Sentencia Administrativo Nº 149/1995, Tribunal Superior de Justicia de Cataluña, Sala de lo Contencioso, Sección 2, Rec 1028/1991 de 24 de Febrero de 1995

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN SEGUNDA

Recurso n.° 1028/91

Partes: BANSABADELL SOGELEASING, SA. C/ AYUNTAMIENTO DE ROSES

SENTENCIA N.º 149

ILUSTRISIMOS MAGISTRADOS:

D. EMILIO BERLANGA RIBELLES

D.ª CELSA PICO LORENZO

D. JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ CRUZAT

D.ª M. FERNANDA NAVARRO DE ZULOAGA

En la ciudad de Barcelona, a veinticuatro de Febrero de mil novecientos noventa y cinco.

VISTO POR LA SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO DEL TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE CATALUÑA (SECCIÓN SEGUNDA),

constituida para el examen de este caso, ha pronunciado en el nombre del Rey, la siguiente sentencia en el recurso contencioso administrativo n.° 1028/91, interpuesto por BANSABADELL SOGELEASING, S. A., representado por el Procurador D Ángel Quemada Ruíz y defendido por el Letrado D. Joaquín Pauli Costas, contra AYUNTAMIENTO DE ROSES, representado por el Letrado D. Luis Muñoz Cameo.

Ha sido Ponente el Ilmo. Sr. Magistrado D JOSÉ MANUEL BANDRÉS SÁNCHEZ CRUZAT, quien expresa el parecer de la SALA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por el Procurador D. Ángel Quemada Ruíz, actuando en nombre y representación de la parte actora, interpuso recurso contencioso administrativo contra el acto que expresa en el escrito de interposición del recurso, consistente en resolución de 9.5.91 por la que se resuelve reclamaciones presentadas contra los acuerdos del Ayuntamiento de Roses de 30.4.86, 29 8.89, 16.11.90 y 26.2.91 dictadas en el expte. de aplicación de cuotas de urbanización en los terrenos comprendidos en la Unidad de Actuación n.° 39 del Plan de Roses.

SEGUNDO.- Acordada la incoación de los presente autos, se les dio el cauce procesal previsto-por la Ley de esta Jurisdicción, habiendo despachado las partes, llegado su momento y por su orden, los trámites conferidos de demanda y contestación, en cuyos escritos respectivos en virtud de los hechos y fundamentos de derecho que constan en ellos, suplicaron respectivamente la anulación de los actos objeto del recurso y la desestimación de éste, en los términos que aparecen en los mismos.

TERCERO.- Por Auto de 12.4.94, la Sala acuerda el recibimiento del pleito a prueba solicitado por las partes actora y demandada en sus respectivos escritos de demanda y contestación, practicándose las pruebas propuestas y declaradas pertinentes con el resultado que obra en autos. Se continuó el proceso por el trámite de conclusiones sucintas que las partes evacuaron, haciendo las alegaciones que estimaron de aplicación y finalmente se señaló día y hora para votación y fallo que tuvo lugar el día 21 de febrero de 1995, a la hora prevista

CUARTO.- En la sustanciación del presente procedimiento se han observado y cumplido las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- La Sociedad Anónima Bansabadell Sogeleasing, impugna a través del presente recurso contencioso-administrativo el acuerdo adoptado por el Pleno del Ayuntamiento de Roses de 29 de agosto de 1.989, de ratificación del Acuerdo dictado por ese órgano corporativo de 30 de abril de 1.986, fijando como sistema de actuación de la Unidad de Actuación n.° 39 el de cooperación y declarando innecesaria la reparcelación, y procediendo a aplicar cuotas de urbanización, aprobando los costes de urbanización a repartir.

Se recurre también el Acuerdo del Pleno del Ayuntamiento de Roses de 9 de mayo de 1.991 además que desestimó el recurso de reposición formulado contra el anterior acto; solicitando su defensa jurídica su nulidad; pretensión a la que se opone la defensa de la Corporación local demandada.

SEGUNDO- Siguiendo la doctrina de este Tribunal expresada en las sentencias de 11 de abril y 12 de julio de 1994, procede observar que cuando se aprobó el proyecto de urbanización el 27 de octubre de 1988, estaba vigente el Plan General de Ordenación Urbana de Roses de 1.985 que, por sentencia dictada por esta misma Sala, el 2 de abril de 1.992 , fue declarado nulo, al estimarse que se habían efectuado modificaciones sustanciales, omitiéndose el trámite de información pública.

La Comisión de Urbanismo de Girona aprobó definitivamente el 7 de julio de 1.993, la revisión del Plan General de Roses, que sería publicada en el Diari Oficial de la Generalitat de Catalunya de 6 de septiembre de 1.993, y en el Boletín Oficial de la Provincia.

La Disposición cuarta del nuevo instrumento de planeamiento dispone que "De acuerdo con el artículo 45.3 de la Ley de procedimiento administrativo, y considerando que este Plan General sustituye el de 1.985, anulado por la Sentencia del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña de 2 de abril de 1.992 , se le otorga eficacia retroactiva respecto de los instrumentos de planeamiento derivados y respecto de los actos de ejecución urbanística y de intervención de las actividades de los particulares dictados a su amparo. En consecuencia, dichos instrumentos y actos quedan convalidados, a todos los efectos, desde la entrada en vigor de este Plan General".

Siendo los proyectos de urbanización, proyectos de obras cuya finalidad es llevar a la práctica, en suelo urbano, las determinaciones correspondientes de los Planes Generales (art. 15 LS y 67.1 RPU), la declaración de nulidad del Plan, conlleva la nulidad del proyecto de urbanización, dado que este se queda sin soporte normativo. Sin entrar en el estudio de los efectos que produciría esta declaración de nulidad de los actos que han sido ya ejecutados, en el caso de autos, se ha aprobado un nuevo planeamiento que según su disposición cuarta tiene efectos retroactivos, sustituyendo el anterior anulado.

El examen de esta disposición revela que no nos encontramos ante una Disposición que meramente otorga efectos retroactivos, en cuyo supuesto, esta sería nula de pleno derecho, sino que la disposición cuarta , retrotrae y sustituye un planeamiento anterior por el vigente, y éstos sustancialmente son coincidentes.

Las circunstancias fácticas relevantes para la resolución de este recurso contencioso-administrativo como hemos indicado son:

En 1.986 la Comisión Provincial de Urbanismo de Girona aprueba definitivamente la Revisión del Plan General de Roses. Al amparo de este el 27 de octubre de 1.988 se aprueba definitivamente el proyecto de urbanización de la Unidad de Actuación 39, Estando ejecutándose el mencionado proyecto, por sentencia de esta Sala de 2 de abril de 1.992 , es declarado nulo el Plan General de Roses de 1.985. La causa de declaración de nulidad es la concurrencia de un vicio procedimental, pues se habían introducido modificaciones sustanciales sin que se sometiera nuevamente el Plan a información pública. Por último el 7 de julio de 1,993 la Comisión Provincial de Urbanismo de Girona aprueba la Revisión del Plan General de Ordenación Urbana de Roses, en el que se incluye una disposición que le otorga efectos retroactivos respecto de los instrumentos de planeamiento derivados del Plan anulado y de los actos de ejecución urbanística. Según informe emitido por los servicios técnicos municipales el nuevo planeamiento aprobado contempla la delimitación de la Unidad de Actuación 39, coincidiendo su ámbito territorial fielmente con el fijado en el Plan General de 1 985, anulado. Los objetivos marcados para la U A, 39 en el planeamiento aprobado, según se señala en la ficha de la Unidad, son los de "obtenir els terrenys de cessió obligatòria gratuita i complementar els serveis urbanistics". Estos objetivos coinciden de forma idéntica con los del Plan anulado.

El art 45,3 de la Ley de procedimiento administrativo dispone dos excepciones a la regla general de irretroactividad de los actos administrativos; así, que excepcionalmente podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en sustitución de actos anulados, y asimismo cuando se produzcan efectos favorables al interesado, siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la eficacia del acto y este no lesione derecho o intereses legítimos de otras personas.

Corno indica la sentencia del Tribunal Supremo de 28 de julio de 1.986 el art. 45.3 de la LPA, admite dos supuestos de retroactividad -actos que se dicten en sustitución de otros anulados y actos que produzcan efectos favorables al interesado con determinados requisitos-, el primero de los supuestos que puede operar incluso en casos de nulidad de pleno derecho, cuando razones de justicia material así lo exijan (STS de 28 de julio de 1.986 ) no está, sometido a los límites del segundo, pues, se admite la retroactividad cuando el acto anulado tiene carácter limitativo o de gravamen. Así la sentencia del Tribunal Supremo de 24 de mayo de 1.991 , ha admitido sólo efectos retroactivos de un acto desfavorable en sustitución de otro anterior igualmente desfavorable.

La Disposición cuarta del Plan General se refiere al primero de los supuestos previstos en el art. 45.3 de la LPA , retroactividad del acto cuando se dicte en sustitución de otro anulado, dado que como repetidamente hemos dicho, la Revisión del Plan General de 1.985 se anuló por un vicio procedimental, por otra parte, el Plan impugnado no solo sustituye al anulado, sino que además existe identidad, en el contenido del propio acto, dado que el planeamiento urbanístico es en el caso que nos ocupa sustancialmente coincidente.

Por otro lado, y sin entrar en la discusión dogmática de si el Plan Urbanístico es un acto, una norma o un acto-norma, es doctrina general que las normas tienen eficacia a partir del momento que ellas mismas lo disponen, con el límite constitucional de la prohibición de retroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables y restrictivas de derechos individuales. También en el caso de considerar como norma el plan urbanístico, el presente supuesto tampoco resultaría contrario a la prohibición constitucional de aplicar retroactivamente las normas, pues el principio de irretroactividad establecido en el art. 9.3 de la Constitución ciñe la prohibición a las normas sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Resulta claro que el plan urbanístico no es una norma sancionadora, con lo cual no le puede ser de aplicación el primero de los supuestos prohibidos por dicho principio de irretroactividad. En cuanto al segundo (normas restrictivas de derechos individuales), y aún entendiendo en un sentido amplio que los planes urbanísticos pueden ser encuadrados en esta categoría, por las restricciones al derecho de propiedad que conllevan, tampoco puede aplicarse al presente caso, pues la nueva norma viene a sustituir a otra anulada por motivos estrictamente formales y tiene un contenido sustantivo idéntico, en cuanto a lo que aquí interesa, a la norma anterior, sin que añada nuevas restricciones o nuevos gravámenes a los ya previstos. Por ello, no puede considerarse propiamente que la nueva norma-plan urbanístico sea más restrictiva que la situación que había creado el anterior Plan, aunque éste haya sido anulado (teniendo decisivamente en cuenta que tal anulación se debió a motivos formales o procedí mentales, y no por haber establecido precisamente restricciones o disposiciones sustantivas ilegítimas). Además, hay que considerar igualmente el principio de seguridad jurídica, igualmente consagrado en el art. 9.3 de la Constitución, dicho principio permite que los particulares hayan podido prever sus actuaciones, acomodándolas a las disposiciones del plan anterior, e impele que se de cobertura jurídica a los actos que traen causa del Plan anulado, pues dicha anulación se debió a vicios meramente procedimentales y existe coincidencia en el contenido del Plan anulado y del nuevo Plan que viene a sustituir a aquel, pudiendo haber sido dictado el proyecto de urbanización exactamente igual.

TERCERO.- Los proyectos de urbanización son proyectos de obras que como dice el artículo 15 de la Ley del Suelo tienen por finalidad llevar a la práctica las determinaciones del Plan correspondiente, en suelo urbano las determinaciones de los planes Generales y de las Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento y en suelo urbanizable la de los Planes Parciales, Añadiendo el artículo 67.1 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico que también podrán redactarse Proyectos de Urbanización para la ejecución de Planes Especiales de Reforma Interior.

Tradicionalmente se definían las obras de urbanización como aquellas que tienen por finalidad convertir unos terrenos en urbanos o dotar de determinados servicios urbanos a terrenos que ya viniesen teniendo la consideración de tales. Por exclusión el resto de obras municipales tendrían la consideración de ordinarias. Actualmente pero, la distinción entre obras de urbanización y obras municipales radica no tan solo en su finalidad, sino en si las mismas están o no previstas en un Plan, esto es, si estas ejecutan o no materialmente las determinaciones del Plan, dado que hoy en día la jurisprudencia y la doctrina es pacífica en aceptar que las obras de urbanización puedan abarcar aspectos no estrictamente referidos a dotar de "servicios" los terrenos, sino que puedan comprender la creación de equipamientos, si estos están previstos en el Plan correspondiente.

Los artículos 67.2 y 70 del Reglamento de Planeamiento Urbanístico estableceré obras de urbanización deberán incluirse en un proyecto de urbanización Estas son: a) Pavimentación de calzadas, aparcamientos, aceras, red peatonal y espacios libres, b) Red de distribución de agua potable, de riego y de hidratantes contra incendios, c) Red de alcantarillado para evacuación de aguas pluviales y residuales, d) Red de distribución de energía eléctrica, d) Red de alumbrado público y f) Jardinería en el sistema de espacios libres. Ahora bien, como indica el art. 67.3 del Reglamento de Planeamiento , este tipo de obras podrán tener la consideración de ordinarias sino tienen por objeto desarrollar íntegramente el conjunto de determinaciones de un Plan de Ordenación.

En cuanto a dotación de servicios, el proyecto de urbanización tiene por finalidad transformar la realidad física, este es el significado que debe darse a la frase del art. 15 de la LS cuando habla de "llevar a la práctica". Pero, como repetidamente se ha mencionado, no basta solo esto, sino que para ser válido, el proyecto de urbanización necesita de una cobertura normativa, esto es, el proyecto de urbanización como acto de ejecución de planeamiento que es, necesita la existencia de un plan capaz de legitimar la actuación urbanizadora, que será en suelo urbano, los Planes Generales y Normas Complementarias y Subsidiarias de Planeamiento, y también los Planes de Reforma Interior, y en suelo urbanizares los Planes Parciales.

CUARTO.- en memoria del proyecto de urbanización impugnado se hace constar que "se determina como objetivos de su creación la necesidad de completar la urbanización y Plan Parcial "Santa Margarita" Respecto al antiguo Plan Parcial del Salata dice "si bien este se adapta en gran parte a las especificaciones de los proyectos de urbanización redactados y aprobados al amparo del planeamiento vigente en su momento, no responde en la actualidad a los standars mínimos exigibles para un suelo urbano, todos y cada uno de los espacios o servicios públicos que componen la infraestructura urbana: viales, redes de abastecimiento y saneamiento, alumbrado público, zonas verdes, etc., precisan una revisión a fondo que por un lado resuelva la insuficiencia de su concepción y desarrollo inicial, y por otra detengan el proceso acelerado de deterioro que en los últimos años han sufrido..."

Las obras previstas en el mismo caben ser incluidas en las determinadas por el art. 67.2 y 70 del RPU, algunas de ellas, lo son de nueva creación y otras de reforma. Ahora bien, sucede que este proyecto no tiene la cobertura normativa adecuada, con lo que no está legitimada la actuación urbanizadora.

El soporte normativo del proyecto de urbanización, lo encontramos en la Disposición Transitoria Tercera 1 del Plan General de Ordenación Urbana. Esta dispone que "les urbanitzacions o Plans Parcials d?iniciativa privada, (entre los que se incluye el de Sta. Margarita y el Salata), s?estimaran compreses en el supòsit de la Disposició Transitòria 1.ª apartad a) de la Llei de Protecció de la Legalitat Urbanística, 9/81, de 18 de noviembre, quedant els seus sectors inclosos en Sòl Urbà en el Planejament revisat. L?execució complememtària del serveis urbanistics aixi com la formalització de les cessions obligatòries i gratuites, previstes en els Plans Parcials dels que són promotors..."

La Disposición Transitoria 1.ª de la Ley de Cataluña 9/81 , se refiere a las urbanizaciones en curso de ejecución, y por las razones que después se expondrán la remisión de la Disposición Transitoria Tercera del Plan a la disposición Transitoria de la Ley en cuanto se refiere al caso de autos, no es válida, pues ambas urbanizaciones habían sido en su día recepcionadas por el Ayuntamiento,

En fecha 11 de junio de 1.982, el Pleno del ayuntamiento de Rosas aceptó definitivamente las obras de urbanización e instalaciones señaladas en el Plan Parcial "El Salata" y su Proyecto de Urbanización (Doc. 1 acompañado demanda)- Por otra parte, y después de seguirse el trámite previsto en la Disposición Transitoria segunda de la Ley 9/81, de Protección de la legalidad urbanística la Comisión Provincial de Urbanismo ratificó el convenio celebrado entre el Alcalde Presidente del Ayuntamiento de Rosas y la representación de D.ª Maribel heredera del promotor del Plan Parcial de Ordenación de Santa Margarita, en virtud de este acordaron:

1.-"substituit l?obligació que correspon originalment a la promotora de portar a terme les obres d?urbanització que manquen por executar,

2,-per una indemnització econòmica suficient per cobrir l?import de les mateixes,

3.- la quantitat global, 17.198.750,- ptas es farà efectiva... Aquest diposit, que axctuarà com a condiciò suspensiva de tots i cada un dels efectes previstos en el present doeument, els produirà de ple dret una vegada es fagi efectiu, i comportarà en caràcter automàtic l?alliberament de totes les obligacions que respecte a la urbanització "canales de Santa Margarita" podessin subsistir per la Sra. Maribel , comprometent-se l?Ajuntament a res més demanar-li o reclamar.-li, adúc respecte a la conservació de la urbanització". (pag. 9 anexo XI acompañado con la contestación a la demanda).

Con la recepción de las urbanizaciones, el Ayuntamiento dio por ejecutado el Proyecto de Urbanización aprobado, pasando a integrar en la red urbana los suelos cedidos, con lo que estos devinieron suelo urbano. Por ello, la Disposición Transitoria del Plan no puede remitirse a la Disposición Transitoria de la Ley Catalana de Protección de la legalidad urbanística, pues esta se refiere a urbanizaciones que se estén ejecutando en base a Planes Parciales de iniciativa privada, y el ámbito tísico del Proyecto de Urbanización impugnado no tiene por objeto este tipo de urbanización, dado que estas fueron en su día recepcionadas por el Ayuntamiento, con lo cual, pasaron a integrar la red de suelo urbano, razón por la que, la Disposición Transitoria Tercera 1 del Plan General no legitima el proyecto de urbanización mencionado. Consecuencia de ello, es la declaración de nulidad del mismo, dado que en su caso éste debería tener otra cobertura legal o bien tramitarse como proyecto de obras ordinarias y sufragarse por Contribuciones Especiales.

QUINTO.- No se aprecian méritos a efectos de un pronunciamiento sobre el pago de costas procesales (art. 131 de la Ley Jurisdiccional )

Fallo

En atención a todo lo expuesto, la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Cataluña (Sección Segunda), ha decidido.

PRIMERO.- Estimar el presente recurso declarando la nulidad de los Acuerdos municipales impugnados con arreglo a los fundamentos expuestos declaración que se efectúa sin mención expresa sobre costas.

"Notifíquese a las partes la presente resolución haciéndoles saber que contra la misma cabe interponer recurso de casación ante esta misma Sala en el plazo de DIEZ DÍAS desde su notificación, y que se sustanciará ante la Sala correspondiente del Tribunal Supremo.

Así por esta nuestra Sentencia, de la que se unirá certificación al recurso, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN.- Leída y publicada ha sido la anterior Sentencia por el Ilmo. Sr. Magistrado Ponente que en la misma se expresa, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha. Doy fe.