Sentencia Administrativo Nº 1524/2004, Tribunal Superior de Justicia de Comunidad Valenciana, Sala de lo Contencioso, Sección 2, de 03 de Noviembre de 2004

Encabezamiento

RECURSO Nº 551/03

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

DE LA

COMUNIDAD VALENCIANA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCION SEGUNDA

S E N T E N C I A Nº 1524/2004

Presidente

D. Mariano Ferrando Marzal

Magistrados

D. Miguel Soler Margarit

Doña Amalia Basanta Rodríguez

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En Valencia a tres de noviembre de dos mil cuatro.

Visto el recurso interpuesto por la Estación de Servicio Ventaquemada SL, representada por el Procurador D. Rafael Francisco Alario Mont, y defendida por el Letrado D. José Paula Capilla, contra la Resolución de la Cª de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 15-1-03 por la que se desestima la alzada entablada frente a otra de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 27-6-02 por la que se aprueba definitivamente la Modificación nº 6 de las Normas Subsidiarias del Municipio de Siete Aguas (Valencia), habiendo sido parte demandada las Generalidad Valenciana, asistida y representada por sus servicios jurídicos.

Ha sido Ponente la Magistrada Doña Amalia Basanta Rodríguez.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la Ley, se emplazó a la parte recurrente para que formalizara la demanda , lo que verificó mediante escrito en el que suplicó se dictara sentencia anulando el acto impugnado.

SEGUNDO.- La administración demandada contestó a la demanda mediante escrito en el que solicitó se desestimara la misma por ser el acto impugnado dictado conforme a derecho.

TERCERO.- No se recibió el proceso a prueba, y, evacuado el trámite de conclusiones, quedaron los autos pendientes de votación y fallo.

CUARTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 2-11-2004, teniendo lugar la misma el citado día.

QUINTO.- En la sustanciación de este recurso se han observado las prescripciones legales.

Fundamentos

PRIMERO.- Se impugna en el caso presente la Resolución de la Cª de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 15-1-03 por la que se desestima la alzada entablada frente a otra de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 27-6-02 por la que se aprueba definitivamente la Modificación nº 6 de las Normas Subsidiarias del Municipio de Siete Aguas (Valencia).

Entiende la actora que la modificación aprobada que comporta la desclasificación de suelo apto para urbanizar, que pasa a ser No Urbanizable, es arbitraria pues obedece a estrictos intereses privados.

SEGUNDO.- Con carácter previo al análisis del fondo del asunto procede indicar, como punto de partida, que ciertamente y en términos que destacan la Administración demandada y la codemandada La Jurisprudencia del T.S. abordando la cuestión relativa a las facultades de las Administraciones Públicas para variar las determinaciones contenidas en los planes de Urbanismo , y, en concreto y por lo que al caso interesa, de cambiar la clasificación y calificación del suelo, viene estableciendo que "la naturaleza normativa del planeamiento y la necesidad de adaptarlo a las exigencias cambiantes del interés público, justifican plenamente el «ius variandi» que en este ámbito se reconoce a la Administración, y por ello es claro que la revisión o modificación de un planeamiento no puede , en principio, encontrar límite en la ordenación establecida en otro planeamiento anterior de igual o inferior rango jerárquico. Este «ius variandi» reconocido a la Administración por la legislación urbanística se justifica en las exigencias del interés público actuando para ello discrecionalmente -no arbitrariamente- y siempre con observancia de los principios contenidos en el artículo 103 de la Constitución.

Esta facultad innovadora de la Administración materializada en la ordenación de un Plan Urbanístico, tiene unos límites propios derivados del necesario acatamiento a los estándares urbanísticos previstos en la legislación general sobre ordenación del suelo, no menos que a la adecuada satisfacción de las necesidades sociales y del interés público a cuyo servicio ha de estar subordinada la ordenación territorial con ausencia, en todo caso, de cualquier tipo de arbitrariedad en la solución de los problemas urbanísticos planteados dentro de una realidad social determinada. Esta facultad innovadora o modificativa de planeamientos anteriores ha de reconocerse a la Administración, tanto en orden a la clasificación como a la calificación del suelo integrado en el territorio a ordenar siempre dentro del contorno limitativo antes indicado.

Los Derechos subjetivos, nacidos o expectantes, de la anterior normativa -sin perjuicio de su posible contenido indemnizatorio- no son fundamento bastante para justificar la ilegalidad de las determinaciones modificativas que les afecten. Solamente , si se prueba que el interés público en cuya virtud se ha actuado, no existe o ha mediado error en su satisfacción, se podrá invocar con éxito la nulidad del planeamiento o su modificación o revisión".

Destaca , además la misma doctrina que en la elaboración o modificación de los Planes puede distinguirse dos tipos de actividad:

- una actividad jurídica o reglada que viene sometida a normas formales y materiales de obligada observancia,

- y una actividad de oportunidad técnica o discrecional en la que se elige entre varias alternativas, una determinada solución de ordenación del territorio, que se concreta en relación con el uso del suelo, en la asignación de determinados destinos a los terrenos según el criterio técnico - discrecional- de los redactores del Plan".

Por lo que aquí nos interesa, y cuestionada la clasificación del suelo articulada en la Modificación de las NNSS impugnada, ha de señalarse que al obedecer el suelo urbano a una determinada realidad física se considera incuestionablemente actividad jurídica o reglada, mientras que el urbanizable obedece a la actividad discrecional y en no urbanizable -en este ámbito autonómico- goza de importantes elementos reglados en cuanto a su clasificación , aunque no queda exento de un margen de discrecionalidad.

No en vano, según la L. 4/92 de la GV sobre Suelo no Urbanizable el suelo se clasificará en todo caso como no urbanizable (actividad reglada) en los casos siguientes:

a) el dominio público natural marítimo e hidráulico, de conformidad con su legislación reguladora.

b) Los terrenos que estén sujetos a un régimen específico de protección o mejora por una medida en vigor adoptada conforme, bien a la propia legislación de la ordenación territorial o urbanística, bien a la reguladora de la conservación de la naturaleza, flora y fauna , del patrimonio histórico o artístico o del medio ambiente.

c) Los terrenos que, aun no estando comprendidos en el supuesto de la letra anterior, reúnan valores o presenten características que, conforme a la legislación urbanística, de protección del patrimonio histórico, de conservación de la naturaleza , fauna y flora o del medio ambiente los hagan merecedores de una especial protección.

d) Los terrenos cuyo uso o aprovechamiento agrícola, ganadero o forestal actual debe ser mantenido y aquellos que, en virtud de los planes o programas de dichos sectores primarios productivos o por razón del modelo social-económico y territorial adoptado, deban ser objeto de tal uso o aprovechamiento.

e) Los terrenos que, conforme a la estrategia territorial adoptada, deban ser excluídos del proceso de urbanización o preservados del mismo.

f) Los terrenos que no sean objeto de clasificación como urbanos , urbanizables o aptos para la urbanización (art. 1.1).

Según especifica el nº 3 del mismo precepto los terrenos referidos en las letras A), B) y C) se clasificarán en todo caso como suelo no urbanizable en su categoría de especial protección; mientras que los de la letra F) lo serán como no urbanizable en su categoría común.

CUARTO.- Ello sentado ha de precisarse, por último, que los aspectos de índole discrecional no quedan exentos de la posibilidad de una revisión jurisdiccional (Ss. de 17-6-1989 [RJ 19894732], 22-12-1990 [RJ 199010183], 2-4-1991 [RJ 19913278] y 14-4-1992 [RJ 19924038] entre muchas otras) ya que el control jurisdiccional de la Administración , tan precisamente explicitado en el artículo 106.1 de nuestra Constitución se extiende a estos aspectos discrecionales, a través de los hechos determinantes que en su existencia y características escapan a toda discrecionalidad, pues los hechos son tal como la realidad los exterioriza y no le es dado a la Administración desfigurarlos o incluso inventarlos, aunque tenga facultades discrecionales para su valoración y también puede ejercerse tal control a través de los principios generales del Derecho, que -artículo 1.4 del Código Civil- informan todo el ordenamiento jurídico y por tanto la norma habilitante que atribuye la potestad discrecional, de donde deriva que la actuación de esta potestad ha de ajustarse a las exigencias de aquéllos, al estar sometida la Administración -artículo 103.1 de la Constitución- no sólo a la Ley sino también al Derecho.

Por ello, la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa se extenderá, en primer lugar , a la verificación de la realidad de los hechos, valorando si la decisión planificadora discrecional guarda coherencia lógica con aquéllos de suerte que cuando se aprecie una incongruencia o discordancia de la solución elegida con la realidad, o una desviación injustificada de los criterios generales del Plan, tal decisión resultará viciada por infringir el ordenamiento jurídico y más concretamente el principio de interdicción de la arbitrariedad de los poderes públicos -artículo 9.3 de la Constitución- , que en definitiva aspira a evitar que se traspasen los límites racionales de la discrecionalidad y se convierta ésta, en fuente de decisiones que no resulten justificadas.

... Toda revisión o modificación de un planeamiento determinado requiere su correspondiente motivación, que puede llegar a ser especialmente intensa y relevante cuando así lo requieran las concretas circunstancias concurrentes en el caso enjuiciado...

Como ya ha expuesto esta Sala (Ss de 2-1-1992 [RJ 19922237], 13-2-1992 [R.J. 19922828] y 15-12-1992 [RJ 19929834] entre otras) es bien conocida la importancia de la memoria como documento integrante del Plan... ya que la memoria es ante todo la motivación del Plan o sea, la exteriorización de las razones que justifican el modelo territorial elegido y por consecuencia, las determinaciones del planeamiento (S. del TS de 21-1-97).

QUINTO.- En el caso que nos ocupa la actuación administrativa impugnada no es sino manifestación del "ius variandi" a que nos hemos referido, de donde procede examinar si se han vulnerado los límites que de acuerdo a la doctrina antes transcrita ha de respetar.

Tal y como resulta del expediente administrativo el Proyecto de Modificación -nº 6- de las NNSS del Municipio de Siete Aguas desclasificó los terrenos comprendidos en la zona denominada "El Apeadero" -de unos 23.000 m2- , de Suelo Urbanizable a Suelo no Urbanizable en su categoría "común" (actividad netamente discrecional, pues no se trata de suelo urbano ni se evidencia tampoco la concurrencia en este caso de los requisitos que harían obligada la especial protección dentro de la consideración de Suelo no Urbanizable de conformidad con la L. 4/92 autonómica).

Pasando del examen de los hechos determinantes, a los siguientes elementos de contraste (motivación, ausencia de arbitrariedad etc..., en términos que ya han sido expresados) ha de significarse que la Corporación Municipal -que sometió su proyecto de modificación a la aprobación por la Administración Autonómica, competente para resolverla-, justificó (motivó) la misma en "la imposibilidad de desarrollo por parte de los propietarios de los terrenos, que intentaron su gestión mediante la aprobación de un Plan Parcial que fue denegado por la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia en sesión celebrada el 23 de abril de 1998, entre otros motivos por tratarse de un espacio marcadamente residual delimitado por importantes infraestructuras territoriales (N-III , FFCC Madrid-Valencia, VV-6308 y Río Cabrillas) -FD 4º de la Resolución de 23-4-98-.

Esta resolución denegatoria de la Programación razonaba, además, que no se cumplía tampoco el condicionado de las NNSS vigentes, que establecía una superficie mínima de 3 Has. (art. 16.1) para desarrollar un sector, no considerando válida la solución propuesta para considerar ese mínimo, la de situar una zona verde al otro lado de la vía férrea Madrid-Valencia, por carecer dichos terrenos de conexión con el Sector (hay una barrera de entidad: FFCC).

La solución adoptada por la administración no puede , pues, clasificarse de arbitraria ni carente de justificación.

No puede desconocerse, ciertamente, que la modificación operada en las NNSS fue auspiciada por un particular (promotor en definitiva de la instalación de una actividad en el paraje afectado por la modificación), pero tampoco puede desconocerse que dicha iniciativa se produce en el año 2001, cuando ya se ha comprobado fundadamente el carácter "residual" de dicho sector, en el sentido recogido en la Resolución de 23-4-1998 citada, sin que de ningún otro elemento pueda concluírse la existencia de una finalidad espúrea (encaminada a favorecer particulares intereses) y ajena al interés general y demás principios que han de presidir el actuar de la Administración.

Por todo lo expuesto hemos de concluir por la desestimación de la pretensión actora.

SEXTO.- No se aprecia temeridad o mala fe que , conforme al art. 139 de la Ley Reguladora, justifique la expresa imposición de las costas.

VISTOS los preceptos legales citados, los concordantes y demás de general aplicación

Fallo

1.- Desestimar el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Estación de Servicio Ventaquemada SL , representada por el procurador D. Rafael Francisco Alario Mont, y defendida por el letrado D. José Paula Capilla, contra la resolución de la Cª de Obras Públicas, Urbanismo y Transportes de 15-1-03 por la que se desestima la alzada entablada frente a otra de la Comisión Territorial de Urbanismo de Valencia de 27-6-02 por la que se aprueba definitivamente la Modificación nº 6 de las Normas Subsidiarias del Municipio de Siete Aguas (Valencia).

2.- No hacer expresa imposición de costas.

A su tiempo , con certificación literal de la presente Sentencia, devuélvase el expediente administrativo al centro de su procedencia.

Así por esta nuestra sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION.- La anterior Sentencia ha sido leída por la Magistrada ponente el día de su fecha estando celebrando audiencia pública esta Sala, de lo cual yo, como Secretario de la misma, certifico.