Sentencia Administrativo Nº 1528/2009, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 739/2006 de 12 de Noviembre de 2009

Encabezamiento

T.S.J.MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 01528/2009

SENTENCIA No 1528

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE MADRID

SALA DE LO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO

SECCIÓN NOVENA

Ilmos. Sres.

Presidente:

D. Ramón Verón Olarte

Magistrados:

Da. Ángeles Huet Sande

D. Juan Miguel Massigoge Benegiu

D. José Luis Quesada Varea

Da. Berta Santillán Pedrosa

En la Villa de Madrid, a doce de noviembre de dos mil nueve.

Visto por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso-administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, constituida por los expresados Magistrados, el recurso contencioso-administrativo número 739/2006, interpuesto por «EL COCHERÓN 1919, S.L.», representada por la Procuradora de los Tribunales Dª. María Luisa Carretero Herranz y dirigida por el Letrado D. Juan Ignacio Sabras Benngoa, contra la Orden 6004/2006, de 5 de octubre, de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid por la que se modifica el importe de la subvención concedida a la recurrente y se acuerda su reintegro parcial; siendo parte el Letrado de la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO.- Previos los oportunos trámites, la Procuradora Dª. María Luisa Carretero Herranz, en representación de la parte recurrente, formalizó la demanda mediante escrito en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de Derecho que estimó pertinentes, solicitó se dictara sentencia anulando la resolución recurrida.

SEGUNDO.- El Letrado de la Comunidad de Madrid, evacuando el traslado conferido, contestó a la demanda mediante escrito en el que, tras exponer asimismo los hechos y fundamentos de Derecho que consideró oportunos, solicitó la desestimación del recurso.

TERCERO.- Recibido el pleito a prueba, se practicó la propuesta por las partes y admitida por la Sala, con el resultado que obra en autos.

CUARTO.- No considerándose necesaria la celebración de vista pública, se concedió a las partes el término para concluir por escrito, lo que consta realizado.

QUINTO.- Se señaló para la votación y fallo del recurso el día 8 de octubre de 2009, en que tuvo lugar.

SEXTO.- En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

Es ponente el Magistrado D. José Luis Quesada Varea

Fundamentos

PRIMERO.- Impugna la entidad actora en este proceso la resolución dictada en materia de subvenciones por la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid. Mediante el acto administrativo recurrido, la Administración acordó minorar la cuantía de la subvención concedida previamente a la actora y requerirla para el reintegro de la diferencia. El fundamento de esta decisión consistió en la falta de justificación por la beneficiaria de la totalidad de la actividad subvencionada.

La demandante basa el recurso sustancialmente en la infracción por la Administración del principio derivado de la protección de la confianza y la buena fe según el cual nadie puede ir válidamente contra sus propios actos. Refiere la existencia en el expediente de informes favorables y el cumplimiento de los requisitos para la concesión de la subvención, así como un informe técnico sobre justificación de subvenciones que constata la presentación de facturas representativas de una suma superior al proyecto subvencionado, y, por último, aporta a los autos el dictamen de un arquitecto que destaca la ejecución de las obras de acuerdo con lo proyectado. De conformidad con estos y otros elementos probatorios, la beneficiaria sostiene que ha justificado «factura por factura» todos y cada uno de los conceptos a que se refería la inversión realizada, de modo que la modificación que ha hecho la Administración contraría sus propios actos.

El Letrado de la Comunidad de Madrid invoca la normativa aplicable en materia de subvenciones y la doctrina de los actos propios, concluyendo que ésta no es vulnerada en la resolución administrativa. La disminución de la subvención no supone un comportamiento contradictorio «con las resoluciones que sucesivamente se fueron dictando», sino que es «una consecuencia de uno de los actos de control y seguimiento de la misma» constituido por el acta de comprobación material de 19 de enero de 2006 que comprueba que la cantidad justificada es inferior a la del proyecto subvencionado.

SEGUNDO.- El planteamiento de la demanda soslaya la doctrina general acerca de la naturaleza de las subvenciones públicas y el alcance de las obligaciones del beneficiario.

La subvención dispone de carácter condicional, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario cumpla unas exigencias o realice una determinada actividad en los términos concretos fijados en la orden de concesión. Dado que las ayudas públicas responden a una actividad de fomento, esta naturaleza finalista configura su régimen jurídico y el contenido de las obligaciones del interesado, de modo que para garantizar el destino de los fondos públicos se otorga a la Administración amplias facultades de control y la potestad de exigir el reintegro cuando constate el incumplimiento de las condiciones impuestas al beneficiario. Basta, por tanto, con la comprobación de este incumplimiento para acordar la devolución de lo percibido.

La STS 27-9-2006 , por citar alguna de las muchas sobre esta materia, subraya que «la subvención no responde a una causa donandi, sino a la finalidad de intervenir en la actuación del beneficiario a través de unos condicionamientos o de un modus, libremente aceptado por aquél. Por consiguiente, las cantidades otorgadas en concepto de subvención están vinculadas al cumplimiento de la actividad prevista. Se aprecia, pues, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los términos en que procede su concesión». Prosigue dicha resolución: «No puede, por tanto, ignorarse el carácter modal y condicional de las subvenciones, en los términos en que ha sido contemplada por la jurisprudencia de esta Sala al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario, en el presente caso del Ente local, y la posición de la Administración concedente. En concreto, para garantizar, en sus propios términos, el cumplimiento de la afectación de los fondos a determinados comportamientos, que constituyen la causa del otorgamiento, así como la obligación de devolverlos, en los supuestos en que la Administración otorgante constate de modo fehaciente el incumplimiento de las cargas asumidas, como deriva del propio esquema institucional que corresponde a la técnica de fomento que se contempla (Cfr. SSTS 20 de junio, 12 de julio y 10 de octubre de 1997, 12 de enero y 5 de octubre de 1998, 15 de abril de 2002 ad exemplum)».

Por tanto, la adquisición y disfrute de la ayuda anticipada queda sujeta al cumplimiento de los requisitos establecidos en la norma rectora de la convocatoria y de la orden de concesión, cumplimento que afecta lógicamente a los trámites de ejecución y justificación previstos en las mismas. Y es innegable que pesa sobre la solicitante la acreditación de la concurrencia de los requisitos para ser merecedora de la ayuda, pero también la observancia de los reguladores del procedimiento específico para su concesión, entre ellos el plazo y la forma de justificación de la inversión, requisitos todos ellos establecidos discrecionalmente por la Administración en uso de sus legítimas potestades (SSTS. 3-3-1993, 21-9-1995, 28-5-1997, 8-4-1998 y otras), pues ésta dispone de plenas facultades para la creación, regulación y limitación de las condiciones para el otorgamiento de subvenciones.

TERCERO.- Los referidos principios no pertenecen exclusivamente al ámbito doctrinal o teórico, pues disponen de una evidente plasmación en el Derecho positivo.

La Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones , dice en su preámbulo que «Desde la perspectiva administrativa, las subvenciones son una técnica de fomento de determinados comportamientos considerados de interés general», de manera que «La mejora de la gestión y el seguimiento de las subvenciones, la corrección de las insuficiencias normativas y el control de las conductas fraudulentas que se pueden dar en este ámbito son esenciales para conseguir asignaciones eficaces y eficientes desde esta modalidad de gasto». El título II de la ley versa sobre el reintegro de subvenciones, cuyo primer capítulo establece un régimen general entre cuyas causas contempla el incumplimiento de las obligaciones del beneficiario, previéndose la posibilidad de que el reintegro se refiera únicamente a parte de la subvención.

La Ley 2/1995, de 8 de marzo, de Subvenciones de la Comunidad de Madrid , declara asimismo que el reintegro «es consustancial al concepto de subvención en el caso de incumplimiento de determinadas obligaciones». En el art. 11 se regulan los diversos supuestos en los que procede la devolución de las cantidades percibidas, disponiendo su apartado 1 a) que procederá el reintegro en caso de incumplimiento de la obligación de justificación.

En lo que aquí nos afecta, la Orden 1532/2003, de 17 de febrero, del Consejero de Economía e Innovación Tecnológica, que es la reguladora de la subvención controvertida, confiere en el art. 13 unas amplias facultades de control, y el número 3 del mismo artículo establece: «Procederá la revocación de la subvención, así como el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora [...] en los casos previstos en el art. 11.1) de la Ley 2/1995, de 8 de marzo ».

CUARTO.- La subvención concedida a «El Cocherón 1919» lo fue mediante Orden 6919/2003, de 31 de julio, por un importe de 60.100 euros sobre un presupuesto de rehabilitación de un edificio de 533.026,64 euros. La Orden exigía un plazo para la justificación de la inversión y su sujeción a los términos del art. 12 de la Orden de convocatoria, recordando las obligaciones documentales del beneficiario.

Por Orden 12781/2003, de 14 de noviembre, fue aplazada seis meses la obligación de presentar la documentación justificativa de la inversión y aceptado el pago anticipado de la subvención. Con este fin fueron presentados justificantes de la inversión por un importe superior al del proyecto subvencionable, emitiéndose informe técnico en tal sentido en fecha 2 de febrero de 2005. En consecuencia, se procedió al pago de la suma subvencionada.

Efectuada visita de inspección para la comprobación material de la inversión el día 19 de enero de 2006 (folio 858 del expediente), se constató la realidad geométrica de la rehabilitación del edificio y se procedió a examinar los elementos conforme a la documentación justificativa de la subvención. En un informe incorporado al acta (fs. 859 y 860) se detallaron las partidas de obra justificadas y las no justificadas, ofreciendo aquéllas un importe de sólo 254.167,27 euros.

En consecuencia, se procedió a la iniciación del expediente de reintegro en el que recayó el acto ahora impugnado, mediante el cual se reducía proporcionalmente la cuantía de la subvención y se requería a la beneficiaria la devolución de 11.965,48 euros más intereses.

QUINTO.- El acto administrativo impugnado es consecuencia del ejercicio de las facultades de control de que goza la Administración concedente de la subvención, como alega su Letrado. Obviamente, la Administración no puede quedar vinculada con la concesión si en la comprobación posterior del cumplimiento de las condiciones del beneficiario se aprecia que falta la justificación de la inversión en los términos en que fue aprobada.

No hay vulneración de los actos propios de la Administración, pues ciertamente no existe un acto que defina inalterablemente su posición respecto de la disposición de los fondos públicos por el beneficiario. La declaración favorable al otorgamiento de la ayuda y la interina comprobación de la justificación, destinada exclusivamente a anticipar el pago, constituyen actos que no imposibilitan ni condicionan la actividad de control posterior.

Por otro lado, el principio de confianza legítima, derivación del de seguridad jurídica del art. 9.3 CE , protege la garantía legítima de los ciudadanos de que la actuación de las Administraciones Públicas no puede ser alterada arbitrariamente, según la exposición de motivos de la Ley 4/1999 , de reforma de la Ley 30/1992 . De este modo se tutela a quienes ajustan su conducta a la actuación previa de la Administración, confiando en que prosiga la aplicación de un mismo criterio, e impide a ésta quebrantar en perjuicio de los derechos del ciudadano la confianza que había sido generada por un acto del poder público, acto conforme al cual el administrado podía haber configurado la decisión relativa a su actuación posterior. Sin embargo, esta situación no acaece en el supuesto actual, pues la declaración de concesión de la subvención conlleva la imposición de una serie de condiciones, entre ellas la obligación de justificación, de modo que la mera concesión, e incluso el resultado favorable de un acto de comprobación, no es suficiente para generar la confianza del interesado en la irrevocabilidad de la ayuda obtenida.

SEXTO.- Las alegaciones y la prueba aportada por la entidad demandante acerca de la realización de la inversión conforme al proyecto presentado no son suficientes para desvirtuar el contenido del acta de comprobación de fecha 19 de enero de 2006.

El hecho de que la entidad beneficiaria haya ejecutado la obra para la que la subvención fue concedida y que su costo haya sido superior al proyectado, en modo alguno basta para declarar acreditado el cumplimiento de la obligación de justificación que pesa sobre aquélla. Esta obligación está sometida a unas muy concretas y rigurosas condiciones establecidas tanto en el art. 12 de la Orden reguladora como en la Orden de concesión. En realidad, el único medio de que disponía la actora para demostrar el cumplimiento de tal obligación de justificación consistía en desvirtuar el acta de comprobación y su anejo, donde aparecen detalladas las partidas cuya justificación es excluida por los técnicos de la Administración que la suscriben. A falta de esta prueba, la Sala debe mantener el criterio del informe técnico en aras de la presunción de veracidad y objetividad que le asiste.

SÉPTIMO.- Conforme a lo dispuesto en el art. 139.1 LJCA , no procede especial declaración en cuanto a las costas procesales de esta instancia al no apreciarse temeridad ni mala fe.

Vistos los artículos citados y demás de general y pertinente aplicación.

Fallo

Procede DESESTIMAR el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la Procuradora de los Tribunales Dª. María Luisa Carretero Herranz, en representación de «EL COCHERÓN 1919, S.L.», contra la Orden 6004/2006, de 5 de octubre, de la Consejería de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, por ser la misma ajustada a Derecho; sin costas.

Así, por esta nuestra Sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACIÓN: Leída y publicada fue la anterior sentencia por el Magistrado D. José Luis Quesada Varea, hallándose celebrando audiencia pública en el mismo día de su fecha; certifico.