Sentencia ADMINISTRATIVO Nº 153/2021, Juzgado de lo Contencioso Administrativo - Pamplona/Iruña, Sección 2, Rec 212/2020 de 10 de Mayo de 2021

Encabezamiento

S E N T E N C I A Nº 000153/2021

En Pamplona/Iruña, a 10 de mayo del 2021 .

El Ilmo. Sr. D. FRANCISCO JAVIER FUERTES LÓPEZ, Magistrado-Juez del Jdo. Contencioso-Administrativo Nº 2 de Pamplona/Iruña, ha visto los autos de Procedimiento Abreviado nº 212/2020, promovido por Dña. Inocencia, D. Juan Manuel, D. Juan Pablo y D. Victor Manuel, representados y defendidos por el letrado D. JUAN JOSE LIZARBE BAZTAN, contra el GOBIERNO DE NAVARRA, representado y defendido por la LETRADO DE LA COMUNIDAD FORAL NAVARRA.

Antecedentes

PRIMERO.- Por Doña Inocencia, Don Juan Manuel, Don Juan Pablo y Don Victor Manuel se interpuso recurso contencioso- administrativo contra la Orden Foral 149 E/2020, de 4 de julio, del Consejero de Educación del Gobierno de Navarra, por la que se desestiman los recursos de alzada interpuestos por los recurrentes frente a la desestimación presunta de sus solicitudes de abono de los salarios correspondientes a los meses de julio y agosto durante diferentes cursos.

SEGUNDO.- Mediante Decreto de 9 de noviembre de 2020 se admitió la demanda interpuesta, se acordó su tramitación por las normas del procedimiento abreviado, con reclamación del expediente administrativo.

Por Diligencia de Ordenación de 14 de diciembre de 2019 se señaló, para la celebración de la vista, el día 5 de mayo de 2020.

TERCERO.-En el día y hora señalados, se celebró la vista, a la que comparecieron ambas partes, cuyo desarrollo fue grabado en formato digital apto para la reproducción de la imagen y el sonido (DVD), y quedaron los autos vistos para dictar sentencia.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo la Orden Foral 149 E/2020, de 4 de julio, del Consejero de Educación del Gobierno de Navarra, por la que se desestiman los recursos de alzada interpuestos por los recurrentes frente a la desestimación presunta de sus solicitudes de abono de los salarios correspondientes a los meses de julio y agosto durante las siguientes cursos:

Doña Inocencia........................ 2016 - 2017

Don Juan Pablo................................. 2014 - 2015

Don Juan Manuel.. 2013 - 2014

Don Victor Manuel............... 2016 - 2017

Y ello con el reconocimiento del cobro de los salarios correspondientes a dichos meses, las cotizaciones pertinentes y los períodos de experiencia que deberán figurar en los certificados acreditativos de trabajo oportunos.

Los demandantes, en listas de contratación temporal del Departamento de Educación, exponen en su demanda los diferentes contratos formalizados en los cursos 2013-2017 y sus solicitudes de extensión de la contratación a los meses de julio y agosto de esos años. Ante la falta de resolución expresa de sus solicitudes, las entendieron desestimadas por silencio negativo, por lo que interpusieron recursos de alzada que fueron resueltos, fuera del plazo establecido para ello, por la Orden Foral que aquí se impugna.

Entienden los recurrentes que la pretensión esgrimida se debe estimar por la aplicación del doble silencio y, en cuanto al fondo del asunto, sostienen que debe estimarse el recurso en virtud de la normativa comunitaria, y de la existencia de pronunciamientos judiciales en casos análogos. Además, por la primacía del Derecho de la Unión y por el principio de equivalencia se debe asimilar al personal estatutario con el laboral. Considera que la denegación del salario por los meses de vacaciones vulnera el principio de igualdad frente a otros docentes titulares e interinos que sí vieron reconocido ese abono, considerando que la situación es la misma al haber prestado íntegro el curso escolar docente salvo sendos períodos nimios, por lo que prestó el mismo servicio que el profesorado que sí percibió salario por aquellos meses, además fue contratado con anterioridad al 1 de octubre, criterio manejado por la Administración para reconocer la extensión a verano de los efectos del contrato. Indica que no se exige que la impartición de las clases por el Profesorado tenga que producirse en virtud de un único contrato, haciendo alusión a la Sentencia de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Navarra nº 181/2017, de 24 de abril (Procedimiento Ordinario 369/2016).

La Administración demandada se opuso a la demanda, negando la aplicación de los efectos del 'doble silencio', ya que la resolución impugnada no es la desestimación presunta del recurso de alzada, interpuesto a su vez, frente a la desestimación presunta por silencio, de las solicitudes presentadas entre agosto del 2017 y febrero de 2018. Además de todo ello, entiende que no concurren los requisitos para estimar la pretensión por doble silencio administrativo. En cuanto al fondo, aludió a la Sentencia del Tribunal Supremo de 9 de julio de 2019 (recurso de casación 1930/2017), que determina la desestimación de su pretensión, al entender el Tribunal supremo que el cese de los funcionarios interinos al final del periodo lectivo del curso escolar, basado en la causa de que en los dos meses restantes de éste (julio y agosto) desaparece la necesidad y urgencia que motivó su nombramiento, no comporta un trato desigual no justificado con respecto a los funcionarios docentes fijos o de carrera. Adujo que dicho criterio ya ha sido asumido por los diversos Juzgados lo Contencioso Administrativo de Pamplona.

A las mismas cuestiones que se plantean en este procedimiento han dado respuesta la Sentencia del Juzgado de lo Contencioso-Administrativo nº 2 de Pamplona 54/2021, de 23 de febrero de 2021 (Procedimiento Abreviado 270/2018) y la Sentencia de este Juzgado de 8 de marzo de 2021 (Procedimiento Abreviado 10/2019) cuyos razonamientos, que a continuación se transcriben, resultan aplicables al caso que nos ocupa.

SEGUNDO.- Procede analizar, en primer lugar, la concurrencia o no del 'doble silencio administrativo' invocado por el demandante para entender estimada su pretensión.

Del expediente administrativo y la prueba practicada, se desprende lo siguiente:

- En fechas 22 de febrero de 2018, 7 de diciembre de 2017, 28 de diciembre de 2017 y 10 de agosto de 2017, los hoy demandantes presentaron solicitud, ante el Departamento de Educación del Gobierno de Navarra, de reconocimiento de la extensión de la duración de la contratación a los meses de julio y agosto para los cursos que ya han sido indicados en cada caso con el reconocimiento del cobro de los salarios correspondientes a dichos meses, las cotizaciones pertinentes y los períodos de experiencia que deberán figurar en los certificados acreditativos de trabajo oportunos (folios 1 a 18 del expediente administrativo).

- Estas solicitudes no fueron contestadas por la Administración, lo que legalmente determinaba la desestimación de las mismas.

- En atención a ello, en fecha 7 de diciembre de 2017 (Sr. Victor Manuel), 4 de abril de 2018 (Sr. Juan Pablo), 15 de junio de 2018 (Sr. Juan Manuel) y 31 de julio de 2018 (Sra. Inocencia) los recurrentes interpusieron recurso de alzada contra la desestimación presunta por silencio administrativo de sus respectivas solicitudes, recursos dirigidos a la Consejería de Educación del Gobierno de Navarra (folios 19 a 43 del expediente administrativo).

- En fecha 4 de julio de 2020 por el Consejero de Educación del Gobierno de Navarra se dictó la Orden Foral 149 E/2020 que aquí se recurre (folios 89 a 99).

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TERCERO: La Ley 39/2015, de 1 de octubre, del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, entró en vigor el día 2 de octubre de 2016. Por tanto es la norma procedimental vigente al tiempo de interponerse la primera reclamación en vía administrativa por la demandante, (agosto de 2017) y en consecuencia la aplicable para la resolución del presente litigio.

El artículo 21 de la referida Ley regula el deber de resolver de la Administración, determinando que está obligada no sólo a dictar resolución expresa, sino también a notificarla en todos los procedimientos.

Los efectos y consecuencias del silencio de la Administración los contempla el artículo 24.1 para los procedimientos iniciados a solicitud del interesado. La norma establece que:

En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, sin perjuicio de la resolución que la Administración debe dictar en la forma prevista en el apartado 3 de este artículo, el vencimiento del plazo máximo sin haberse notificado resolución expresa, legitima al interesado o interesados para entenderla estimada por silencio administrativo, excepto en los supuestos en los que una norma con rango de ley o una norma de Derecho de la Unión Europea o de Derecho internacional aplicable en España establezcan lo contrario. Cuando el procedimiento tenga por objeto el acceso a actividades o su ejercicio, la ley que disponga el carácter desestimatorio del silencio deberá fundarse en la concurrencia de razones imperiosas de interés general.

El silencio tendrá efecto desestimatorio en los procedimientos relativos al ejercicio del derecho de petición, a que se refiere el artículo 29 de la Constitución , aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, impliquen el ejercicio de actividades que puedan dañar el medio ambiente y en los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas.

El sentido del silencio también será desestimatorio en los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones y en los de revisión de oficio iniciados a solicitud de los interesados. No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase y notificase resolución expresa, siempre que no se refiera a las materias enumeradas en el párrafo anterior de este apartado'.

La regulación normativa anterior, de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, del Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones Públicas, disponía en su artículo 43 que:

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si, llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa sobre el mismo'.

La diferencia introducida en la nueva regulación radica, pues, en que ahora se entiende estimado un recurso de alzada contra una desestimación presunta cuando llegado el plazo de resolución no sólo no se haya dictado, sino tampoco se haya notificado la resolución de la alzada.

Del tenor literal de las normas indicadas deriva que la falta de resolución expresa y de notificación de la misma en plazo, de un recurso de alzada interpuesto contra la desestimación por silencio administrativo de una pretensión (excluidas las relativas al derecho de petición y al dominio público y, con la nueva ley, las de responsabilidad patrimonial) incardinada en un procedimiento iniciado a solicitud del interesado implica, por expresa determinación legal, la estimación del recurso.

Así lo determina la jurisprudencia del Tribunal Supremo, que concluye con claridad que la falta de resolución de recurso de alzada en el plazo legal (tres meses, fijados en el art. 122.2 de la Ley 39/2015, de 1 de octubre) contra resolución administrativa presunta determina la estimación del mismo por expresa dicción legal del art. 43Ley 30/1992, de 26 de noviembre, indicando literalmente que 'la lógica así lo impone: si el supuesto es de un recurso de alzada contra una desestimación presunta, de suyo va que se refiere a materia en la que, por excepción, no rige la norma general del silencio positivo, sino el negativo. En conclusión, la Ley 30/92 quiere que en los casos de desestimación presunta de un recurso de alzada interpuesto contra una desestimación presunta, el silencio sea positivo aunque en vía de petición rija, por otra Ley, el silencio negativo'(Cfr. Sentencias del Tribunal Supremo de enero de 2013, 17 de julio de 2.012, 5 de diciembre de 2.014, 28 de abril de 2.015, y, la más reciente, de 19 de marzo de 2.018).

En el caso que nos ocupa los recursos de alzada se interpusieron por los recurrentes entre el 7 de diciembre de 2017 y 31 de julio de 2018 (tal como se detalla en el Fundamento de Derecho segundo de esta misma resolución), por lo que, por expresa determinación legal, dichos recursos debían estar resueltos y notificados en el plazo de tres meses desde su interposición. Sin embargo, no se han respetado ni cumplido tales plazos, porque la Administración no ha resuelto los recursos de alzada en el plazo establecido para ello. Por lo tanto, conforme al tenor literal de la ley aplicable, los recursos de alzada de los recurrentes quedaron estimados.

La Administración se ha opuesto a la estimación del doble silencio por entender que solo resulta aplicable a los procedimientos tipificados en el Ordenamiento Jurídico, es decir, a procedimientos en los que está regulada y prevista la aplicación de las normas para resolver la solicitud del interesado.

La Sentencia del Tribunal Supremo de 28 de febrero de 2007 dice que el artículo 43 la Ley de Procedimiento Administrativo (en ese momento la Ley 30/1992, de 26 de noviembre) 'no se refiere a solicitudes sino a procedimientos. Es verdad que su párrafo 2 dice que los interesados podrán entender estimadas sus solicitudes, pero se trata de solicitudes insertadas en determinados procedimientos. Procedimientos que resultan de la aplicación de las correspondientes normas legales a las solicitudes presentadas por los interesados' y continúa diciendo que 'claramente se ve en la mente del legislador estaba el aplicar el régimen de silencio positivo no a cualquier pretensión, por descabellada que fuera, sino a una petición que tuviera entidad suficiente para ser considerada integrante de un determinado procedimiento administrativo' ( Cfr., por todas, Sentencia del Tribunal Supremo de 5 de febrero de 2020, recurso de casación 2021/2017).

Sin embargo, cabe tener en consideración que la STS de 28 de febrero de 2.007 no analiza el efecto del doble silencio administrativo, sino el del silencio administrativo positivo en procedimientos indicados a instancia de parte. En la demanda presentada no se defiende que la primera solicitud quedó estimada por silencio positivo, sino que reconocen que el recurso de alzada se interponer frente a la desestimación por silencio administrativo de la primera solicitud, planteada en 7 de febrero de 2017. Es la falta de resolución en el plazo legalmente previsto del posterior recurso de alzada, la que determina la estimación de su pretensión.

Se alega también por la Asesoría Jurídica del Gobierno de Navarra, para fundamentar la no operatividad del 'doble silencio' pretendida por la recurrente, la Sentencia del Tribunal Supremo de 6 de noviembre de 2018 (recurso de casación 1763/2017), que resuelve un recurso de casación interpuesto contra la sentencia de la Sección 8ª de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid, en relación con la solicitud presentada por el recurrente, dirigida al Grupo de Apoyo de la Base Aérea de Getafe, para que se le concediera el derecho a suscribir un compromiso único permanente en las Fuerzas Armadas, adquiriendo su condición de militar de carrera. Pues bien, en la sentencia de instancia no se analiza la concurrencia o no del doble silencio, sino que se desestima por entender que el recurrente no siguió el procedimiento establecido en la Ley 39/2007, de la Carrera Militar, y en el artículo 12 de la Ley 8/2006, de Tropa y Marinería, donde no se regula un derecho automático a obtener el compromiso de larga duración, sino que lo somete a una serie de requisitos previos.

Pues bien, en su recurso de casación, el TS concluye diciendo que el silencio administrativo positivo que preveía el último inciso del párrafo segundo del artículo 43.1 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, no opera cuando, estando previsto normativamente un procedimiento singular para alcanzar el efecto jurídico solicitado, la solicitud se desentiende de sus trámites y se sujeta sólo a las reglas generales del procedimiento administrativo común.

Por ello, ha de entenderse que la referida sentencia no es aplicable al caso que nos ocupa, por cuanto, verdaderamente, no existe un trámite o un procedimiento singular para poder ventilar la solicitud dirigida a la extensión de los contratos a los meses de verano, en los cursos escolares 2015-2016 y 2016-2017, de manera que no nos encontramos en el supuesto de hecho de la referida Sentencia de 6 de noviembre de 2018 del Tribunal Supremo.

CUARTO: Por todo lo expuesto, procede la estimación del recurso contencioso administrativo que nos ocupa.

Al respecto cabe añadir que, una vez determinado que existe un acto administrativo de estimación del recurso de alzada de la demandante, no cabe que esta sentencia entre a valorar la legalidad o no de su solicitud, ya reconocida como digo en vía administrativa. Todo ello sin perjuicio de las facultades de revisión o de declaración de lesividad que puedan asistir, en su caso, a la Administración. De lo contrario quedaría completamente vaciada de eficacia la figura del silencio administrativo positivo.

Como tiene dicho el Tribunal Supremo, 'una vez operado el silencio positivo, no es dable efectuar como realiza el Tribunal de instancia, un examen sobre la legalidad intrínseca del acto presunto, pues, si bien es cierto, que según el artículo 62.1.f) de la Ley 30/1992 son nulos de pleno derecho los actos presuntos 'contrarios' al Ordenamiento Jurídico por los que se adquieren facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición, no es menos cierto, según declaramos, entre otras, en nuestra sentencia de uno de abril de dos mil cuatro, recaída en el recurso de casación 1602/2000 , que para revisar y dejar sin efecto un acto presunto (nulo) o anulable la Administración debe seguir los procedimientos de revisión establecido por el artículo 102, o instar la declaración de lesividad'( STS de 17 de julio de 2012).

Es decir, dado que el silencio positivo genera un verdadero acto administrativo estimatorio, su revisión sólo cabe mediante los procedimientos específicos previstos para ello, cuestión incluso expresamente aludida en la exposición de motivos de la Ley 4/1999, que reformó la Ley 30/92 en esta materia, cuando indica que 'el silencio administrativo positivo producirá un verdadero acto administrativo eficaz que la Administración Pública sólo podrá revisar de acuerdo con los procedimientos de revisión establecidos por la Ley'.

En definitiva, ha de acogerse el recurso y declarar la existencia del doble silencio administrativo pretendido por los recurrentes, y, siendo la resolución de los recursos de alzada interpuestos una resolución presunta estimatoria de los mismos, debemos declarar el derecho de la demandante a la extensión de los contratos suscritos durante los cursos escolares a los correspondientes meses de julio y agosto, reconociendo el abono de los salarios correspondientes a dichos meses, las cotizaciones pertinentes y los periodos de experiencias, que deberán figurar en los certificados acreditativos de los servicios prestados.

QUINTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, y ante la estimación de las pretensiones formuladas, procede la imposición de las costas a la parte demandada.

Vistos los artículos citados y demás pertinentes de general aplicación.

Fallo

SE ESTIMAel recurso contencioso-administrativo interpuesto por Doña Inocencia, Don Juan Pablo, Don Juan Manuel y Don Victor Manuel contra la Orden Foral 149 E/2020, de 4 de junio del Consejero de Educación, desestimatoria de los recursos de alzada formulados frente a la desestimación, por silencio administrativo, de la solicitud de extensión de contratos a los meses de julio y agosto de los cursos escolares, con el reconocimiento del cobro de los salarios correspondientes a dichos meses, las cotizaciones pertinentes y los períodos de experiencia que deberán figurar en los certificados acreditativos de trabajo oportunos, anulando la Orden Foral 149 E/2020, de 4 de julio, del Consejero de Educación, por no ser conforme a Derecho, y reconociendo el derecho de los recurrentes a tener por estimado, por silencio administrativo, lo solicitado en sus recursos de alzada.

Con imposición de las costas a la Administración demandada.

Notifíquese la presente resolución a las pares, haciéndoles saber que contra la misma no cabe recurso alguno.

Así por esta mi Sentencia, de la que se unirá certificación a los autos, lo pronuncio, mando y firmo.

La difusión del texto de esta resolución a partes no interesadas en el proceso en el que ha sido dictada sólo podrá llevarse a cabo previa disociación de los datos de carácter personal que los mismos contuvieran y con pleno respeto al derecho a la intimidad, a los derechos de las personas que requieran un especial deber de tutela o la garantía del anonimato de las víctimas o perjudicados, cuando proceda. Los datos personales incluidos en esta resolución no podrán ser cedidos, ni comunicados con fines contrarios a las leyes.