Sentencia Administrativo Nº 1475/2016, Tribunal Superior de Justicia de Castilla y Leon, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 764/2015 de 24 de Octubre de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CASTILLA Y LEÓN

Sala de lo Contencioso-administrativo de

VALLADOLID

Sección Primera

T.S.J.CASTILLA-LEON CON/ADVALLADOLID

SENTENCIA: 01475/2016

Equipo/usuario: JVA

Modelo: N11600

N.I.G:47186 33 3 2015 0003430

PO PROCEDIMIENTO ORDINARIO 0000764 /2015

Sobre:ADMINISTRACION AUTONOMICA

DePIZARRAS FORNA S.A.

ABOGADO D.JOSE MANUEL RODRIGUEZ GARCIA

PROCURADORAD.ª NURIA MARIA CALVO BOIZAS

ContraCONSEJERIA DE ECONOMIA Y EMPLEO

LETRADO COMUNIDAD

SENTENCIA N.º 1475

ILMOS. SRES.

PRESIDENTE:

DOÑA ANA MARÍA MARTÍNEZ OLALLA

MAGISTRADOS:

DOÑA MARÍA ENCARNACIÓN LUCAS LUCAS

DON FELIPE FRESNEDA PLAZA

DON LUIS MIGUEL BLANCO DOMÍNGUEZ

En Valladolid, a veinticuatro de octubre de dos mil dieciséis.

VISTO por la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León con sede en Valladolid el Precurso contencioso- administrativo n.º 764/2015, interpuesto por la Procuradora Sra. Calvo Boizas, en representación de 'Pizarras Forna, S.A', siendo parte demandada la Administración de la Comunidad Autónoma de Castilla y León, representada y defendida por Letrado de sus servicios jurídicos, impugnándose la resolución de la Consejería de Economía y Empleo de 29 de mayo de 2015 por la que se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la propia Consejería de 24 de enero de 2013 por la que se exige el reintegro total de la subvención concedida en el expediente de incentivos mineros 1094-09-egm, y habiéndose seguido el procedimiento jurisdiccional ordinario previsto en la Ley de la Jurisdicción Contencioso-administrativa de 13 de julio de 1998.

Antecedentes

PRIMERO. La representación procesal de la parte actora interpuso recurso contencioso-administrativo contra resolución expresada en el encabezamiento.

SEGUNDO. Reclamado el expediente administrativo, de conformidad con el artículo 48 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 13 de julio de 1.998, y una vez que fue remitido este, se dio traslado a la parte recurrente para que formulara la demanda, lo que hizo en término legal, efectuando las alegaciones que se expresan en la fundamentación jurídica de esta resolución, e interesando en el suplico de la demanda lo siguiente:

'Que tenga por presentado este escrito junto con los documentos y copias, los admita y una a los Autos, tenga por formulada la demanda contra la'ORDEN DE 29 DE MAYO DE LA CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y EMPLEO POR LA QUE SE RESUELVE EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO POR D.JOSÉ ANTONIO LAMELAS POMBIREGO, EN NOMBRE Y REPRESENTACIÓN DE 'PIZARRAS FORNA, S.A.', CONTRA LA ORDEN DE LA CONSEJERÍA DE ECONOMÍA Y EMPLEO DE 2013, POR LA QUE SE EXIGE EL REINTEGRO TOTAL DE LA SUBVENCIÓN CONCEDIDA EN EL EXPEDIENTE DE INCENTIVOS MINEROS 1094/09-EGM',dándose traslado de la demanda para que la conteste en el plazo legalmente establecido, y previos los trámites que procedan en derecho, en su día se dicte Sentencia por la que:

Se declare no ajustada a derecho y en consecuencia se anule y se deje sin efecto la Orden de la Consejería de Economía y Empleo recurrida, de fecha 29 de Mayo de 2015,y en consecuencia, se declare ajustada a derecho la concesión de la subvención y su justificación, por la entidad aquí representada, así como la obligación de no devolver la cantidad requerida, con expresa imposición de costas a la parte recurrida'.

TERCERO. La representación procesal de la parte demandada contestó a la demanda, alegando la legalidad del acuerdo recurrido.

CUARTO. Las partes solicitaron el recibimiento del juicio a prueba, habiéndose acordado de conformidad con lo solicitado, y practicado la que consta en las actuaciones.

QUINTO. Se formuló por las partes el escrito de conclusiones previsto en el artículo 62 de la LJCA .

Es ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D. FELIPE FRESNEDA PLAZA.

Fundamentos

PRIMERO. Se plantea en el presente recurso jurisdiccional, la impugnación de la resolución de la Consejería de Economía y Empleo de 29 de mayo de 2015 por la que se resuelve el recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la propia Consejería de 24 de enero de 2013 por la que se exige el reintegro total de la subvención concedida en el expediente de incentivos mineros 1094-09-egm.

Entre la argumentación de la parte actora, en cuanto afecta a la 'ratio decidendi' de la presente resolución, hemos de aludir a la relativa -fundamento de derecho 4º- a que se estaría procediendo, a consecuencia del ejercicio del control financiero permanente llevado a cabo por la Administración, tras las actuaciones de la Intervención Delegada de la Consejería de Economía y Empleo, a dejar sin efectos ayudas ya concedidas por actos firmes de la Administración, aludiéndose como expresivo de tales actos previos de reconocimiento de derechos a que el Servicio de Minas expidió la correspondiente certificación en fecha 25 de septiembre de 2009 (documento núm. 9 del expediente). La entidad recurrente, según se expresa, había justificado todos los gastos realizados, aportando todos los documentos facturas e informes, según fue reconocido por los técnicos de la Sección de Minas. Se considera desde esta perspectiva que se altera el principio de confianza legítima.

La Administración demandada al contestar a la demanda considera que a través del control financiero permanente, con cita de diversas resoluciones judiciales, se puede determinar el incumplimiento y reintegro de la subvención previamente concedida.

SEGUNDO. Efectuadas las precedentes consideraciones ha de decirse que la ayuda ya estaba, efectivamente, concedida por Orden de 8 de octubre de 2009, existiendo un informe del Ingeniero Técnico de Minas de 30 de octubre de 2009 -folio 178 del expediente administrativo- en el que se expresa que se han cumplido todos las condiciones exigidas para la obtención de la subvención

Por lo tanto, de los acuerdos de la Administración que han sido anteriormente citados, adoptados a consecuencia de informes favorables de los órganos gestores de la Administración, puede concluirse que existían actos previos de reconocimiento de la subvención, llegando la Administración, tras la fiscalización llevada a cabo por dichos órganos, a efectuar liquidación definitiva de la subvención por resolución de 21 de julio de 2010. En el mismo sentido favorable al otorgamiento de la subvención se expresan los informes del Servicio Territorial de Industria, Comercio y Turismo, al folio 180 del expediente administrativo, y el del Jefe de la Sección de Investigación y Estudios del Servicio de Minas de 3 de noviembre de 2009 -al folio 185- y la certificación del Jefe del Servicio de la misma fecha -folio 187-. Todos estos informes inciden en que la documentación se ha presentado en tiempo y forma y que los gastos realizados se adecúan en su naturaleza a la finalidad de la subvención, acreditándose una inversión por importe de 198.654,85 euros, a la que corresponde una subvención de 50.688,00 euros -así se expresa la certificación citada en último lugar-.

Es con base al informe de la Intervención Delegada de la Consejería que se inicia procedimiento de reintegro --en contra del criterio previo de los propios órganos de gestión de la Administración que ya habían informado previamente la procedencia de la liquidación de la subvención, aludidos por la parte actora y a los que con anterioridad se ha hecho referencia- por lo que dicho procedimiento concluyó con la resolución acordando el reiterado reintegro, que es objeto de fiscalización en el presente procedimiento.

En todo caso el referido acuerdo de reintegro no se ampara en el incumplimiento de ninguna de las obligaciones impuestas para el otorgamiento de la subvención, las cargas modales a que se aluden en la contestación a la demanda, sino que se procede a una nueva revisión de toda la documentación inicialmente presentada que amparó el otorgamiento de la subvención y que ya había sido objeto de fiscalización precedentemente en la forma analizada.

TERCERO. Como consideración de carácter general sobre las cuestiones planteadas ha decirse que la resolución inicial otorgando la subvención es susceptible de comprobación por la Administración al objeto de constatar si se han cumplido las condiciones a que se supeditó su otorgamiento, tal y como se desprende del artículo 47 de la Ley 5/2008, de 25 de septiembre, de Subvenciones de la Comunidad de Castilla y León , relativo a incumplimientos del beneficiario y entidades colaboradoras, que se expresa en los siguientes términos:

'1. Los incumplimientos por el beneficiario de las condiciones a que esté sujeta la subvención darán lugar, según los casos, a que no proceda el abono de la subvención o se reduzca en la parte correspondiente, o se proceda al reintegro total o parcial de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora correspondiente.

2. Cuando las entidades colaboradoras no entreguen a los beneficiarios los fondos recibidos, deberán reintegrarlos de acuerdo con lo establecido en este título'.

Y el artículo 48, sobre determinación del incumplimiento y el reintegro, prevé en su apartado 3 lo siguiente:

'3. La resolución que declare el incumplimiento deberá apreciar el grado de cumplimiento de la finalidad y el objeto para la que fue concedida la subvención y podrá declarar el cumplimiento parcial, que tendrá como consecuencia el pago proporcional o el reintegro parcial, según proceda'.

De esta forma, de lo que se trata es de determinar si ha existido incumplimiento de las condiciones a que se supeditó el abono de la subvención concedida, en este caso si se ha cumplido y justificado en plazo el programa de inversiones propuesto. Sin embargo, no puede entenderse que lo que se pueda efectuar es una suerte de revisión permanente de la existencia de los requisitos precisos para el otorgamiento de la subvención, pues ello ya fue objeto de fiscalización por la Administración al momento del otorgamiento de la subvención. De forma tal que no puede confundirse la constatación del cumplimiento de las condiciones exigidas para ser acreedor a la subvención, que se realiza en la resolución inicial con la comprobación ulterior de si las condiciones exigidas en la propia concesión, dentro del tracto sucesivo a que da lugar la relación constituida con el otorgamiento de la ayuda, se han cumplido por el beneficiario de la ayuda. Es solo el cumplimiento de estas condiciones lo que podrá ser objeto de fiscalización ulterior, dando en su caso lugar a declaración de incumplimiento que acarrearía el reintegro de la subvención, mas no se podrá, utilizando este expediente, declarar un incumplimiento que en realidad irá dirigido a fiscalizar la existencia de las condiciones exigidas para ser beneficiario de la subvención, lo que está amparado en un acto declarativo de derechos, solo susceptible de revisión a través de los cauces previstos en nuestro ordenamiento jurídico, como son la interposición de recursos o los cauces de revisión de oficio previstas en los artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 .

CUARTO. Sobre una cuestión análoga a la planteada desde la perspectiva del control financiero permanente que corresponde a la Intervención de Fondos, se pronunció la sentencia de 30 de octubre de 2015 en el recurso contencioso-administrativo n.º 737/2014 , con cita de la sentencia de esta Sala de 4 de marzo de 2015, recaída en el recurso 1082/2013 . En aquellas sentencias se expresaba:

En este sentido no puede considerarse adecuado imponer al beneficiario de la subvención tener que sufrir una sucesión de controles 'sine die' que puedan provocar el reintegro de las cantidades percibidas cuando, como decimos, ya ha recaído un acto administrativo que cierra la relación jurídica que le ligaba con la Administración concedente de la subvención .....

Esto es, no se desconoce que la realización del correspondiente control financiero puede dar lugar, en su caso, al inicio del correspondiente procedimiento de reintegro, sino que lo que se quiere significar es que para ello la Administración no puede hacer tabla rasa del contenido de los distintos actos administrativos que ha dictado en el seno del expediente subvencional.

Con las necesarias salvedades el supuesto es análogo al ahora planteado, si bien en este caso se trataría de fiscalizar el cumplimiento de las condiciones impuestas en el acto de otorgamiento de la subvención, en tanto que en el supuesto contemplado en aquellas sentencia se analizaba el control financiero de la subvención.

También hemos de citar lo que se expresaba en el sexto de los fundamentos de derecho de aquella sentencia, en el que se decía:

'SEXTO.- Para apoyar la solución que mantenemos, que en definitiva no es sino confirmatoria de la del Juzgado de instancia, resulta ilustrativa la sentencia del Tribunal Supremo de fecha 15 de Julio del 2008 recaída en el Recurso 7453/2005 , en la que con ocasión de contemplar el supuesto contrario que ahora nos ocupa realiza no obstante algunas declaraciones de las que a contrario sensu se puede inferir una solución análoga a la que mantenemos, cuando dice: 'La cuestión central que se plantea en el presente proceso es la relativa a la calificación de la actuación administrativa, pues si se tratara de la revisión de un acto firme declarativo de derechos, indudablemente la Administración no habría seguido el procedimiento establecido de acuerdo con la argumentación que invoca la recurrente, pero en realidad no nos encontramos ante actos de dicha naturaleza. Como ya hemos anticipado, las subvenciones tienen una naturaleza modal lo que supone que el derecho del beneficiario a su percibo nace cuando acredita el cumplimiento de las condiciones a las que ésta se sometió. De esa forma, la Administración puede realizar sus funciones de control siempre que no haya prescrito su derecho para reclamar la deuda, lo que como ya dijimos no ocurre en este caso y sin que el acto de concesión de la subvención suponga la adquisición de derecho consolidado de tipo alguno... En definitiva, la Administración del Estado no dictó acto alguno declaratorio del cumplimiento de las condiciones como se indica en la documentación obrante en el ramo de prueba, limitándose a anticipar el pago de la subvención lo que no supone, dada su naturaleza modal, que renuncie al ejercicio de sus facultades de control y decisión final a lo que por otra parte está obligada.'

También en similar sentido se pronunció la sentencia de 15 de Marzo del 2004 dictada por la Sala homónima de Murcia en el Recurso 1454/2000 .'

De esta forma, ha de insistirse en que cabrá fiscalizar el cumplimiento de las cargas modales -las obligaciones que derivan del acto de otorgamiento de la subvención- que pechan sobre el beneficiario, mas no cabe utilizando esta vía pretender revisar si las condiciones que fueron exigidas para el otorgamiento de la subvención concurrieron o no realmente, ya que ello, como ha ocurrido en este caso ya se fiscalizó, como obra en los correspondientes informes de comprobación, sin que se formulará objeción alguna.

QUINTO. Como dijéramos en la sentencia de esta Sección de 15 de abril de 2016, recaída en el recurso 65/2005 , la situación es distinta cuando lo que se produce no es un incumplimiento de aquellas condiciones a las que se sujetó el pago de la subvención, sino la comprobación por parte de la Administración de que en realidad no se reunían las condiciones para que la misma se otorgase.

En este caso nos encontramos ante una supuesto en el que de ser el acto de otorgamiento de la subvención nulo o anulable y debería dejarse sin efecto por medio de los procedimientos legalmente previstos de revisión de los actos en vía administrativa ( artículos 102 y siguientes de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre de Régimen Jurídico de la Administración Pública y del Procedimiento Administrativo Común), sin que sea posible acudir a los mecanismos del reintegro.

Nos parece oportuno recordar aquí el artículo 36 de la Ley General de Subvenciones , que se ocupa de la invalidez de la subvención, distinguiendo las causas de nulidad (apartado 1) y las de anulabilidad (apartado 2), prescribiendo el apartado 3 que'Cuando el acto de concesión incurriera en alguno de los supuestos mencionados en los apartados anteriores, el órgano concedente procederá a su revisión de oficio o, en su caso, a la declaración de lesividad y ulterior impugnación, de conformidad con lo establecido en los artículos 102 y 103 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común EDL 1992/17271.'

Hay que recordar que este artículo de la Ley estatal tiene el carácter de básico.

De esta distinción se hace eco, entre otras, la sentencia de la Audiencia Nacional de 20 de septiembre de 2012 (recurso 588/2011 ).

Y en el mismo sentido puede mencionarse la sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía (Sala de Málaga) de fecha 31 de enero de 2008, recurso 771/2000 .

De esta forma, ha de insistirse, como conclusión, que en cuanto que se dé una relación de tracto sucesivo, que exige el cumplimiento de determinados fines previstos como obligaciones modales en las normas de otorgamiento de la subvención podrá fiscalizarse el cumplimiento de estos fines, mas esta fiscalización no será posible cuando lo que se trata es de revisar actuaciones ya precedentemente practicadas en base a documentos en que se justificó previamente, como es el caso, el cumplimiento de los fines y obligaciones previstos en las bases de la convocatoria y en las resoluciones por las que se otorga la misma.

A tenor de los razonamientos precedentes, es procedente la íntegra estimación de la demanda, reconociendo a la actora el derecho a la percepción de la subvención inicialmente otorgada y dejada sin efecto por la resolución recurrida.

QUINTO. En cuanto a las costas, previene el artículo 139 de la Ley 29/1998, de 13 de julio , reguladora de esta Jurisdicción, en la redacción aplicable a este procedimiento que 'En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren, impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho'. Y en el presente caso, estimado el recurso, sin que existan dudas de hecho o de derecho, procede su imposición a la Administración demandada.

En aplicación del principio de moderación, del que se hacen eco diversas sentencias del Tribunal Supremo, como son las de 19 y 25 de febrero de 2010 , en atención a la dificultad del asunto y la labor efectivamente realizada en el procedimiento, se considera que la cantidad máxima a que debe ascender la tasación de costas a realizar por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, ha de ser la cifra de 2.000 euros.

Vistoslos preceptos citados y demás de general y pertinente aplicación,

Fallo

Que debemos estimar y estimamos el recurso interpuesto por la representación procesal de la parte actora, contra el acuerdo expresado en el encabezamiento y primer fundamento de derecho de esta resolución, anulando dicho acuerdo por no ser ajustado a Derecho, reconociendo a la actora el derecho a la percepción de la subvención inicialmente otorgada y dejada sin efecto por la resolución recurrida, todo ello con imposición de costas a dicha Administración demandada, en la cantidad máxima por todos los conceptos, excepto el Impuesto sobre el Valor Añadido, de 2.000 euros.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que la misma no es firme y que contra ella cabe interponer el recurso de casación previsto en los artículos 86 y siguientes de la Ley Jurisdiccional 29/1998, en la redacción dada por la Ley Orgánica 7/2015, recurso que, en su caso, se preparará ante esta Sala en el plazo de treinta días contados desde el siguiente a la notificación de la presente sentencia, cumpliendo los requisitos previstos en cada caso en la Ley Jurisdiccional 29/1998.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en ella se expresa, en el mismo día de su fecha, estando celebrando sesión pública la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Castilla y León, de lo que doy fe.