Sentencia Administrativo Nº 148/2016, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 10, Rec 276/2014 de 29 de Marzo de 2016

Encabezamiento

Tribunal Superior de Justicia de Madrid

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Décima

C/ Génova, 10 , Planta 2 - 28004

33009750

NIG:28.079.00.3-2014/0006874

Procedimiento Ordinario 276/2014

Demandante:FAUNA Y ACCION SL

PROCURADOR Dña. MARIA JESUS GONZALEZ DIEZ

Demandado:COMUNIDAD DE MADRID

LETRADO DE COMUNIDAD AUTÓNOMA

SENTENCIA Nº 148/2016

Presidente:

Dña. Mª DEL CAMINO VÁZQUEZ CASTELLANOS

Magistrados:

Dña. FRANCISCA ROSAS CARRION

D. RAFAEL VILLAFAÑEZ GALLEGO

Dña. Mª DEL MAR FERNÁNDEZ ROMO

En la Villa de Madrid a treinta de marzo de dos mil dieciséis.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso, se presentó la demanda en el plazo legal, en base a los hechos y fundamentos jurídicos que se dan aquí por reproducidos en aras de la brevedad.

SEGUNDO.- La demandada en el escrito de contestación a la demanda, se opuso a las pretensiones de la recurrente, y solicitó que se desestimase la misma.

TERCERO.- El presente recurso se ha recibido a prueba, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- En la tramitación de la presente causa se han observado todos los requisitos legales, salvo determinados plazos procesales por la acumulación de asuntos que penden ante la Sala; habiéndose señalado para votación y fallo el día 09/03/16 en el que, efectivamente, se deliberó, votó y falló.

Fundamentos

PRIMERO.- FAUNA Y ACCIÓN, S.L. recurre la Orden 69/2014, de 21 de enero, de la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid, por la que se desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden de 9 de octubre de 2013, que impuso a la recurrente una sanción de 60.001 euros por la ejecución de una actividad sujeta a Evaluación de Impacto Ambiental sin haber obtenido la preceptiva Declaración de Impacto Ambiental positiva, en relación a la instalación del núcleo zoológico ubicado en el Polígono 2, parcelas 95 y 98 del término municipal de Los Santos de la Humosa (Madrid).

SEGUNDO.- La parte actora solicita en su demanda que la Sala dicte sentencia ' en cuya virtud se estime la presente demanda, y declare contraria a Derecho y anule la Orden impugnada 69/2014, de 21 de enero, dictada en el Expediente: SAMA 1748.8/2012 por el Consejero de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid al ser contraria al ordenamiento jurídico, acordando anular, en consecuencia, la sanción impuesta por importe de 60.001,00 euros y, de forma subsidiaria para el supuesto de que la anterior petición sea desestimada, se declare la reducción de la sanción a leve en su grado mínimo, con imposición de las costas a la parte demandada de conformidad con lo establecido en el artículo 139 LJCA , con lo demás que en Derecho proceda'.

La demanda, en síntesis, se basa en los siguientes hechos:

-La actora solicitó a la Consejería de Medio Ambiente y Ordenación del Territorio de la Comunidad de Madrid autorización para la instalación de un cerramiento perimetral de las fincas números 95 y 98 del Polígono n.º 2 en Los Santos de la Humosa (Madrid), acordándose por resolución n.º 6022/2004, de 24 de junio, fijar una serie de condiciones para el cerramiento solicitado y sin referir necesidad de someterse a procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental Abreviado de forma previa al inicio de la actividad.

El 24 de febrero de 2005 tuvo entrada en el registro la solicitud de la mercantil recurrente al Ayuntamiento de Los Santos de la Humosa para la concesión de la correspondiente licencia de actividad para la instalación de una colección zoológica en las fincas referidas, solicitud que fue informada favorablemente el 11 de marzo de 2005.

La recurrente presentó escrito de fecha 3 de febrero de 2006 a la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, en respuesta a un requerimiento previo, informando sobre la superficie de las parcelas, edificaciones construidas, abastecimiento de agua y existencia de fosas sépticas.

El 9 de marzo de 2006, la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid informó a la recurrente de la necesidad de someterse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental Abreviado de forma previa al inicio de la actividad por encontrarse incluida en el epígrafe 6 del Anexo VI de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, dentro de proyectos y actividades sometidos a análisis caso por caso.

La Dirección General de Agricultura y Desarrollo Rural de la Comunidad de Madrid, por Resolución de 11 de abril de 2006, acordó inscribir a la actora en el registro oficial de actividades económico-pecuarias de la Comunidad de Madrid con el n. º ES281370000019, como Núcleo Zoológico de Parque Zoológico.

La recurrente quedó también registrada en el Registro de Criadores de especies incluidas en los anexos de los Reglamentos (CE) n. º 338/97 y modificaciones posteriores, bajo la clave CRIADOR n. º 141-AB.

-Al objeto de someterse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental Abreviado, la recurrente presentó, mediante escrito de fecha 31 de enero de 2007, Estudio de Impacto Ambiental con el contenido mínimo establecido en el art. 28 de la Ley 2/2002. La Jefatura del Área de Evaluación Ambiental acordó devolver el estudio presentado por no ajustarse al contenido mínimo establecido en el art. 28 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, por no remitir el número de ejemplares necesarios y por no presentarlo ante el órgano sustantivo.

La recurrente presentó nuevamente el estudio de impacto ambiental, en fecha 27 de abril de 2007, a pesar de lo cual la Jefa de Área de Evaluación Ambiental afirmó después en Resolución de 31 de mayo de 2010 que no se había recibido dicha documentación.

Con fecha de 31 de julio de 2012 la recurrente volvió a presentar ante la Dirección General de Evaluación Ambiental juego de tres copias de la memoria resumen del Estudio de Impacto Ambiental abreviado.

La Dirección General de Evaluación Ambiental procedió, mediante Resolución de 14 de agosto de 2012, a devolver nuevamente la documentación a fin de que subsanara y corrigiera una serie de deficiencias detectadas, lo que se verificó por la recurrente mediante escrito de fecha 27 de febrero de 2013.

La Dirección General citada, mediante Resolución de 12 de marzo de 2013, volvió a devolver la referida documentación al observar que no se habían cumplido todos los requerimientos efectuados, a fin de que se subsanaran las deficiencias detectadas. La recurrente volvió a atender este nuevo requerimiento mediante escrito de fecha 25 de abril de 2013.

La sociedad actora presentó escrito de fecha 24 de febrero de 2014, demandando información sobre el estado del procedimiento para la obtención de la Declaración de Impacto Ambiental a tenor del Estudio de Impacto Ambiental presentado en abril de 2013, contestando la Administración en el sentido de que no se había recibido dicho estudio de impacto ambiental.

-En cuanto al procedimiento sancionador, la demanda expone que se incoó por acuerdo de fecha 30 de octubre de 2012, como consecuencia de la denuncia formulada por el Área de Inspección Ambiental por presunta infracción de la Ley 2/2002, de 19 de junio, por las instalaciones del núcleo zoológico ubicado en el Polígono 2, Parcelas 95 y 98 del término municipal de Los Santos de la Humosa (Madrid), sometido a evaluación de impacto ambiental sin haber obtenido la Declaración de Impacto Ambiental positiva, estableciendo la posible imposición de una multa por estos hechos de 60.001,00 euros a 240.405,00 euros, calificando la infracción como grave.

En el Acta de Inspección de fecha 18 de mayo de 2012 el motivo de la denuncia era: ' NO SOLICITAR AL ÓRGANO AMBIENTAL SU PRONUNCIAMIENTO ACERCA DEL SOMETIMIENTO O NO A UN PROCEDIMIENTO AMBIENTAL DE UNA ACTIVIDAD CATALOGADA EN EL ANEXO CUARTO, APARTADO 6 DE LA LEY 2/2002, DE 19 DE JUNIO, DE EVALUACIÓN AMBIENTAL', cuando lo cierto es que, desde el 31 de enero de 2007 hasta el 25 de abril de 2013, se habían presentado por la sociedad recurrente diversos Estudios de Impacto Ambiental para la obtención de la Declaración de Impacto Ambiental.

La propuesta de resolución de 23 de mayo de 2013, por su parte, dejaba constancia de que la recurrente no había presentado ninguna documentación requerida por el Área de Evaluación Ambiental para resolver las deficiencias advertidas en el estudio de impacto ambiental presentado, cuando lo cierto es que sí se había presentado en todas y cada una de las ocasiones en que aquella había sido requerida a tal efecto.

La demanda aduce los siguientes motivos de impugnación, que se pasan a exponer resumidamente:

1º.- La acción para sancionar la supuesta infracción ha prescrito.

El art. 61 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, establece que las infracciones graves prescriben a los dos años desde el día en que la infracción se hubiese cometido. La supuesta infracción se consumó con el inicio de la actividad sin haber obtenido la Declaración de Impacto Ambiental. Si desde el año 2005 se viene desarrollando la actividad de núcleo zoológico sin haber obtenido la Declaración de Impacto Ambiental con conocimiento expreso de la Administración medioambiental de la Comunidad de Madrid, la infracción ha prescrito por el transcurso en exceso del referido plazo de dos años.

2º.- Inexistencia de obligación legal de someterse de forma previa a la autorización de la actividad al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental Abreviado. Vulneración del principio de tipicidad ( arts. 127 y 129 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común) y de la doctrina de los actos propios de la Administración demandada.

El acto recurrido parte de un hecho sustantivo erróneo que vulnera el principio de tipicidad, pues no se encuentra tipificado en norma alguna que la actividad de núcleo zoológico que es objeto de debate deba contar previamente con la Declaración de Impacto Ambiental, pues al ser una actividad encuadrada en el apartado 6 del Anexo IV de la Ley 2/2002, de 19 de junio, se tiene que estudiar caso por caso por el órgano ambiental de la Comunidad de Madrid, como así se establece en el art. 5.1 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, y en el propio Anexo IV, de modo que hasta que no está iniciada la actividad la Administración competente no podrá determinar si es o no necesaria la obtención de la Declaración de Impacto Ambiental, al tener que estudiarse ' caso por caso'. La Administración, además ha vulnerado el principio de los propios actos, pues en principio admite el desarrollo de la actividad mientras se tramita el procedimiento de impacto ambiental, para más tarde cambiar de criterio e inicio del expediente sancionador después de más de ocho años de haber permitido, con su conocimiento y consentimiento, no solo el inicio de la actividad, sino el pleno desarrollo de la misma.

3º.- Existencia de arbitrariedad en la iniciación e incoación del expediente sancionador contra FAUNA Y ACCIÓN, S.L.: nulidad del acto recurrido por vulneración del art. 62.1.e) y f) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre. Inexistencia del requisito de culpabilidad en la conducta de la recurrente. Vulneración del principio de responsabilidad. Inexistencia de responsabilidad por culpa exclusiva de la Administración demandada.

No existe dolo ni culpa para la obtención de la Declaración de Impacto Ambiental por parte de la recurrente, dado que ha sido la conducta negligente de la Administración autonómica, por su excesiva dilación en la tramitación del procedimiento, quien le ha privado de la posibilidad de subsanar y corregir cualquier omisión de la que pudiera adolecer el Estudio de Impacto Ambiental para la obtención de la Declaración de Impacto Ambiental. La recurrente ha cumplido todos y cada uno de los requerimientos para su obtención, lo que en modo alguno denota un ánimo incumplidor, rebelde, culposo o de inactividad por su parte, sino todo lo contrario.

Por otra parte, el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental abreviado iniciado por la recurrente el 31 de enero de 2007, con la presentación del Estudio de Impacto Ambiental, no ha concluido todavía mediante resolución definitiva alguna y, por lo tanto, sigue en trámite. No es ajustado a Derecho que se inicie de forma sorpresiva expediente sancionador por carecer de la Declaración de Impacto Ambiental. La recurrente ha obtenido todas las autorizaciones necesarias para el ejercicio de la actividad. No existe intencionalidad en cuanto al incumplimiento por el que se inició el procedimiento sancionador. La entidad sancionada ha venido atendiendo todos los requerimientos efectuados por la Administración, siendo incierto que, a fecha 14 de agosto de 2012, no se haya recibido nueva documentación por parte de aquella.

4º.- Error en la apreciación de los hechos en los que se fundamenta tanto la resolución impugnada, como la propuesta de resolución de fecha 23 de mayo de 2013 y la Orden 2334/2013, de 9 de octubre, de la que trae causa.

En contra de lo recogido en la propuesta de resolución acerca de que no subsanó las deficiencias advertidas, consta en las actuaciones que la recurrente presentó en abril de 2007 tres ejemplares del Estudio de Impacto Ambiental para el inicio del procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental ante la Dirección General de Urbanismo y Planificación General. Igualmente presentó diversa documentación en febrero de 2008, octubre de 2008, febrero de 2009 y julio de 2010.

Por su parte, la Orden 2334/2013, de 9 de octubre, que resuelve el procedimiento sancionador, establece que desde que fue devuelta al promotor la documentación el 14 de agosto de 2012, no se ha recibido nueva documentación. Consta debidamente acreditado en el expediente que, desde agosto de 2012 se ha presentado, el 27 de febrero de 2013 y el 25 de abril de 2013, nueva documentación con el Estudio de Impacto Ambiental ante el órgano ambiental de la Comunidad de Madrid y, por tanto, con el pleno conocimiento de esta.

5º.- Vulneración del principio de proporcionalidad.

Los posibles incumplimientos concretos y transitorios de la DIA que haya podido cometer la empresa recurrente tienen una escasa o nula entidad y ello debería a haber llevado a calificar la infracción como leve, a tenor de los arts. 60.c) y 63 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, y art. 131 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

TERCERO.- La Comunidad de Madrid solicita que la Sala ' dicte sentencia por la que se declare ajustada a Derecho la resolución recurrida'.

Su oposición, en síntesis, se basa en los siguientes motivos:

1º.- No existe prescripción de la infracción.

A tenor del art. 61.2 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, la infracción no ha prescrito porque el plazo comienza cuando finaliza la actividad ilegal, circunstancia que aún no ha tenido lugar.

2º.- No existe vulneración de los principios de tipicidad, proporcionalidad y responsabilidad, ni tampoco infracción de la doctrina de los actos propios de la Administración demandada. No es necesaria la existencia de dolo ni culpa para la imposición de la sanción.

La infracción imputada consta claramente tipificada en el art. 58.a) de la Ley 2/2002, de 19 de junio. Sin la Declaración de Impacto Ambiental la recurrente no debería haber iniciado la actividad objeto de sanción, que se ha venido desarrollando a pesar de ello durante un plazo de ocho años. La infracción se califica de muy grave, imponiéndose la multa mínima, sin que resulte posible calificar aquella de leve, ni tampoco reducir más la sanción impuesta. Por último, no es necesario para la imposición de la sanción que exista dolo ni culpa por parte del responsable, siendo suficiente haber realizado la conducta antijurídica. En este sentido, la contestación alude a las sentencias del Tribunal Supremo de 30 de mayo de 2008 y 14 de junio de 2004 así como al contenido del art. 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

3º.- No existe arbitrariedad.

No puede la otra parte alegar arbitrariedad en el actuar de la Administración, pues esta inició el expediente sancionador tras conocer los hechos por denuncia de la Guardia Civil, denuncia que, además, goza de presunción de veracidad a tenor del art. 137.3 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

CUARTO.- Por lo que se refiere al primer motivo de impugnación, la prescripción de la infracción, comenzaremos exponiendo los razonamientos incorporados a la resolución administrativa impugnada para descartar su concurrencia en el presente caso:

'(...) A este respecto, hay que señalar que no se ha producido, dado que en este expediente se ha sancionado una infracción de naturaleza continuada.

Según reiterada jurisprudencia, infracción continuada es aquella que entraña el mantenimiento de una situación ilícita en tanto no sea alterada mediante una conducta contraria por parte del autor de la infracción. Es decir, que subsiste en el tiempo mientras formalmente no se pone término a ella. No se trata de un acto aislado y concreto sino de una actividad perdurable y constante.

Jurisprudencialmente, se viene entendiendo por influencia de la dogmática penal, que si la infracción administrativa está constituida por una actividad continuada, el plazo de prescripción habrá de contarse a partir del último de los actos que, en conjunto, integran la actividad. En definitiva, dicho plazo se iniciaría desde el momento en que finalizase el uso o actividad ilegal ( STS de 8 de julio de 1982 ).

Por tanto, no puede considerarse que la infracción haya prescrito, cuando en realidad el plazo de prescripción no ha empezado a transcurrir aún, al no haber finalizado la actividad ilegal, ya que la empresa no ha obtenido aún la Declaración de Impacto Ambiental positiva, preceptiva para el ejercicio de la actividad denunciada y las instalaciones del núcleo zoológico.

A mayor abundamiento, la STS de 9 de febrero de 1983 afirma que 'una infracción permanente y continuada no puede producir la prescripción de la falta cometida por la razón de que no ha dejado de producirse. La prescripción es una institución para salvaguardar la seguridad jurídica pero nunca para proteger conductas contrarias a la Ley'.

Por todo ello, no procede estimar la presente alegación'.

La parte actora, como ha quedado expuesto, discrepa de este modo de razonar de la Administración, oponiendo al mismo, en esencia, que ' la infracción sancionada ha prescrito, puesto que la supuesta infracción se consumó con el inicio de la actividad sin haber obtenido la DIA, pues es este hecho infractor el que marca el inicio del cómputo de la prescripción de la acción sancionadora (...)'.

Esta Sala y Sección ya se ha pronunciado en distintas ocasiones sobre la cuestión planteada. Y lo ha hecho en sentido desfavorable a la postura mantenida por la sociedad recurrente. Por razones evidentes de coherencia y de seguridad jurídica mantendremos el mismo criterio, al no apreciar razones que justifiquen un cambio en este punto, pudiendo citar como ilustrativa de dicha posición la sentencia de 18 de marzo de 2014 (Recurso 597/2012, Ponente Doña Carmen Álvarez Theurer, Roj STSJ M 3093/2014, FJ 2º), en la que se razona sobre el particular en los siguientes términos:

'Esta infracción es la tipificada como grave, al amparo de los artículos 58.a ) y 59.h) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid , en atención a las dimensiones de las actuaciones realizadas. Y esta infracción está legalmente descrita en los siguientes términos: 'El inicio o ejecución de obras, proyectos o actividades sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental sin haber obtenido Declaración de Impacto Ambiental positiva o incumpliendo las condiciones establecidas en la misma' pues bien, en el presente caso, la infracción que se imputa a la entidad actora es continuada, ya que la conducta constitutiva del ilícito se mantiene durante un espacio prolongado de tiempo, de modo que el 'dies a quo' del plazo prescriptivo, será el de la finalización definitiva del comportamiento infractor, habida cuenta de que una infracción permanente y continuada no puede producir la prescripción de la falta cometida, puesto que no ha dejado de producirse.

Y a diferencia de lo que se sostiene en la demanda, esta Sala se ha pronunciado ya sobre el carácter permanente de esta misma infracción descrita en el art. 58.a) de la Ley autonómica 2/2002 (entre otras, en la sentencia nº 719/09, de fecha 8 de junio de 2009, dictada en el recurso contencioso administrativo nº 19/07 ) y, por tanto, al tratarse de una infracción permanente, aunque su consumación se produce de forma instantánea, la conducta constitutiva del ilícito se mantiene en el tiempo, de forma que, en este caso, la infracción se consuma cuando se 'inician o ejecutan' obras, proyectos o actividades sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental, incumpliendo las condiciones establecidas en la DIA, pero la conducta constitutiva del ilícito se mantiene en el tiempo mientras que dicho trámite ambiental no haya sido cumplido.

Por tanto, dado el carácter permanente de la infracción y teniendo en cuenta que el incumplimiento de la DIA se mantiene, no cabe hablar de prescripción alguna, pues es indiferente que dicho incumplimiento se constatara ya en la visita de los agentes forestales, ya con posterioridad, puesto que en todo caso permanecen incumplidas las condiciones de la DIA, y con ello, la conducta constitutiva del ilícito, cuando se da inicio al procedimiento sancionador.'.

El motivo, por tanto, debe ser desestimado.

QUINTO.- El segundo motivo de impugnación sostiene la infracción del principio de tipicidad.

Siguiendo la sistemática del Fundamento de Derecho precedente, comenzaremos por el examen de las razones que aporta la resolución sancionadora para descartar tal infracción:

' La infracción imputada consta claramente tipificada en el artículo 58.a) de la Ley 2/2002 , consistente en haber iniciado una actividad sujeta a Evaluación de Impacto Ambiental -conforme al art. 36 de la citada norma sin haber obtenido la preceptiva Declaración de Impacto Ambiental Positiva.

Al margen de los argumentos alegados por la mercantil recurrente, consistentes básicamente en negar su responsabilidad en el retraso producido en la tramitación del Estudio de Impacto Ambiental, concurre un hecho infractor insoslayable, cual es que sin la Declaración de Impacto Ambiental Positiva la expedientada no podía haber iniciado de ningún modo la actividad denunciada que, a pesar de ello se ha venido desarrollando durante ocho años.

(...) El recurrente alega vulneración de los Principios de Tipicidad y Legalidad en el procedimiento recurrido, lo que ha quedado suficientemente aclarado en el apartado anterior, por cuanto la infracción aparece claramente recogida y definida en el citado artículo 58.a) de la Ley 2/2002 '.

En este caso, encontramos que el motivo se subdivide. Así, por una parte, la demanda alega que se ha infringido el principio de tipicidad en la medida en que la actividad desarrollada por la mercantil recurrente ' no estaba sometida de forma obligatoria e imperativa al procedimiento de evaluación ambiental sino que debía de ser previamente estudiada al encontrarse encuadrada dentro del Anexo IV de la Ley 2/2002 ('caso por caso', artículo 5.1 Ley 2/2002 )'. Por otra parte, al amparo también de este motivo, considera la recurrente que la Administración ha ido en contra de sus propios actos pues ' en principio admite el desarrollo de la actividad mientras se tramita el procedimiento de impacto ambiental, para más tarde cambiar de criterio e iniciar el tan repetido expediente después de más de ocho años habiendo permitido con su consentimiento y conocimiento, no solo el inicio de la actividad, sino el pleno desarrollo de la misma'.

Por lo que se refiere a la primera de las vertientes expuestas, la Sala no comparte la tesis hermenéutica en que se basa la demanda para construir el motivo. El art. 22 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, que lleva por título ' Criterios generales' y encabeza el Título III (' Evaluación de impacto ambiental'), claramente dispone que ' Se someterán a Evaluación de Impacto Ambiental los proyectos y actividades, públicos o privados, enumerados en los anexos segundo y tercero de esta Ley, así como los que resulten de la aplicación de lo dispuesto en sus artículos 5 y 6'. El artículo 5 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, regula el ' estudio caso por caso'. Por tanto, también a estos supuestos resulta aplicable la disposición contenida en el art. 36 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, en virtud de la cual se exige que la Declaración de Impacto Ambiental favorable preceda al inicio de la actividad: ' ...la Declaración de Impacto Ambiental favorable constituye requisito previo e indispensable para el otorgamiento de cualquiera de las autorizaciones o licencias que los proyectos o actividades sometidos a Evaluación de Impacto Ambiental precisen para su ejecución, siendo, asimismo, el contenido de dicha Declaración de Impacto Ambiental vinculante para tales autorizaciones o licencias'.

En el presente caso, la propia recurrente reconoce, como Hecho Cuarto de la demanda, que 'l a Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental por resolución del día 9 de marzo de 2006 (...) informó a la recurrente por vez primera y después de más un año y ocho meses desde que tuviera conocimiento de la implantación de la actividad de núcleo zoológico, de la necesidad de someterse al procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental Abreviado de forma previa a la autorización de la actividad por encontrarse incluida en el epígrafe 6 del Anexo IV de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, relativo a 'Agrupaciones y núcleos zoológicos para la cría y exposición de especies animales no autóctonas situados fuera de zonas urbanas, excepto aquellos establecimientos registrados de venta al por menor', dentro de proyectos y actividades sometidos a análisis caso por caso (...)'. Es decir, el órgano ambiental de la Comunidad de Madrid concluyó el estudio caso por caso decidiendo que la actividad en cuestión debía someterse a un procedimiento ambiental concreto, la evaluación de impacto ambiental abreviada. En consecuencia, quedaba incluida por tal circunstancia en el ámbito de aplicación del Título III, delimitado nítidamente por el art. 22 de la Ley 2/2002, de 19 de junio, y, por tanto, también resultaba de plena aplicación a la misma la norma contenida en el art. 36 del mismo Texto Legal. Por lo expuesto, decae la alegación de la sociedad recurrente acerca de que ' no consta regulado ni, por tanto, tipificado, que esta concreta actividad necesite previamente a su inicio de forma obligatoria la DIA'.

Tampoco merece favorable acogida la invocación de la doctrina de los actos propios que integra la segunda parte del motivo de impugnación. Nos servirá para descartar el referido argumento con citar de la sentencia del Tribunal Supremo de 16 de enero de 2012 (Sec. 7ª, Recurso 4273/2010, Ponente Don Pablo Lucas María Murillo de la Cueva, Roj STS 307/2012, FJ 5º) en la que se afirma que: 'el hecho de que no se hubiera actuado contra ella con anterioridad no puede(n) servir para eludir ese procedimiento. La falta de actuación previa de la Administración no excluye la ilegalidad del proceder de la recurrente. Y como no puede ampararse la igualdad en la ilegalidad, tampoco puede ser legítima una confianza que descanse en ella ni la perpetuación de situaciones contrarias a la misma'.

El motivo debe rechazarse.

SEXTO.- Como en el caso anterior, el tercero de los motivos impugnatorios contenidos en la demanda se descompone en varias alegaciones sustanciales. Entendemos que las mismas pueden reducirse a la infracción del principio de culpabilidad por dos razones: inexistencia de dolo ni culpa y culpa exclusiva de la Administración demandada.

En relación a la inexistencia de dolo o culpa, la Administración en su resolución sostiene que: ' Respecto a la concurrencia o no de culpabilidad de la denunciada, debe indicarse que, en todo caso, existe una fundada corriente doctrinal que defiende que las infracciones formales no precisan ni dolo ni culpa, bastando el mero incumplimiento para entender cometida la infracción administrativa ( STS de 30 de mayo de 2008 y STS de 14 de junio 2004 ). De conformidad con el artículo 130.1 de la Ley 30/1992 , 'solo podrán ser sancionas por hechos constitutivos de infracción las personas físicas y jurídicas que resulten responsables aun a título de simple inobservancia'.

Frente a ello, la sociedad recurrente sostiene, en síntesis, que ' el principio de culpabilidad constituye un elemento básico a la hora de calificar la conducta de una persona como sancionables, es decir, es un elemento esencial en todo ilícito administrativo (...) no existiendo prueba bastante del elemento de la culpabilidad -intención incumplidora- en la conducta de la recurrente, ni siquiera a título de mera inobservancia, dado que no ha quedado acreditado la intención de la empresa sancionada de realizar la actividad antes de obtener la Declaración de Impacto Ambiental cuando ésta no era obligatoria como más adelante se razona, la resolución impugnada y la sanción impuesta deben reputarse nulas de pleno derecho'.

Al analizar esta cuestión vamos a distinguir dos aspectos. Para ello nos serviremos de la jurisprudencia constitucional.

Así, por una parte, asiste razón a la parte recurrente cuando afirma que el principio de culpabilidad resulta aplicable al Derecho Administrativo Sancionador. Así lo ha declarado el Tribunal Constitucional al proclamar, en sentencia n.º 246/1991, de 19 de diciembre de 1991, FJ 2, que 'Este principio de culpabilidad rige también en materia de infracciones administrativas, pues en la medida en que la sanción de dicha infracción es una de las manifestaciones del ius puniendi del Estado resulta inadmisible en nuestro ordenamiento un régimen de responsabilidad objetiva o sin culpa ( STC 76/1990 )'.

No obstante, por otra parte, el propio Tribunal Constitucional ha reiterado también que ' la vigencia del principio de culpabilidad en las sanciones administrativas no es tan intensa como en la sanción penal, pues puede ser matizada'. Así se recoge, por ejemplo, en el Auto del Tribunal Constitucional n. º 237/12, de 11 de diciembre de 2012, FJ 3. Más concretamente, en relación a las personas jurídicas, el Tribunal Constitucional ha declarado en la sentencia n. º 246/1991, de 19 de diciembre de 1991, FJ 2, que 'En cuanto a la infracción del principio de culpabilidad en el procedimiento administrativo sancionador ( art. 25.1 CE ) por la imposición a la recurrente, como responsable solidaria, de una sanción económica por unos hechos en los que no intervino, debemos recordar que este Tribunal tiene declarado para el caso de infracciones administrativas cometidas por personas jurídicas que, aunque no se suprime el elemento subjetivo de la culpa, el mismo se debe aplicar de forma distinta a como se hace respecto de las personas físicas. 'Esta construcción distinta de la imputabilidad de la autoría de la infracción a la persona jurídica nace de la propia naturaleza de ficción jurídica a la que responden estos sujetos. Falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidos. Capacidad de infracción y, por ende, reprochabilidad directa que deriva del bien jurídico protegido por la norma que se infringe y la necesidad de que dicha protección sea realmente eficaz (en el presente caso se trata del riguroso cumplimiento de las medidas de seguridad para prevenir la comisión de actos delictivos) y por el riesgo que, en consecuencia, debe asumir la persona jurídica que está sujeta al cumplimiento de dicha norma' ( STC 246/1991, de 19 de diciembre , FJ 2).'.

Esto último tiene relación con la infracción del principio de culpabilidad que se denuncia en el presente caso. La resolución sancionadora hace referencia al fundamentar la culpabilidad de la entidad recurrente, mediante la invocación del art. 130.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, a la ' simple inobservancia'. Esta escueta referencia, junto a la contenida en el párrafo anterior, relativa a que ' concurre un hecho infractor insoslayable, cual es que sin la Declaración de Impacto Ambiental positiva la expedientada no podía haber iniciado de ningún modo la actividad denunciada, que a pesar de ello se ha venido desarrollando durante ocho años', satisface a nuestro juicio la exigencia de culpabilidad de las personas jurídicas en los términos establecidos por la jurisprudencia constitucional a que se ha hecho referencia. Y es que no cabe identificar de modo absoluto culpabilidad con intención incumplidora, como se sostiene en la demanda, pues la doctrina constitucional en el caso de las personas jurídicas claramente sostiene, respecto de estos sujetos, que ' falta en ellos el elemento volitivo en sentido estricto, pero no la capacidad de infringir las normas a las que están sometidos'.

Por otra parte, en el Fundamento de Derecho precedente ya ha quedado razonado que carece de viabilidad jurídica uno de los pilares en que se pretende construir la infracción del principio de culpabilidad (inexigibilidad de la Declaración de Impacto Ambiental de forma previa al inicio de la actividad).

La otra vertiente del motivo consiste en sostener que la culpa sería en todo caso imputable a la Administración demandada por su retraso en resolver el procedimiento de Evaluación de Impacto Ambiental abreviado.

La resolución sancionadora impugnada opone, frente a esta circunstancia, que ' concurre un hecho infractor insoslayable, cual es que sin la Declaración de Impacto Ambiental positiva la expedientada no podía haber iniciado de ningún modo la actividad denunciada, que a pesar de ello se ha venido desarrollando durante ocho años'.

La Sala comparte la argumentación de la Administración. El tipo infractor previsto en el art. 58.a) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, sanciona la conducta consistente en ' el inicio o ejecución de obras, proyectos o actividades sujetos a Evaluación de Impacto Ambiental sin haber obtenido Declaración de Impacto Ambiental positiva', que es precisamente lo que se ha declarado probado en el presente caso. En la lógica del precepto sancionador aplicado, tertium non datur. O la empresa inició la actividad con Declaración de Impacto Ambiental favorable o no lo hizo así. No puede incumplirse un poco, o se cumple o no. Esto último es lo que la Administración ha declarado probado en el caso de la recurrente. Y frente a ello no cabe apreciar la eventual demora de la Administración en resolver el procedimiento de evaluación ambiental, pues dicha circunstancia no elimina o disminuye el reproche que merece la conducta de quien inicia una actividad sujeta a evaluación de impacto ambiental sin esperar a obtener un resultado favorable. No debemos olvidar, por otra parte, que lo que se somete a control en el presente recurso contencioso- administrativo es la sanción impuesta a la empresa recurrente por haber iniciado la actividad sin Declaración de Impacto Ambiental positiva, no el procedimiento de evaluación ambiental abreviado, que ocupa buena parte de la argumentación de la demanda, seguido como consecuencia de la Resolución de la Dirección General de Calidad y Evaluación Ambiental del día 9 de marzo de 2006 que puso fin al estudio caso por caso. De tal modo que la eventual demora en que haya podido incurrir la Administración en el seno de dicho procedimiento de evaluación ambiental queda extramuros del presente proceso. Tampoco puede formar parte del mismo, en el sentido postulado en la demanda, la eventual diligencia de la recurrente en atender los requerimientos dirigidos a subsanar los defectos advertidos en la documentación presentada en el seno de la evaluación ambiental. Pues ni esa alegada diligencia, como tampoco la afirmación de no incurrir la recurrente en un ánimo incumplidor o el hecho de haber obtenido otras autorizaciones necesarias para el desarrollo de la actividad, sirven para desvirtuar el hecho de que inició una actividad sujeta a Evaluación de Impacto Ambiental sin haber obtenido previamente la Declaración de Impacto Ambiental favorable. Este el límite que la norma sancionadora aplicada impedía traspasar. Y es un límite que la propia empresa recurrente admite y reconoce en su demanda haber infringido al proclamar que ' desde el mes de junio de 2004 (la Administración) tenía conocimiento de que mi representada estaba realizando y desarrollando la actividad sin haber obtenido la Declaración de Impacto Ambiental positiva',

Por último, si la arbitrariedad se cifra en el retraso de la Administración en iniciar el procedimiento administrativo sancionador, ya hemos señalado, respecto a la confianza legítima, que ' el hecho de que no se hubiera actuado contra ella con anterioridad no puede(n) servir para eludir ese procedimiento', como ha proclamado la jurisprudencia del Tribunal Supremo. Debe tenerse en cuenta también, como relevante a este respecto, el razonamiento de la resolución administrativa impugnada para descartar tal alegación: '(...) la incoación del expediente no obedece a ninguna arbitrariedad, puesto que se inicia a partir de denuncia contra la mercantil interesada, formulada por la Dirección General de la Policía y la Guardia Civil el 18 de mayo 2012. No se trata entonces, tal como se describe en el recurso, de que el incumplimiento se estuviese cometiendo y la Administración haya actuado cuando le ha parecido oportuno de un modo aleatorio, sino que la iniciación del procedimiento parte del momento en que esta Consejería tiene conocimiento del incumplimiento, en base a la citada denuncia'.

Procede la desestimación del motivo.

SÉPTIMO.- El siguiente motivo de impugnación denuncia error en la fijación de los hechos por la resolución sancionadora, concretado en la falta de actividad que la misma imputa a la empresa recurrente respecto a la aportación de documentación para subsanar las deficiencias advertidas en el procedimiento de evaluación ambiental.

A la vista de lo razonado en el Fundamento de Derecho precedente, dicha alegación carece de relevancia, al menos para enervar el argumento de la resolución administrativa impugnada a que hemos hecho reiterada alusión (' concurre un hecho infractor insoslayable, cual es que sin la Declaración de Impacto Ambiental positiva la expedientada no podía haber iniciado de ningún modo la actividad denunciada, que a pesar de ello se ha venido desarrollando durante ocho años'). Aunque sea cierta la existencia de un error de hecho como el que se censura en la demanda, tal cuestión carece de la relevancia que le atribuye la empresa recurrente. Pues, como decíamos, lo importante a los efectos del presente proceso no es el procedimiento de evaluación ambiental en sí mismo considerado, sino que la actora transgrediera el límite fijado y definido en la norma sancionadora contenida en el art. 58.a) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, al iniciar una actividad sujeta a Evaluación de Impacto Ambiental sin haber obtenido Declaración de Impacto Ambiental positiva.

En consecuencia, el motivo de impugnación debe decaer.

OCTAVO.- El último motivo de la demanda reprocha a la actividad impugnada la infracción del principio de proporcionalidad. En pocas palabras, sostiene que la falta de daños o deterioro al medio ambiente deberían haber determinado, en todo caso, la calificación de la infracción como leve, a tenor del art. 60.c) de la Ley 2/2002, de 19 de junio (' La comisión de alguna de las infracciones tipificadas en el artículo anterior, cuando por su escasa cuantía y entidad no merezcan la calificación de graves').

Sobre esta cuestión, razona la resolución administrativa impugnada que: ' En cuanto al grado de la infracción cometida, hay que recordar que ésta está calificada como muy grave en la Ley 2/2002. A pesar de ello, durante el procedimiento ha sido rebajada su graduación a grave, en aplicación del artículo 59.h); mínimo legal posible con arreglo a los hechos denunciados. Más aún, finalmente se ha impuesto la cuantía de multa mínima dentro de las recogidas en el artículo 62.2 para las infracciones graves. Por todo ello, resulta imposible reducir aún más la sanción impuesta (...) También ha quedado explicada de modo profuso la imposibilidad de reducir aún más la sanción a una infracción tipificada inicialmente como muy grave, para la cual la reducción máxima posible ha sido ya aplicada, de conformidad al artículo 59.h), rebajándose la sanción por un incumplimiento muy grave a la multa mínima posible correspondiente a un incumplimiento grave. Por todo ello no puede estimarse la alegación interpuesta'.

A partir de estos parámetros, la infracción del principio de proporcionalidad que se reprocha en la demanda carece de fundamento. La infracción consistente en iniciar una actividad sujeta a Evaluación de Impacto Ambiental sin haber obtenido Declaración de Impacto Ambiental positiva está prevista como muy grave en el art. 58.a) de la Ley 2/2002, de 19 de junio, como ha quedado expresado. No obstante, la empresa recurrente ha sido sancionada a tenor de la infracción grave del art. 59.h) del mismo Texto Legal (' La comisión de alguna de las infracciones tipificadas en el artículo anterior, cuando por su cuantía y entidad no merezcan la calificación de muy graves'). A su vez, dentro de las sanciones posibles por infracción grave, se ha impuesto la de multa en la cuantía mínima normativamente prevista ( art. 62.2.a) de la Ley 2/2002, de 19 de junio: ' Por la comisión de las infracciones graves podrá imponerse alguna de las siguientes sanciones: a) Multa entre 60.001 y 240.405 euros'). En consecuencia, teniendo en cuenta esta doble modulación del reproche sancionador, no podemos considerar vulnerado el principio de proporcionalidad, pues los elementos en que pretende basarse esta alegación ya han sido tenidos en cuenta por la Administración al determinar la infracción cometida y la sanción procedente.

El motivo, por tanto, no puede prosperar.

NOVENO.- A pesar de lo anteriormente declarado, al no acoger ninguno de los motivos de impugnación esgrimidos en la demanda, el recurso contencioso-administrativo va a ser estimado parcialmente. Y ello por la retroactividad de la norma sancionadora más favorable. Así lo hemos apreciado en asuntos similares al presente que hemos enjuiciado en fechas recientes y así vamos a reiterarlo en esta ocasión, por las ya apuntadas razones de coherencia y de seguridad jurídica. A título ejemplificativo citaremos la sentencia de esta misma Sala y Sección de fecha 22 de julio de 2015 (Recurso 1283/2013, Ponente Doña Francisca María de Flores Rosas Carrión, Roj STSJ M 11863/2015, FJ 4), en la que se expuso el alcance de aquel principio en los siguientes términos:

'(...) se está en el caso de que Ley 4/2014, de 22 de diciembre, de Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, que entró en vigor el día 1 de enero de 2015, derogó la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, a excepción del Título IV, « Evaluación ambiental de actividades », los artículos 49 , 50 y 72 , la disposición adicional séptima y el Anexo Quinto.

En lo que interesa al caso, la Exposición de Motivos de la citada Ley 4/2014, de 22 de diciembre, Medidas Fiscales y Administrativas de la Comunidad de Madrid, recoge lo que sigue:

'Por otro lado, el 9 de diciembre se aprobó la Ley 21/2013, de evaluación ambiental. Esta Ley establece un nuevo régimen legal, de carácter mayoritariamente básico, que afecta sustancialmente a la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, por cuanto impone a los órganos sustantivos la obligación de participar desde su iniciación, en los procedimientos ambientales, además de otorgarles la facultades de seguimiento de las declaraciones de impacto ambiental y la potestad sancionadora. No obstante, se permite a las Comunidades Autónomas modificar este diferente esquema competencial, cuando los correspondientes procedimientos vayan referidos a planes, programas o proyectos de su competencia.

En este contexto, se ha considerado oportuno proceder a la derogación de gran parte de la Ley 2/2002, de 19 de junio, de Evaluación Ambiental de la Comunidad de Madrid, para dar entrada a la aplicación directa de la Ley básica estatal, sin reproducir su contenido en nuestro ámbito territorial, regulando, en tanto se aprueba una nueva Ley autonómica, las especialidades que, de acuerdo con la habilitación estatal, se aplicarán en la Comunidad de Madrid'.

El artículo 55.3.c) de la Ley 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental , vigente en el momento de dictarse esta sentencia, tipifica como infracción administrativa grave el incumplimiento de las condiciones ambientales, de las medidas correctoras o compensatorias establecidas en la declaración de impacto ambiental e incluidas en la resolución que aprueba o autoriza finalmente el proyecto, o el incumplimiento de las condiciones ambientales establecidas en el informe ambiental, e incluidas en la resolución que aprueba o autoriza finalmente el proyecto o, en su caso, en la declaración responsable o comunicación previa del proyecto. Conforme a lo dispuesto en el artículo 56.1.b) de dicha Ley , las infracciones graves están sancionadas con multa desde 24.001 hasta 240.400 euros.

Por tanto, la conducta reprochada a la recurrente es subsumible en el tipo descrito en el artículo 55.3.c) de la Ley estatal 21/2013, de 9 de diciembre, de Evaluación Ambiental, y se sanciona con multa desde 24.001 hasta 240.400 euros en su artículo 56.1.b)

Así las cosas, la aplicación íntegra de la Ley estatal 21/2013 al supuesto presente comporta la de la ley más favorable, pues su resultado final supone un beneficio para la demandante que justifica su aplicación retroactiva y de oficio por la Sala en virtud del principio iura novit curia, por lo que resulta procedente reducir la multa a la cantidad de 24.001 y estimar en parte el presente recurso contencioso administrativo'.

Criterio que igualmente se ha expresado, entre otras, en las sentencias de esta Sala y Sección de 21 de octubre de 2015 (Recurso 17/2014, Ponente Doña María del Mar Fernández Romo, Roj STSJ M 11860/2015) y de 11 de junio de 2015 (Recurso 927/2013, Ponente Doña María del Mar Fernández Romo, Roj STSJ M 7598/2015), esta última dictada en relación a una infracción idéntica a la que constituye el objeto del presente recurso ( artículo 58.a) en relación con el artículo 59.h) de la Ley 2/2002, de 19 de Junio).

En consecuencia, concurriendo análogas circunstancias, debemos proceder también en este caso a reducir la sanción de multa impuesta de 60.001 euros a 24.001 euros, estimando en este único y exclusivo sentido el recurso contencioso-administrativo.

DÉCIMO.- Al haberse estimado parcialmente el recurso contencioso-administrativo, no ha lugar a imponer las costas causadas en la presente instancia, debiendo satisfacer cada parte las costas causadas a su instancia y las comunes por mitad ( art. 139.1, segundo párrafo, de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Fallo

DEBEMOS ESTIMAR PARCIALMENTE EL RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO N.º 276/2014, INTERPUESTO POR FAUNA Y ACCIÓN, S.L. CONTRA LA ORDEN 69/2014, DE 21 DE ENERO, DE LA CONSEJERÍA DE MEDIO AMBIENTE Y ORDENACIÓN DEL TERRITORIO DE LA COMUNIDAD DE MADRID, POR LA QUE SE DESESTIMA EL RECURSO DE REPOSICIÓN INTERPUESTO CONTRA LA ORDEN DE 9 DE OCTUBRE DE 2013, QUE IMPUSO A LA RECURRENTE UNA SANCIÓN DE 60.001 EUROS POR LA EJECUCIÓN DE UNA ACTIVIDAD SUJETA A EVALUACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL SIN HABER OBTENIDO LA PRECEPTIVA DECLARACIÓN DE IMPACTO AMBIENTAL POSITIVA, LA CUAL ANULAMOS EN EL ÚNICO Y EXCLUSIVO SENTIDO DE REDUCIR A 24.001 EUROS LA MULTA IMPUESTA, CON DESESTIMACIÓN DE LOS DEMÁS PEDIMENTOS DE LA DEMANDA Y SIN FORMULAR CONDENA AL PAGO DE LA COSTAS PROCESALES.

Contra esta sentencia no cabe recurso ordinario alguno.

Una vez firme esta sentencia, devuélvase el expediente administrativo al Centro de procedencia con certificación de la misma.

Así por esta nuestra sentencia, que se notificará en legal forma, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por el/la Ilmo/a. Sr/a. Magistrado/a Ponente D. /Dña. RAFAEL VILLAFAÑEZ GALLEGO, estando la Sala celebrando audiencia pública en el día 04/04/16, de lo que, como Letrado/a de la Administración de Justicia, certifico.