorial y en el propio convenio de colaboración, para ser subvencionado.

En el presente recurso, según hemos visto, cuando el IMV solicita la subvención correspondiente a la primera anualidad -2010-, incluye nueve contratos que habían sido visados en el año 2011, y por tanto no podían ser computados dentro de los diecinueve exigibles- 30% de la promoción de 62 viviendas -.

La anterior sentencia de esta Sala , nº 645/2014 , no resulta extrapolable a este recurso, pues aún siendo las mismas partes y objeto, concluyó en que la Administración Autonómica incumplió el plazo de 2 meses que para visar algunos de loscontratos de arrendamiento presentados, exige el citado art. 18. Sin embargo en las presentes actuaciones no se ha discutido tal extremo, asumiendo la recurrente que los nueve contratos excluidos fueron visados en 2011, tal y como hizo constar en la primera relación enviada a la Consejería. Por lo demás carece de virtualidad jurídica hablar aquí de una actuación administrativa que haya infringido los principios de buena fe, confianza legítima y seguridad jurídica, cuando es lo cierto que la Administración Autonómica ha observado las previsiones establecidas en las estipulaciones del Convenio de Colaboración suscrito con el IMV.

En efecto, el principio de buena fe, que contempla expresamente el artículo 3.1 in fine de la Ley 30/1992 y que resulta plenamente aplicable en el ámbito de la contratación administrativa, está aludiendo a un concepto jurídico que se apoya en la valoración de una específica conducta deducida de unos hechos, y se concreta en una acción basada en una confianza legítima y en un proceder lógico y razonable, y no abusivo o fraudulento, que conduce a actuar de determinada manera en la creencia racional y fundada de estar obrando correctamente. En este sentido, tal y como indica el T.S. en sentencia de 17 de mayo de 2012 , ha venido manteniendo -por todas, en las sentencias de 22 de marzo de 1991 (recurso 2467/1988 ) y 17 de febrero de 1999 (recurso 3440/1993 )- la necesidad de respetar el principio constitucional de seguridad jurídica, proclamado en el artículo 9.º3 de la Constitución , amparado por la buena fe del administrado y la confianza legítima, o fundada esperanza, creada en el destinatario de una actuación administrativa como consecuencia precisamente de un acto externo y concreto de la Administración o de sus agentes, del que puede desprenderse una manifestación de voluntad de la misma, con la consecuencia obligada de inducirle a realizar determinada conducta.

Únicamente si el régimen jurídico del Convenio, y teniendo en cuenta las reglas de interpretación admisibles en Derecho, el contenido y las omisiones de un determinado texto normativo que en el caso no concurren, produjeran confusión, dudas o incertidumbre, que generasen en sus destinatarios esa incertidumbre razonablemente insuperable acerca de la conducta exigible para su cumplimiento, o sobre la previsibilidad de sus efectos, podría concluirse que la norma o acto en cuestión infringe el principio de seguridad jurídica y, en consecuencia, el de confianza legítima. Lo que nada tiene que ver con una eventual y pretendida 'confianza' del IMV en que no se actúe por la Administración Autonómica con arreglo a Derecho, toda vez que las esperanzas en una decisión deben ser debidamente fundadas y, en todo caso, la posición que se espera adquirir debe ser legal y no contraria al Ordenamiento, por lo que no han sido vulnerados los principios de buena fe, confianza legítima y actos propios de la Administración.

Por todo ello entiende el Tribunal que la resolución impugnada es conforme a derecho, procediendo la desestimación del recurso en el sentido que a continuación se dirá.

CUARTO .- La desestimación del recurso trae aparejada la imposición de costas a la parte recurrente - art. 139 LJCA -.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto, con imposición de costas a la parte recurrente.

Notifíquese la presente resolución a las partes.

Líbrese testimonio de esta Sentencia para su unión a los autos.

Así por esta nuestra Sentencia, definitivamente juzgando, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Ponente que la ha dictado, estando celebrando audiencia pública en el día de su fecha, ante mí, el Secretario. Doy fe.-