Sentencia Administrativo Nº 148/2010, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 5, Rec 615/2009 de 08 de Marzo de 2010

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN QUINTA

En la ciudad de Valencia, a ocho de marzo de 2010.

La Sección Quinta de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Valenciana, compuesta por los Iltmos. Sres. D. JOSÉ BELLMONT MORA, Presidente, Dª ROSARIO VIDAL MÁS Y D. FERNANDO NIETO MARTIN, Magistrados, ha pronunciado la siguiente:

S E N T E N C I A NUMERO 148/2010

En el recurso de apelación número 615/2009.

Es parte apelante el AYUNTAMIENTO DE CANALS, representado y defendido por el abogado D. Ricardo de Vicente Domingo.

Es parte apelada DOÑA Fidela , DON Blas , DON Florian Y DON Mario , representados por el procurador D. Francisco Cerrillo Ruesta y defendidos por la letrada Dª Mar Pérez de los Cobos.

Constituye el objeto del recurso la sentencia 279/2009, de 5 de mayo, que el Juzgado de lo Contencioso-administrativo nº 6 de Valencia ha dictado en el recurso 813/2007.

La decisión judicial a quo accedió a la pretensión de invalidez jurídica que D. Mario , Dª Fidela , D. Florian y D. Blas plantearon frente a un acuerdo que el 5 de julio de 2007 tomó el Pleno municipal.

Y, en concreto, la parte dispositiva de la sentencia de 05/05/2009 incluye los siguientes datos:

"1.- Declarar satisfecha extraprocesalmente la pretensión consistente en la declaración de nulidad de los acuerdos recurridos de fecha 5 de julio de 2007 en los siguientes extremos:

a) el acuerdo c) del punto 4º del orden del día: indemnizaciones asignadas por participar en las tareas de gobierno.

b) el acuerdo d) del punto 4º del orden del día: indemnizaciones y asignaciones a grupos políticos, en concreto el relativo a la asignación de 200 euros por cada miembro con responsabilidad de gobierno, presidencia de comisión o delegación de alcaldía.

2.- Ordenar la devolución a las arcas municipales de las cantidades percibidas, al amparo de los acuerdos anteriormente referidos (...)

3.- Todo ello, con expresa imposición de costas procesales a la Administración demandada".

Ha sido Magistrado Ponente el Ilmo. Sr. D. FERNANDO NIETO MARTIN.

Antecedentes

PRIMERO.- La sentencia 279/2009, de 5 de mayo, dictada por la Ilma. Sra. Magistrada-Juez del juzgado de lo contencioso-administrativo Nº 6 de Valencia, en los autos seguidos por los trámites del procedimiento abreviado y de los que trae causa el presente rollo de apelación, decía literalmente en su fallo:

"1.- Declarar satisfecha extraprocesalmente la pretensión consistente en la declaración de nulidad de los acuerdos recurridos de fecha 5 de julio de 2007 en los siguientes extremos:

a) el acuerdo c) del punto 4º del orden del día: indemnizaciones asignadas por participar en las tareas de gobierno.

b) el acuerdo d) del punto 4º del orden del día: indemnizaciones y asignaciones a grupos políticos , en concreto el relativo a la asignación de 200 euros por cada miembro con responsabilidad de gobierno, presidencia de comisión o delegación de alcaldía.

2.- Ordenar la devolución a las arcas municipales de las cantidades percibidas, al amparo de los acuerdos anteriormente referidos (...)

3.- Todo ello, con expresa imposición de costas procesales a la administración demandada".

SEGUNDO.- Contra la anterior resolución se interpuso recurso de apelación en plazo y forma por la parte demandada y, admitido en ambos efectos, sin que ninguna de las partes propusiese la práctica de prueba, siendo seguido el recurso con arreglo a los trámites de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, quedando los autos conclusos para dictar Sentencia.

Se ha señalado para la votación y fallo del recurso el día veintitrés de febrero de 2010.

Fundamentos

PRIMERO.- El Ayuntamiento de Canals discute, en la segunda instancia, la adecuación a Derecho de la Sentencia 279/2009 , de 5 de mayo, que el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Valencia ha dictado en el recurso 813/2007.

La decisión judicial a quo accedió a la pretensión de invalidez jurídica que D. Mario, Dª Fidela, D. Florian y D. Blas plantearon frente a un acuerdo que el 5 de julio de 2007 tomó el Pleno municipal.

Y, en concreto, la parte dispositiva de la Sentencia de 05/05/2009 incluye los siguientes datos:

"1.- Declarar satisfecha extraprocesalmente la pretensión consistente en la declaración de nulidad de los acuerdos recurridos de fecha 5 de julio de 2007 en los siguientes extremos:

a) el acuerdo c) del punto 4º del orden del día: indemnizaciones asignadas por participar en las tareas de gobierno.

b) el acuerdo d) del punto 4º del orden del día: indemnizaciones y asignaciones a grupos políticos, en concreto el relativo a la asignación de 200 euros por cada miembro con responsabilidad de gobierno, presidencia de comisión o delegación de alcaldía.

2.- Ordenar la devolución a las arcas municipales de las cantidades percibidas, al amparo de los acuerdos anteriormente referidos (...)

3.- Todo ello , con expresa imposición de costas procesales a la administración demandada".

Y esta decisión parte de: - los términos vigentes en la Resolución del Pleno de 27 marzo 2008 que "derogaron" los apartados c) y d) del punto primero del acuerdo de 05/07/2007; - de que estos términos no "satisfacen" la totalidad de las pretensiones que han formulado quienes en el proceso 813/2007 actúan con el carácter de demandantes; - que se conforman al molde fijado por el Derecho el resto de solicitudes que plantean el Sr. Mario y otras tres personas físicas por cuanto que la anulación, por el propio Pleno municipal, de ese acuerdo de julio 2007 tiene que ver con el incumplimiento de las previsiones legales que establecen los artículos 73 y 75 de la Ley de Bases de Régimen Local de 2 abril 1985 ; - la necesidad de retrotraer las consecuencias jurídicas de las que ha de dotarse a la sentencia de la jurisdicción Contencioso-administrativa vía "devolución a las arcas municipales de las cantidades percibidas".

Además, el Juzgado impone al Ayuntamiento de Canals el abono de las costas procesales que se han causado en el recurso.

En palabras (lo esencial) de la Sentencia 279/2009 :

"... la parte actora se opuso tanto a la terminación del proceso por satisfacción extraprocesal como al desistimiento. Efectivamente el acuerdo adoptado por el Ayuntamiento demandado el 27 de marzo de 2008 no satisface la totalidad de las pretensiones contenidas en el suplico de la demanda pues si bien es cierto que se ha anulado el acuerdo de 5 de julio de 2007 en los puntos impugnados dándose satisfacción a la primera de las pretensiones no se han atendido las dos restantes consistentes en: 1.- La devolución a las arcas municipales de las cantidades percibidas (...) 2.- El pago de las costas procesales por parte del Ayuntamiento de Canals habida cuenta de la temeridad en la aprobación de los referidos acuerdos".

"... Pretensiones que deben gozar de favorable acogida por cuanto que tal y como se desprende del propio contenido de los acuerdos de 27 de marzo de 2008, la anulación de los puntos impugnados no obedece sino a la necesidad de cumplir lo dispuesto en los arts. 73 y 75 de la ley 5/1985, de 2 de abril ".

"... siendo tal y como denuncian en su demanda estos acuerdos radicalmente nulos por ser contrarios a los mencionados artículos y la jurisprudencia que los interpreta. Lo que hace que deban anularse también los efectos que han producido debiendo ordenar la devolución a las arcas municipales de las cantidades percibidas al amparo de los acuerdos anteriormente recibidos".

"... En cuanto a la condena en costas , procede estimar igualmente esta pretensión al apreciarse temeridad en la actuación del Ayuntamiento demandado pues los actos adoptados con posterioridad a la iniciación de este procedimiento, se fundan en los mismos preceptos que la propia demanda para anular los acuerdos impugnados, lo que supone reconocer la razón que asiste a los recurrentes y sin embargo en lugar de allanarse previos los trámites legales oportunos, solicitan el desistimiento, pese a que no se han reconocido la totalidad de las pretensiones de los recurrentes y que resultan ajustadas a Derecho, por lo que la actitud de la corporación demandada resulta temeraria obligando a los recurrentes a mantener el procedimiento hasta su Resolución mediante Sentencia".

SEGUNDO.- El recurso de apelación estima que la vía jurídica más adecuada para hacer coincidir las pretensiones que se han vertido en el proceso 813/2007 versus situación fáctica producida en éste - que consiste en la anulación de parte del acuerdo de 5 julio 2007 por otro tomado el 27 de marzo de 2008 y cuyo origen se sitúa también en el Pleno del Ayuntamiento de Canals -, es la de (a) establecer que esas pretensiones debieron concluir en un resultado de:

"inadmisibilidad sobrevenida" (página 4ª, apelación).

Y es que , según mantiene la defensa en juicio de este Ente público:

"... en el fundamento de Derecho primero de la contestación a la demanda se alegaba la pérdida de objeto del recurso y la inadmisibilidad sobrevenida puesto que lo cierto es que la pretensión del suplico de la demanda ha quedado sin efecto tras el acuerdo municipal de 27 marzo 2008. El Juzgado reconoce que ello es así en el fundamento de derecho segundo de la Sentencia" .

La Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo adolece del defecto procesal de falta de congruencia con la totalidad de (b) las alegaciones y solicitudes que formularon, en la primera instancia, los litigantes. Y ello es así al no motivar el por qué la respuesta jurídica más plausible que ha de dotarse al conflicto es otra distinta a la propuesta por el Ayuntamiento de Canals (inadmisibilidad sobrevenida).

Además, la Sentencia de 5 mayo 2009 tampoco guarda las ineludibles dosis de congruencia que ha de mantener con las pretensiones que formule el recurrente por cuanto que:

"... La parte actora había rechazado frontalmente la satisfacción extraprocesal" (página 3ª).

Vulneración de las previsiones legales que recogen los artículos 71, 72 y 76 de la Ley Jurisdiccional a la vista de que (c) estos preceptos ni habilitan para declarar, en Sentencia, la concurrencia de un supuesto de satisfacción extraprocesal ni permiten que ese resultado se fije con el intermedio de una Sentencia (ha de ser a través de auto , según alega el Ayuntamiento de Canals).

El juzgado de lo Contencioso-Administrativo evita demostrar, en los Fundamentos de Derecho de la decisión judicial de instancia (d), cuál es el sustento sobre el que articula la calificación de "invalidez de pleno Derecho" de la decisión de 05/07/2007:

"... Tampoco la Sentencia ha justificado en qué supuesto de nulidad de pleno Derecho se encontraba dicho acuerdo (...) la infracción de los artículos 73 y 75 de la ley 7/1985 (...) no sería un supuesto de nulidad de pleno Derecho sino de anulabilidad (...) Esta cuestión de la producción de efectos tiene relevancia en orden a la determinación de la obligatoriedad de la devolución o no de las cantidades percibidas" (página 6ª , escrito de demanda).

Con esta perspectiva, las páginas 6ª a 9ª del escrito de apelación reiteran parte del texto de una serie de Sentencias del Tribunal Supremo, T.S.J. comunidad Valenciana y audiencia Nacional. La cita de las STS , 3ª, es la siguiente: S.T.S. 3ª , sección 4ª, de 29 septiembre 2004; STS, 3ª , Sección 5ª, de 23 abril 2003 .

Por lo que hace a la condena al abono de las costas procesales, señala que (e):

"... el Ayuntamiento planteó la satisfacción extraprocesal (...) que es el cauce habitualmente elegido cuando se produce un acuerdo que viene a reconocer las pretensiones de la actora. No el allanamiento que no es obligatorio".

"... La solicitud de desistimiento no tiene por qué suponer la condena en costas pues ni así está previsto en la ley jurisdiccional (art. 74.6 ), ni tampoco ello revela una conducta temeraria (...) el planteamiento que esta parte hizo del desistimiento en vía procesal, en el escrito de 30 abril 2008 fue opcional" (páginas 10ª y 11ª).

TERCERO.- No accedemos a la revocación de la Sentencia 279/2009, de 5 de mayo .

La decisión del tribunal parte de estos razonamientos:

1.- "... cuando lo pertinente era la inadmisibilidad sobrevenida" (página 5ª, recurso de apelación).

Es incorrecto afirmar que el resultado jurídico más adecuado que debió darse a las pretensiones de invalidez que D. Mario y otras tres personas físicas más plantearon en el seno del recurso 813/2007 era el de "inadmisibilidad sobrevenida".

Para que ello fuese así era preciso , de forma ineludible, que esa inadmisibilidad afectase a la integridad de las solicitudes incluidas en el suplico del escrito de demanda presentado en esa controversia, supuesto de afectación inexistente al quedar todavía por establecer, en el fallo de la decisión judicial que pusiese punto final al correspondiente proceso de declaración, si tenía/no tenía razón la parte actora al mantener que las consecuencias jurídicas ínsitas a la anulación de los apartados c) y d) del punto primero del acuerdo de 5 de julio de 2007 reclamaba también la obligación de devolver las cantidades económicas que se habían entregado por el municipio.

2.- "... incongruencia de la Sentencia" (página 3ª, recurso de apelación).

La circunstancia de que la parte demandante hubiese "... rechazado frontalmente la satisfacción extraprocesal" no imponía, desde luego, el despliegue de una conducta por parte del órgano judicial a quo en los términos alegados en el escrito de apelación.

Si el Juzgado, y en discrepancia con los argumentos de los recurrentes , llegó a un resultado disímil al que éstos afirmaban, ello no supone incidir en un caso de incongruencia, que concurre sólo cuando el Juzgado/tribunal prescinda de las solicitudes y argumentos que formulen los litigantes de un proceso o decida de forma autónoma, sin hacerlo a partir de tales presupuestos justificativos.

3.- "... no sería un supuesto de nulidad de pleno Derecho sino de anulabilidad" (página 6ª, recurso de apelación).

Entendemos que la dicotomía a la que se refiere el escrito de apelación tiene escasa trascendencia en el conflicto. Y es que aunque en éste se dijese - lo que queda sin decidir por nosotros , a la vista de su irrelevancia jurídica - que el supuesto de incumplimiento legal en el que incidió la Resolución de julio 2007 tiene que ver con una invalidez relativa, ello es indiferente a efectos de las consecuencias jurídicas tangibles (que es lo que importa, en realidad, en el seno del recurso de apelación 615/2009) de esa anulación.

Son dos los basamentos sobre los que se articula la decisión que tomamos en este apartado expositivo.

a.- El primero tiene que ver con la doctrina que esta Sala de lo Contencioso-Administrativo ha fijado ya en un conflicto que presentaba unas grandes dosis de similitud con aquél que abre el recurso de apelación 615/2009.

Se trata de la STSJCV , 1ª, 286/2002, de 1 de marzo, en la que se incluyen - para lo que aquí interesa - las siguientes declaraciones:

"... mediante la diferenciación cuantitativa entre concejales del equipo de gobierno y concejales de la oposición".

"... Por ello, el trato diferenciado en los topos indemnizatorios dado por el acuerdo de 22-7-1999 discrimina arbitrariamente sin justificación de ningún tipo, a los concejales sin responsabilidades de gobierno, vulnerando con ello la normativa referida y el art. 14 de la Constitución Española".

"... deberá estimarse la pretensión subsidiaria de la demanda por ser respetuosa con la legalidad aplicable: procederá anular la Resolución impugnada por ser contraria a Derecho y, en consecuencia, deberá acordarse que los miembros de la Corporación de Pego han de reintegrar a la Hacienda Municipal las indemnizaciones mensuales recibidas por asistencias a plenos y comisiones que sobrepasen el límite mínimo fijado por el acuerdo recurrido".

"... Asimismo , cabe resaltar que dicho pronunciamiento no es sino la inevitable consecuencia de la invalidez jurídica de un acto administrativo, debiendo restaurarse la legalidad vulnerada mediante el resarcimiento de los intereses públicos perjudicados, lo que nos debe llevar a la devolución a la Hacienda Municipal de los ingresos indebidamente percibidos por los concejales del Ayuntamiento de Pego".

b.- El segundo, con el hecho de que la anulación de los apartados c) y d) del punto primero de la Resolución de 5 julio 2007 constituiría no otra cosa que una simple formalidad, sin valor material alguno ni sentido intrínseco , si el tribunal se limitase a anular esta disposición, privando a este resultado jurídico de valor tangible alguno (para quienes se beneficiaron de la transferencia económica que realizó el Ayuntamiento de Canals) por el simple hecho de que su encaje se sitúe extramuros de los tasados supuestos legales que determinan la vigencia de una nulidad de pleno Derecho.

El escrito de apelación se limita aquí a insistir sobre la absoluta relevancia de esa nulidad para lograr la retroactividad de efectos de la invalidez.

No comprueba ni dice nada, en cambio, sobre el sentido jurídico propio que tiene el restablecimiento de la legalidad en los supuestos - absolutamente mayoritarios - de que la anulación carezca de efectos ex tunc. Y, en cambio, resulta que ese restablecimiento de la legalidad es la esencia de la actividad de control que el Derecho asigna a la jurisdicción Contencioso- administrativa, que tiene que comprobar y dotar de una eficacia y perspectiva real a la aplicación del ordenamiento jurídico.

Si el Ayuntamiento de Canals incumplió el Derecho en la resolución de 5 julio 2007, parece indudable que la consecuencia natural, implícita , ineludible de esa transgresión no puede ser otra que exigir a este municipio, tal como ha hecho el Juzgado de lo contencioso-administrativo nº 6 de Valencia, que ordene "... la devolución a las arcas municipales de las cantidades percibidas".

La Sentencia de instancia pudo, además, imponer que esa devolución se pusiese en la práctica en un tiempo máximo con el objeto de lograr una más certera ejecución de las declaraciones que aparecen en su parte dispositiva:

"... c) Si la medida consistiera en la emisión de un acto o en la práctica de una actuación jurídicamente obligatoria, la Sentencia podrá establecer plazo para que se cumpla el fallo" (artículo 71.1 Ley Jurisdiccional ).

4.- "... Improcedencia de la condena en costas" (página 10ª, recurso de apelación).

La defensa en juicio del ayuntamiento de Canals vuelve a fijarse aquí sobre temáticas de índole formal, anudadas más a la obligación (o no, en su caso) de adoptar una conducta como la que le reclamó el Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 6 de Valencia - "... y , sin embargo, en lugar de allanarse previos los trámites legales oportunos solicitan el desistimiento", Sentencia 279/2009 -, que a la realidad de las cosas subyacentes en la ilegalidad reconocida, en la evidencia de la misma y en el hecho de que este municipio pretendía que el órgano judicial declarase que los recurrentes habían incidido en un comportamiento que implica el "desistimiento" en sus pretensiones cuando, como recoge la propia Resolución judicial en el seno de la argumentación que efectúa al objeto de imponer las costas procesales:

"... solicitan el desistimiento (...) pese a que no se han reconocido la totalidad de las pretensiones de los recurrentes".

La conducta seguida por el Ayuntamiento de Canals es merecedora de las costas al existir suficientes indicios de temeridad procesal, por lo que debemos ratificar también aquí el criterio que ha seguido el órgano judicial de primera instancia.

De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.2 Ley Jurisdiccional, se imponen la totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante.

Fallo

1.- DESESTIMAR el recurso de apelación interpuesto por el AYUNTAMIENTO DE CANALS contra la Sentencia 279/2009 , de 5 de mayo, que el juzgado de lo contencioso-administrativo nº 6 de Valencia ha dictado en el recurso 813/2007.

La decisión judicial a quo accedió a la pretensión de invalidez jurídica que D. Mario, Dª Fidela, D. Florian y D. Blas plantearon frente a un acuerdo que el 5 de julio de 2007 tomó el Pleno municipal.

Y, en concreto, la parte dispositiva de la Sentencia de 05/05/2009 incluye los siguientes datos:

"1.- Declarar satisfecha extraprocesalmente la pretensión consistente en la declaración de nulidad de los acuerdos recurridos de fecha 5 de julio de 2007 en los siguientes extremos:

a) el acuerdo c) del punto 4º del orden del día: indemnizaciones asignadas por participar en las tareas de gobierno.

b) el acuerdo d) del punto 4º del orden del día: indemnizaciones y asignaciones a grupos políticos, en concreto el relativo a la asignación de 200 euros por cada miembro con responsabilidad de gobierno, presidencia de comisión o delegación de alcaldía.

2.- Ordenar la devolución a las arcas municipales de las cantidades percibidas, al amparo de los acuerdos anteriormente referidos (...)

3.- Todo ello , con expresa imposición de costas procesales a la administración demandada".

2.- ESTABLECER la conformidad a derecho de esta resolución judicial

3.- IMPONER la totalidad de las costas procesales causadas en esta segunda instancia a la parte apelante.

Así por esta nuestra sentencia de la que quedará testimonio en autos para su notificación, la pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- Leída y publicada que ha sido la anterior Sentencia por el magistrado de esta Sala Ilmo. Sr. D. FERNANDO NIETO MARTIN que ha sido ponente en este trámite de audiencia Pública , doy fe. El Secretario, rubricado.