Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 1522/2018, Tribunal Supremo, Sala de lo Contencioso, Sección 4, Rec 542/2012 de 22 de Octubre de 2018

Encabezamiento

T R I B U N A L S U P R E M O

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1.522/2018

Fecha de sentencia: 22/10/2018

Tipo de procedimiento: REC.ORDINARIO(c/d)

Número del procedimiento: 542/2012

Fallo/Acuerdo:

Fecha de Votación y Fallo: 11/09/2018

Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo

Procedencia:

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

Transcrito por:

Nota:

REC.ORDINARIO(c/d) núm.: 542/2012

Ponente: Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo

Letrada de la Administración de Justicia: Ilma. Sra. Dña. María Josefa Oliver Sánchez

TRIBUNAL SUPREMO

Sala de lo Contencioso-Administrativo

Sección Cuarta

Sentencia núm. 1522/2018

Excmos. Sres. y Excma. Sra.

D. Jorge Rodriguez-Zapata Perez, presidente

D. Pablo Lucas Murillo de la Cueva

Dª. Celsa Pico Lorenzo

D. Antonio Jesus Fonseca-Herrero Raimundo

D. José Luis Requero Ibáñez

En Madrid, a 22 de octubre de 2018.

Esta Sala ha visto el recurso ordinario núm. 1/542/2012 interpuesto por la procuradora doña Inmaculada Ibañez de la Cadiniere Fernández en nombre y representación del Colegio de Abogados de Madrid (ICAM), contra el Real Decreto de 1192/2012, de 3 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud.

Ha sido parte recurrida la Administración del Estado representada por el abogado del Estado.

Ha sido ponente la Excma. Sra. D.ª Celsa Pico Lorenzo.

Antecedentes

PRIMERO.-Por la representación procesal del Colegio de Abogados de Madrid se interpuso recurso contencioso administrativo contra dicha resolución, el cual fue admitido por la Sala y reclamado el expediente administrativo, una vez recibido se entregó a la recurrente, para que formalizase la demanda dentro del plazo de veinte días, lo que verificó con el oportuno escrito en el que, después de exponer los hechos y alegar los fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó suplicando a la Sala:

'que declare la disconformidad a derecho y anule las palabras no teniendo ingresos superiores en cómputo anual a cien mil euros que se contienen en el apartado 1.b) del Art. 2, de la condición de asegurado, del Real Decreto 1192/2012, de 2 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud. La anulación debe extenderse también, por conexión o consecuencia, al apartado 3 de dicho Art.2.'

SEGUNDO.-El Abogado del Estado contesta a la demanda con su escrito en el que, después de exponer los hechos y fundamentos de derecho que estimó oportunos, terminó solicitando a la Sala que:

'1) Declare la pérdida sobrevenida de objeto del mismo y consiguiente archivo; 2) En su defecto, que, resuelva declarando que la fecha de anulación del precepto se corresponde con la de efectos de la sentencia constitucional, esto es, desde el 15 de agosto de 2016. Todo ello sin costas.'

TERCERO.-Por providencia de 20 de septiembre de 2017 se dio traslado a las partes para alegaciones sobre la sentencia dictada por el Tribunal Constitucional en el conflicto positivo de competencia núm. 6714-2012, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.-Conclusas las actuaciones, por providencia de 18 de junio de 2018 se señaló para votación y fallo el 11 de septiembre de 2018, en cuya fecha tuvo lugar el referido acto, si bien se suspendió al dar traslado a las partes para que alegasen sobre pérdida sobrevenida tras el Real Decreto Ley 7/2018, de 27 de julio, volviéndose a deliberar el 16 de octubre de 2018.

QUINTO.-Conforme al Acuerdo de la Sala de Gobierno de este Tribunal Supremo de fecha 29 de junio de 2018, con efectos del 25 de julio del año en curso, no forma parte de la composición de la Sección de Admisiones de esta Sala Tercera la magistrada Excma. Sra. Dª Celsa Pico Lorenzo.

Siendo componente de esta Sección Cuarta y designándola nueva magistrada ponente, a fin de mantener la igualdad en el reparto de ponencias y de conformidad con lo establecido en el nº 8, párrafo quinto, de la Regla Primera de las correspondientes a la Sala Tercera, (BOE 11 de diciembre de 2017), sobre composición y funcionamiento de las Salas y Secciones.

Fundamentos

PRIMERO.-La pretensión ejercitada en la demanda.

La representación procesal del Ilustre Colegio de Abogados de Madrid deduce demanda en la que pide se dicte sentencia que declare la disconformidad a derecho y anule las palabras ' no teniendo ingresos superiores en cómputo anual a cien mil euros' que se contienen en el apartado 1.b) del Art. 2, de la condición de asegurado, del Real Decreto 1192/2012, de 2 de agosto, por el que se regula la condición de asegurado y de beneficiario a efectos de la asistencia sanitaria en España, con cargo a fondos públicos, a través del Sistema Nacional de Salud.

Tal pretensión la formula tras exponer que si bien interpuso el recurso contencioso administrativo en 2012 no ha sido hasta enero de 2018 que ha formulado la demanda. Ello en razón de la suspensión del procedimiento tras la admisión a trámite del conflicto positivo de competencia 6714-2012 fallado por el Tribunal Constitucional mediante sentencia desestimatoria el 20 de julio de 2017.

Adiciona que la norma superior, el Real Decreto Ley 16/2012, de 20 de abril, de medidas urgentes para garantizar la sostenibilidad del sistema Nacional de Salud y mejorar la calidad y seguridad de sus prestaciones, modificatorio de la Ley 16/2003, de 28 de mayo, que amparaba la aquí impugnada ha sido declarada inconstitucional y nulo mediante la STC 139/2016, de 21 de julio por mor de los razonamientos expuestos en su fundamento jurídico noveno.

Añade que si el art. 3 de la Ley de cohesión y calidad (en su versión del RDL 16/2012) resulta inconstitucional por deslegalizador -por dejarlo todo al reglamento-, la consecuencia inesquivable es que también estará viciado de invalidez el precepto reglamentario -del RD 1192/2012- que lo desarrolle, que no es sino el Art. 2, apartado 1, epígrafe b). Alega que no se ha producido, su anulación formal ni tampoco su derogación expresa, pero está, por así decir, herido de muerte, materialmente hablando.

Insiste en que el citado Art. 2, apartado 1, epígrafe b), es el precepto reglamentario que se propone impugnar. Y ocurre que aún no ha desaparecido formalmente. Defiende que, no ha perdido su objeto el litigio, aun cuando ahora, con la declaración de inconstitucionalidad de la norma de rango legal de cobertura. Dispone de un argumento adicional para postular su nulidad.

Concluye que habría sido de esperar que el Gobierno, se hubiera anticipado, tras conocer la Sentencia del TC en el verano de 2016, a dictar un Real Decreto con derogación expresa del precepto reglamentario que estaba siendo impugnado aquí.

Defiende que esa actuación -mejor dicho, esa no actuación- debe tener como consecuencia la condena en costas.

Concluye que no se puede derivar ningún perjuicio para nadie, los efectos de la anulación deben retrotraerse a 4 de agosto de 2012, fecha de publicación en el BOE de la norma objeto de controversia. Pretende que, quien, entre los miembros de la Corporación impugnante, en el ínterin se haya visto privado de asistencia sanitaria por tener ingresos de más de 100.0000 Euros (o se haya visto obligado a costearse él mismo), tendrá derecho a ser indemnizado.

SEGUNDO.-La posición del Abogado del Estado al contestar la demanda.

Coincide en la exposición fáctica realizada por la parte actora más arriba reflejada.

Luego subraya que la clave de la STC 139/2016 no es tanto el limite económico, como el diferir la determinación del límite al reglamento sin que la Ley establezca criterios o finalidad que acoten esa remisión.

Adiciona que esta Abogacía, ha recabado el parecer del Ministerio de Sanidad, Asuntos Sociales e Igualdad sobre la 'vigencia' y aplicación del citado precepto reglamentario, habiendo señalado dicho Departamento a través de la Secretaría General de Sanidad y Consumo, que: '...tras la publicación de la citada sentencia...la Administración General del Estado ha acatado la misma y no se ha venido aplicando el límite marcado por el precepto reglamentario una vez publicada'.

En este mismo sentido, se informa que el INSS adscrito al Ministerio de Empleo y Seguridad Social, al que corresponde el reconocimiento y control de asegurados y sus beneficiarios: '[...]dictó diversas instrucciones internas en el sentido de no tener en cuenta el límite de ingresos en las nuevas solicitudes de reconocimiento de la condición de asegurado que se recibieran, por lo que ya no se exige la presentación de declaraciones responsables o certificados de la administración tributaria en estos supuestos.'

Establecidos así los hechos cumple hacer dos precisiones adicionales, la primera que, de acuerdo con el artículo 38 LOTC, la fecha de efectos de la sentencia constitucional es el 15 de agosto de 2016 y la segunda que el re-curso planteado por el Colegio profesional ejercita exclusivamente una pre-tensión de anulación del precepto reglamentario referido, siendo por completo gratuita la afirmación que realiza -sin pretensión consiguiente por su manifiesta falta de legitimación 'ad causam'-sobre los derechos de las personas que hubieran visto denegado el reconocimiento de dicha condición durante la vigencia del precepto. Ello no solo porque, como se dijo el Colegio carece de legitimación ad causampara ejercitar dicha pretensión y por eso hace la alegación pero no la ejercita, sino también porque, frente a dicha pretensión se yergue la firmeza de los actos que, atendidos los términos del fallo constitucional, no quedan afectados por el mismo ( artículos 38 y 40 LOTC).

Debe llamarse la atención sobre el artículo 38 LOTC que, para las sentencias dictadas en recursos de inconstitucionalidad, señala que ' las sentencias dictadas en procedimientos de inconstitucionalidad tendrán el valor de cosa juzgada vincularán a todos los Poderes Públicos y producirán efectos generales desde la fecha de su publicación en el Boletín Oficial del Estado', por lo que la pretensión de que se otorgue eficacia retroactiva al fallo del Tribunal Constitucional retrotrayendo los efectos de la supresión del requisito legal y, por consecuencia reglamentario, a la vigencia del Reglamento como pide el Colegio recurrente es contraria al artículo 38 LOTC y debe estarse a la fecha de la publicación, esto es, el 15 de agosto de 2016.

En consecuencia, al estar derogado el precepto reglamentario por consecuencia de la sentencia constitucional y, tal como indican los Departamentos competentes, no haberse aplicado desde la fecha de vigencia de dicha sentencia el límite impugnado por el Colegio de Abogados, este recurso ha perdido su objeto de forma sobrevenida por lo que, lo que procede es que así se declare con archivo del mismo.

TERCERO.-Las alegaciones del recurrente a la pretensión de la Abogacía del Estado de pérdida sobrevenida del objeto del recurso.

Interesa no se declare la pérdida sobrevenida del objeto del recurso y continúe el trámite hasta sentencia por entender que una práctica administrativa constante no equivale a derogación formal.

Adiciona que puntualiza la demanda en el sentido de entender que la fecha de anulación del precepto impugnado se corresponde con la de publicación y efectos de la Sentencia del Tribunal Constitucional, esto es, el 15 de agosto de 2016.

CUARTO.-La decisión de la Sala. Pérdida sobrevenida de objeto del recurso por el Real Decreto Ley 7/2018.

Tiene razón el Colegio de Abogados recurrente en que no constaba, a 10 de enero de 2018 fecha de la formulación de la demanda, actuación reglamentaria, ni legal, tras el pronunciamiento de la STC 139/2016. Mas la declaración de nulidad del RD Ley 16/2012, de 20 de abril mediante la STC 139/2016, llevaba como consecuencia pudiera ejercerse la pretensión de nulidad del precepto impugnado, 1.b) art. 2 del RD 1192/2012, de 2 de agosto al haberse dictado el desarrollo reglamentario al amparo del citado Decreto-ley. Por mor de su declarada inconstitucionalidad dejaba sin cobertura a todo el RD en cuestión desde el 15 de agosto de 2016, fecha de la publicación de la sentencia si bien la pretensión aquí ejercitada se limita al inciso antes mencionado.

La situación antedicha se modificó recientemente al dictarse el Real Decreto Ley 7/2018, de 27 de julio (BOE del 30 de julio) sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud para atender a la población extranjera no registrada ni autorizada a residir en España. Por medio de su disposición derogatoria única se han derogado expresamente los arts. 2, 3, 4, 5, 6, 7 y 8 del RD 1192/2012, de 3 de agosto. Es decir que, aunque el precepto cuestionado atienda a un fin distinto del objeto del Real Decreto Ley 7/2018 lo cierto es que actualmente se encuentra abrogada la norma reglamentaria impugnada. Y en el BOE de 15 de septiembre de 2018 se ha publicado la Resolución de 6 de septiembre de 2018, del Congreso de los Diputados, por la que se ordena la publicación del Acuerdo de convalidación del Real Decreto Ley 7/2018, de 27 de julio, sobre el acceso universal al Sistema Nacional de Salud.

Así pues, si bien en el momento de formular la demanda el Colegio de Abogados y contestarla el Abogado del Estado, así como al dictarse la providencia de señalamiento el 18 de junio de 2018 no estaba expresamente anulado, si ha habido una desaparición expresa del ordenamiento en el momento de votación y fallo, el pasado 11 de septiembre.

No debemos olvidar que el objeto de los recursos directos contra disposiciones generales es la depuración del ordenamiento jurídico eliminando del mismo las disposiciones contrarias a la Constitución o a la Ley ( SSTS 21 de julio de 2015, recurso casación 4152/2012, 16 de abril de 2012, rec. 6/2008). Tal finalidad deja de existir cuando la norma contra la que se dirige el recurso ha dejado ya de tener vigencia por anulación jurisdicción previa o, como en el presente caso, por derogación expresa.

En consecuencia dada la derogación expresa del precepto impugnado acontece una pérdida sobrevenida de objeto del recurso, tal cual aceptan las partes tras darles la preceptiva audiencia.

QUINTO.-No procede hacer especial pronunciamiento sobre las costas procesales del presente recurso, art. 139 LJCA. Sin perjuicio de resaltar que el Gobierno ha demorado en la derogación de la norma lo cierto es que la propia existencia de la STC 139/2016 muestra la existencia de dudas sobre la legalidad del RD impugnado.

Fallo

Por todo lo expuesto, en nombre del Rey y por la autoridad que le confiere la Constitución, esta Sala ha decidido

Que declaramos sin contenido por carencia de objeto, el recurso 542/2012 deducido por la representación procesal del Colegio de Abogados de Madrid frente al apartado 2.1.b) del RD 1192/2012.

En cuanto a las costas estése al último fundamento de derecho.

Notifíquese esta resolución a las partes e insértese en la colección legislativa.

Así se acuerda y firma.

PUBLICACIÓN.-Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Excma. Sra. Magistrada Ponente de la misma, Doña Celsa Pico Lorenzo, hallándose celebrando audiencia pública, lo que como Letrada de la Administración de Justicia, certifico.