Sentencia Administrativo Nº 1543/2016, Tribunal Superior de Justicia de Andalucia, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 933/2013 de 29 de Mayo de 2016

Encabezamiento

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA DE ANDALUCÍA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN PRIMERA

RECURSO NÚMERO 933/2013

SENTENCIA NÚM. 1543 DE 2016

ILUSTRÍSIMO SEÑOR PRESIDENTE:

DON JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ

ILUSTRÍSIMOS SEÑORES MAGISTRADOS:

DON MIGUEL PARDO CASTILLO

DOÑA CRISTINA PÉREZ PIAYA MORENO

_________________________________________

En la ciudad de Granada, a treinta de mayo de dos mil dieciséis.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Granada, constituida para el examen de este caso, ha pronunciado la siguiente sentencia en el recurso contencioso-administrativo número 933/2013, de cuantía 12.664,61 €, interpuesto por la entidad mercantil 'CINEGÉTICA LAS ENCEBRAS, S.L.', representada por la Procuradora de los Tribunales Doña María Jesús de la Cruz Villalta, y dirigida por el Letrado Don Luis Felipe Ruiz Arroyo, contra la ADMINISTRACIÓN DE LA COMUNIDAD AUTÓNOMA DE ANDALUCÍA, CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, representada y dirigida por la Letrada de su Gabinete Jurídico Doña Begoña Oyonarte Vílchez.

Antecedentes

PRIMERO.- Procedente de la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de este Tribunal Superior de Justicia de Andalucía, con sede en Sevilla, se recibieron los presentes autos de recurso contencioso-administrativo, declarándose la competencia por esta Sala mediante auto de fecha 8 de octubre de 2013.

SEGUNDO.-Recibido el expediente administrativo completo, se dio traslado a la parte actora para que dedujera la oportuna demanda, lo que verificó, presentando, en fecha 26 de diciembre de 2014, demanda de recurso contencioso-administrativo, en la que, tras exponer los hechos y los fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminó suplicando que se se dicte '... Sentencia estimatoria de las pretensiones de esta parte declarando la nulidad de la Resolución emitida por la Directora General de Desarrollo Territorial con fecha 24 de julio de 2012 y la imposición de costas del presente procedimiento'.

TERCERO.-Dado traslado a la parte demandada para contestación a la demanda, lo evacuó mediante escrito presentado el día 23 de abrilo de 2015, en el que, tras exponer los hechos y fundamentos de derecho que tuvo por conveniente, terminaba suplicando que se dicte '...sentencia por la que se desestime la pretensión del actor, confirmando íntegramente las resoluciones recurridas, o subsidiariamente, se conde (sic) al actor al abono de 7.758,62€ en concepto de subvención indebidamente percibida, más el 25% de interés desde la fecha de su abono, hasta la realización efectiva de la devolución, a cuantificar en ejecución de sentencia'.

CUARTO.-Acordado el recibimiento a prueba por el plazo legal, en dicho período se practicaron aquellas pruebas que, propuestas en tiempo y forma por las partes, la Sala admitió y declaró pertinentes, incorporándose las mismas a los autos con el resultado que en éstos consta.

QUINTO.-No habiéndose solicitado por ninguna de las partes vista o conclusiones, se señaló para deliberación, votación y fallo del presente recurso el día y hora señalado en autos, en que efectivamente tuvo lugar, habiéndose observado las prescripciones legales en la tramitación del recurso.

Ha sido Ponente el Iltmo. Sr. Magistrado Don JESÚS RIVERA FERNÁNDEZ, quien expresa el parecer de la Sala.

Fundamentos

PRIMERO.-Es objeto de impugnación en el presente recurso contencioso- administrativo la Resolución de la Dirección General de Desarrollo Sostenible del Medio Rural, de fecha 24 de julio de 2012, por la que se acuerda la procedencia de la recuperación del pago indebido de la subvención concedida por el Grupo de Desarrollo Rural de Montes de Granada al proyecto denominado 'Modernización de Explotaciones Agrícolas y Ganaderas', promovido por 'Cinegética Las Encebras, S.L.' (expediente 2009/GR05/B121.1/013).

SEGUNDO.-La parte actora aduce, aunque articulado a través de dos motivos, en realidad un solo motivo, señaladamente la inaplicación, por parte de la Administración, de la normativa relacionada. Expone la actora que, en su momento, el control administrativo de la solicitud de pago de la subvención concedida, regulada en el artículo 7.2 del Manual de Procedimiento de Gestión del Plan de Actuación Global (fase 2ª), se llevó a cabo por el Grupo de Desarrollo Rural o la Delegación Provincial de la Consejería de Agricultura y Pesca de la Junta de Andalucía, revisando la solicitud de pago y la documentación adjunta para comprobar la correcta presentación de la citada solicitud y de la justificación de la subvención. Nada se objetó al respecto por esta Administración, puesto que, de haber sido así, en caso de falta de documentación o defectos en la misma, el Grupo (o la Delegación Provincial), lo debería haber puesto en su conocimiento, concediéndole un plazo de diez días para proceder a su subsanación, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 76.2 de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre.

En suma, la parte actora concluye afirmando que, en el presente caso, concurren todos y cada uno de los presupuestos en virtud de los cuales su actuación ha sido congruente con las obligaciones de control, justificación y acreditación de los gastos declarados que se le han impuesto por la Administración con objeto de la concesión de la subvención solicitada.

De otro lado, sostiene que la resolución impugnada carece de una motivación concreta y cognoscible en términos que permitan calificar como razonable la subsunción de los hechos en la fundamentación jurídica relacionada, haciendo una interpretación extensiva inadmisible.

La Administración demandada defiende la conformidad a derecho del acto administrativo impugnado, que goza de presunción de veracidad.

TERCERO.-Por razones metodológicas de orden procesal, es menester principiar por el examen del anunciado defecto formal: la falta de motivación del acto administrativo impugnado.

La Sala no comparte el defecto atribuido por la parte actora a la resolución recurrida, considerando, por el contrario, que responde al canon de motivación suficiente que establece el artículo 54.1 a) de la Ley 30/1992, de 26 de noviembre, de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común, toda vez que contiene sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, colmando, pues, dicho deber de motivación de los actos administrativos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.

En cualquier caso, en la hipótesis de admitirse que el acto administrativo concernido incurriera en algún déficit de motivación -lo que la Sala niega-, ello sería intrascendente en la medida que, a la vista del contenido del mismo, la mercantil interesada no sufrió indefensión material, que es la constitucionalmente trascendente, puesto que quedó instruida del motivo por el que se acordó la procedencia del reintegro de la meritada subvención, esclarecido en sus fundamentos de derecho primero y segundo, y que, en esencia, se contrae a la superación del límite establecido de 3.000 € en los pagos de 26 de agosto de 2009 y 5 de noviembre de 2009. Al respecto, la Sala tiene que recordar que, de acuerdo con el artículo 63.2 de dicho texto legal, '...el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión material de los interesados', señalando la sentencia de la Sección Quinta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 1 de febrero de 2001 (recurso núm. 9363/1995; ponente, Excmo. Sr. Don Manuel Vicente Garzón Herrero), '...que la jurisprudencia del Tribunal Constitucional y de esta Sala viene poniendo de relieve que la indefensión jurisdiccionalmente trascendente es la material, de manera que la mera invocación de infracciones formales, sin trascendencia real y material, no puede provocar la anulación de los actos impugnados. Esta conclusión se ve corroborada en el orden práctico, pues ningún sentido tendría el cumplimiento del trámite omitido si una vez celebrado no se producen modificaciones reales en el expediente resuelto. Ello obliga, por tanto, a que se alegue, en términos razonables, qué hipotéticos efectos favorables para el recurrente se habrían producido de haberse observado el trámite omitido. Al no haberse hecho así alegando los perjuicios razonables que de esa omisión de la audiencia se han seguido, la indefensión alegada no puede ser apreciada'. Y es que, como dice la sentencia de la Sección Sexta de la Sala Tercera del Tribunal Supremo, de fecha 27 de enero de 2010 (recurso 316/2009 ; ponente, Excmo. Sr. Don Agustín Puente Prieto; ref. EDJ 2010/3910), en el párrafo segundo del fundamento de derecho segundo, 'no obstante, resulta de las actuaciones que se dejó la debida constancia del intento de notificación con la firma de dos personas, dándose cumplimiento así a lo dispuesto en el artículo 59.4 de la Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común , lo que determina la improcedencia de aceptar el argumento determinante de la pretendida nulidad, dado que, además, el actor recurrió el acuerdo en sede contenciosa, llegando a interesar la suspensión del mismo como medida cautelarísima que fue denegada por esta Sala en Auto de 2 de julio de 2009 , confirmado en vía de súplica en Auto de 8 de julio siguiente. En definitiva, aun en el supuesto de que se hubiera producido un defecto del procedimiento legalmente establecido, el mismo no ha determinado indefensión pues cualquier defecto de la notificación hubiera quedado perfectamente subsanado a tales efectos con la interposición del recurso, lo que determina un pleno conocimiento por el destinatario del contenido del acto impugnado que somete a su vez a control en vía jurisdiccional contencioso administrativa y en función de lo cual, y como con razón expone el Sr. Abogado del Estado, cualquier hipotética irregularidad en la notificación del acuerdo al interno, habría quedado subsanada en caso de existir, al no haberse causado al interesado ninguna indefensión, y de conformidad con lo que dispone el artículo 63.2 de la antes mencionada Ley de Régimen Jurídico '.

CUARTO.-Por lo que hace al fondo del presente recurso, la Sala pone de manifiesto que no existe impedimento alguno para que, aun habiéndose sometido a control la subvención concedida e inicialmente no haber detectado algún incumplimiento, ulteriormente, la Administración pueda revisar el cumplimiento de las condiciones de la concreta ayuda o subvención, pues, además de una facultad, es un deber de la Administración, que permanece incólume en tanto no haya prescrito la acción de la Administración para acordar el reintegro del total o parte de la subvención en su día otorgada.

Dicho esto, el artículo 37.1 c) de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, incluye, entre las causas de reintegro, el 'incumplimiento de la obligación de justificación o la justificación insuficiente, en los términos establecidos en el artículo 30 de esta ley , y en su caso, en las normas reguladoras de la subvención' .

Por su parte, el artículo 92 del Real Decreto 887/2006, de 21 de julio, por el que se aprueba el Reglamento de la Ley 38/2003, de 17 de noviembre, General de Subvenciones, regula el reintegro por incumplimiento de la obligación de justificación y prevé en su apartado 1 que 'cuando transcurrido el plazo otorgado para la presentación de la justificación, ésta no se hubiera efectuado, se acordará el reintegro de la subvención, previo requerimiento establecido en el apartado 3 del artículo 70 de este Reglamento'.

Del propio modo, la falta de justificación o de la justificación en plazo de los gastos e inversiones realizados con cargo a la ayuda pública concedida, en cuanto incumplimiento de las condiciones u obligaciones a las que se sujeta, es considerada por la jurisprudencia como causa de revocación de dichas ayudas. En este sentido, entre otras muchas, la sentencia de la Sala Tercera del Tribunal Supremo de 12 de marzo de 2008 (Ref. EDJ 2008/46502), declara:

'Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones Esta Sala ha sentado una doctrina ya consolidada en cuanto a la exigencia del cumplimiento de las condiciones impuestas a los beneficiarios de subvenciones (en este caso se trata de un anticipo reintegrable que podemos considerar, a los efectos de lo que sigue, como una modalidad más de ayuda o 'subvención' en sentido amplio, aunque no sea una entrega a fondo perdido sino más bien un préstamo a tipo de interés cero que ulteriormente debe ser reembolsado en las condiciones ya expuestas). Hemos mantenido de modo constante que quien pretende obtener en su provecho caudales públicos por la vía de la subvención debe guardar una conducta respetuosa con las obligaciones, materiales y formales, a cuyo cumplimiento se subordina la entrega de aquéllos.

El incumplimiento de las obligaciones de forma, aunque tengan un carácter instrumental, también puede determinar, en aplicación de los preceptos legales, o bien el decaimiento del derecho a obtener el beneficio o bien el deber de reintegrar su importe. Entre dichas obligaciones formales se encuentra, sin duda, la de justificar o acreditar ante la Administración que el beneficiario ha realizado las actuaciones (mantenimientos de fondos propios, inversión productiva, creación de puestos de trabajo, etcétera) a cuya ejecución venía subordinada la concesión del incentivo. La acreditación tiene un doble carácter que no debe ser confundido: ha de hacerse en tiempo y forma, por un lado, y con ella ha de demostrarse que el cumplimiento material de las exigencias impuestas se llevó a cabo dentro del tiempo previsto en la resolución individual de concesión del beneficio, por otro.

En principio, el incumplimiento de la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos puede determinar, insistimos, que la subvención acordada no sea finalmente entregada o que se exija su reintegro a quien la recibió. La doctrina constante de esta Sala a este respecto, que la de instancia refleja en la sentencia ahora impugnada, se basa en la interpretación de los preceptos legales reguladores de la materia, esto es, de la Ley General Presupuestaria de 1977 en sus sucesivas versiones o de algunas leyes específicas en materias de subvenciones, como la reguladora de los incentivos regionales. Doctrina que, por lo demás, queda refrendada ahora por el juego conjunto de los artículos 30.8 y 37 de la nueva Ley 38/2003, 17 de noviembre, General de Subvenciones .

Los artículos 81 y 82 del Texto Refundido de la precedente Ley General Presupuestaria , tras la reforma que en ellos introdujo la Ley 31/1990, de 27 de diciembre, regulan el régimen de las ayudas y subvenciones públicas exigiendo en todo caso el cumplimiento de los requisitos y condiciones que hubieran determinado la concesión o disfrute de la ayuda. A tenor, en concreto, del artículo 81.9 del texto refundido de la Ley procede el reintegro de las cantidades percibidas y la exigencia del interés de demora, entre otros casos, cuando se haya incumplido la obligación de justificación. El deber de reintegro por esta causa o modalidad de incumplimiento no tiene carácter punitivo o sancionador y resulta, en consecuencia, independiente del hecho de que la entidad beneficiaria haya incurrido en una infracción de las tipificadas en el artículo 82 de la propia Ley.

La obligación de justificación se incumple también, en principio, cuando, fijada una fecha límite para hacerlo, la beneficiaria de la ayuda pública no acredita en tiempo y forma el cumplimiento de las condiciones que le habían sido impuestas . Como ya hemos afirmado, la obligación de justificar la realización de los compromisos asumidos tiene unos componentes materiales y otros formales (entre ellos, los relativos al tiempo en que ha de hacerse la acreditación), todos los cuales integran el haz de deberes inherente a la propia obligación.

El motivo de casación se centra en el carácter sancionador de la orden de reintegro, en coherencia con lo cual se cita como infringido el artículo 82 del texto refundido de la Ley General Presupuestaria . Ya hemos afirmado, sin embargo, que la exigencia del reintegro debida al incumplimiento de condiciones no tiene aquel carácter punitivo y que su base legal se encuentra en el artículo 81.9 del citado texto refundido cuya interpretación, repetimos, permite imponerla, en principio, como respuesta al incumplimiento de la obligación de justificación, encuadrando en tal concepto la falta de acreditación temporánea del empleo dado a los fondos públicos (...)'.

Pues bien, la corrección jurídica de la resolución impugnada, a salvo lo que más adelante se dirá, es patente, dado que hace recta aplicación de lo dispuesto en el artículo 4.3 del Real Decreto 1852/2009, de 4 de diciembre, que establece los criterios para subvencionar los gastos en el marco de los Programas de Desarrollo Rural financiados por el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural, a cuyo tenor:

'La efectividad del pago se acreditará con extractos o títulos bancarios o contables. Cuando alguna cantidad se haya pagado en metálico, que, salvo que el régimen de ayudas prevea un cantidad inferior, no podrá superar el importe de tres mil euros por proveedor, en la contabilidad a que, en su caso, estuviera obligada la empresa se comprobará que ha existido una disminución patrimonial equivalente a dicho pago y, en todo caso, las facturas se acompañarán de certificados de cobro de los proveedores o incluirán la expresión '"Recibí en metálico", fechadas y firmadas, con el NIF del cobrador'.

Y es que está acreditado el pago en metálico por importe de 9.000 € al proveedor 'Maquinaria y Servicios GAMO, SL', CIF B23305683 (vid. Anexo I obrante al folio 234, vuelto, del expediente administrativo). Ahora bien, ha de acogerse la pretensión de minoración del reintegro de la subvención pedida por la parte actora, coincidente en este punto con la pretensión subsidiaria deducida por la Administración en la contestación a la demanda, proporcionalmente al importe de los 6.000 €, que excedería de la cuantía máxima establecida por el proveedor para el pago en metálico, esto es, la diferencia entre los 9.000 € pagados y los 3.000 € permitidos legalmente. La cantidad así determinada devengará el intereses en la forma dispuesta en el artículo 5 del Reglamento 65/2011, de la Comisión Europea, que dispone:

'1. En caso de pago indebido, el beneficiario quedará obligado a reembolsar ese importe más los intereses calculados con arreglo a lo dispuesto en el apartado 2.

2. Los intereses se calcularán en función del tiempo transcurrido entre la notificación al beneficiario de la obligación de reembolso efectivo o la deducción de la cantidad que deba reembolsarse'.

De la expresada resultancia fáctica, se desprende que la cuantía subvencionada, aplicando el porcentaje subvencionable de la inversión, fue de 7.758,62 €, que constituía el principal a devolver, sobre el que ha de aplicarse el porcentaje de interés del 25% aplicable en materia de subvenciones, a cuantificar en trámite de ejecución de sentencia, ya que el importe total dependerá de la fecha en que haya sido efectivamente abonado el principal.

Razones, todas las cuales, culminan en la estimación parcial del presente recurso contencioso-administrativo.

QUINTO.-No concurren circunstancias que determinen la imposición de costas a ninguna de las partes, conforme al artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción, en la redacción dada por la Ley 37/2011, de 10 de octubre.

Vistos los preceptos legales citados y demás de general y pertinente aplicación al caso presente,

Fallo

Estimamos parcialmente el recurso contencioso-administrativo interpuesto por la entidad mercantil 'CINEGÉTICA LAS ENCEBRAS, S.L.'frente a la Resolución de la DIRECCIÓN GENERAL DE DESARROLLO SOSTENIBLE DEL MEDIO RURAL, DE LA CONSEJERÍA DE AGRICULTURA, PESCA Y MEDIO AMBIENTE DE LA JUNTA DE ANDALUCÍA, de fecha 24 de julio de 2012, de que más arriba se ha hecho expresión, dictada en el expediente número 2009/GR05/B121.1/013, por no ser dicho acto conforme a derecho, y declaramos que la cuantía del pago indebido y reintegro ha de fijarse por la Administración en la forma dispuesta en el penúltimo párrafo del fundamento jurídico cuarto de la presente resolución, y sin hacer expresa declaración sobre las costas causadas en este recurso.

Líbrese testimonio de esta sentencia para su unión a los autos.

Notifíquese la presente resolución a las partes, con las prevenciones del artículo 248.4 de la Ley Orgánica 6/1985, de 1 de julio, del Poder Judicial, haciéndoles saber que, contra la misma, no cabe recurso ordinario alguno.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos.