Sentencia Administrativo Nº 1579/2007, Tribunal Superior de Justicia de Madrid, Sala de lo Contencioso, Sección 9, Rec 545/2004 de 18 de Diciembre de 2007

Encabezamiento

T.S.J. MADRID CON/AD SEC.9

MADRID

SENTENCIA: 01579/2007

S E N T E N C I A Nº 1579

TRIBUNAL SUPERIOR DE JUSTICIA

SALA DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

SECCIÓN NOVENA

ILMOS. SRES.:

PRESIDENTE:

D. RAMON VERON OLARTE

MAGISTRADOS:

Dan. ANGELES HUET DE SANDE

D. JUAN MIGUEL MASSIGOGE BENEGIU

Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA

D. JOSE LUIS QUESADA VAREA

Dña. MARGARITA PAZOS PITA

En la Villa de Madrid, a dieciocho de diciembre de dos mil siete.

VISTO por la Sección Novena de la Sala de lo Contencioso Administrativo del Tribunal Superior de Justicia de Madrid el recurso contencioso-administrativo núm. 545/2004, promovido por el Procurador D. Jorge Deleito García, en nombre y en representación de la entidad "Mecanizados Alcalá, S.L.", contra la Orden 294/04, de 10 de junio de 2004, de la Consejeria de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden 867/04, de 5 de febrero; ha sido parte en autos la Administración demandada la Comunidad de Madrid.

Antecedentes

PRIMERO. Interpuesto el recurso y seguidos los trámites prevenidos por la ley, se emplazó al demandante para que formalizase la demanda, lo que verificó mediante escrito, en el que suplica se dicte sentencia por la que, estimando el recurso, se revoquen los acuerdos recurridos.

SEGUNDO. Los Servicios Jurídicos de la Comunidad de Madrid contestan a la demanda, mediante escrito en el que suplica se dicte sentencia por la que se confirme la resolución recurrida.

TERCERO. Habiéndose recibido el proceso a prueba y una vez practicadas las pruebas admitidas se emplazó con posterioridad a las partes para que evacuasen el trámite de conclusiones y verificados quedaron las actuaciones pendientes de señalamiento.

CUARTO. Para votación y fallo del presente proceso se señaló la audiencia el día 31 de octubre de 2007 .

QUINTO. En la tramitación del presente proceso se han observado las prescripciones legales.

VISTOS los preceptos legales citados por las partes, concordantes y de general aplicación.

Siendo Ponente la Magistrada Iltma.Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA.

Fundamentos

PRIMERO. El presente recurso contencioso administrativo tiene como objeto determinar si la resolución recurrida es o no conforme con el ordenamiento jurídico, interponiéndose el recurso ante este orden jurisdiccional contra la Orden 294/04, de 10 de junio de 2004, de la Consejeria de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden 867/04, de 5 de febrero. Dichas resoluciones dejan sin efecto la subvención concedida a la entidad recurrente "Mecanizados Alcalá, S.L." mediante Orden 7909/2000, de 29 de septiembre de la Consejeria de Economía y Empleo de la Comunidad de Madrid, y ello porque la empresa no ha cumplido uno de los compromisos que asumió cuando se le concedió la subvención. Concretamente se le imputa no haber cumplido el compromiso de creación de un puesto de trabajo neto sobre la media aritmética del año anterior al inicio de las inversiones y que debía acreditar antes del 15 de septiembre de 2003 aportando como justificantes los TC1 y TC2 de los meses de enero a junio de 2003. La Administración entendió que la acreditación de la generación de empleo, en relación con el trabajador D. Jesús Ángel , se presento fuera del plazo, y que, además, en vez de crear un puesto de trabajo, había generado solamente 0,08 puestos.

SEGUNDO.- En la demanda presentada la parte actora "Mecanizados Alcalá, S.L." solicita la nulidad de pleno derecho de la resolución recurrida en virtud de las alegaciones que posteriormente se exponen.

Afirma que se le había concedido una subvención por importe de 52.038,00 euros para la realización de un proyecto de inversión de conformidad con la Orden 9609/99, de 30 de diciembre, de la Consejeria de Economía y Empleo, reguladora del Programa de Ayudas a Proyectos de inversión en la Zona FEDER para el periodo 2000/2002.

Que se le ha causado indefensión al desconocer las razones que han llevado a la Administración a ordenar el reintegro de la subvención dada la falta de motivación de la Orden de reintegro.

Admite que la documentación acreditativa del cumplimiento de las condiciones impuestas en la Orden de concesión de la subvención se ha presentado fuera del plazo establecido, pero considera que, no obstante, la Administración al ordenar el reintegro debió conceder al actor plazo para subsanar dicha omisión y como la Administración ha dictado la resolución que ordena el reintegro sin dar plazo para subsanar ha incumplido lo dispuesto en el articulo 76 de la Ley 30/92. Igualmente , entiende que se le debió conceder un plazo para subsanar la veracidad de la fotocopia de la nomina que aportaba.

Que el incumplimiento del compromiso asumido no es debido a causas imputables a la empresa beneficiaria, sino a la voluntad del trabajador que tomo la decisión de abandonar la empresa en el último mes del periodo establecido a efectos comparativos para la verificación de la creación de empleo. Y que el artículo 13.3 de la Orden 9609/99, de 30 de diciembre , establece que el incumplimiento de las condiciones de la subvención debe ser por causa imputable al beneficiario.

Y que como únicamente se le imputa el incumplimiento de una de las condiciones impuestas, el reintegro de la subvención en ningún caso debe ser total sino, en su caso, parcial.

TERCERO.- La Orden 9609/1999, de 30 de diciembre, de la Consejeria de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid, por la que se establece el programa de ayudas a proyectos de inversión en la zona FEDER para el periodo 2000-2002 dispone en su articulo 15.1 que el pago de la subvención estará supeditado a la justificación de haber efectuado la inversión y cumplido todos los compromisos que dieron origen a la concesión de la subvención. Y en el articulo 8 .c) se establece que: "Para ser considerado beneficiario de estas ayudas es condición inexcusable la creación de empleo dentro del período de ejecución del proyecto de inversión. La generación de empleo se verificará comparando la media de empleo que reflejen los documentos TC-1 y TC-2 de los doce meses del ejercicio anterior a la solicitud con la media de empleo que reflejen los documentos TC-1 y TC-2 de los seis meses posteriores a la fecha de finalización del período subvencionable de las inversiones establecido en la Orden reguladora o en la Orden individualizada de concesión."

Concretamente a la empresa recurrente, respecto a la generación de empleo, se le exigía justificación del empleo creado a 30 de junio de 2003 mediante los TC1 y TC2 de los meses de enero a junio de ese mismo año debiéndose aportar dicha documentación antes de 15 de septiembre de 2003. Condición que el interesado conocía en su integridad dado que la misma se había reflejado expresamente en la Orden 7909/2000, de 29 de septiembre, de la Conserjería de Economía y Empleo por la que se le concedía la subvención solicitada.

La parte actora admite que tenia obligación de generar un puesto de trabajo y que tenia que acreditar el cumplimento de dicha obligación antes del 15 de septiembre de 2003. Asimismo reconoce que la documentación acreditativa, en su caso, del cumplimento de dicha condición se ha presentado fuera del plazo al que estaba obligado. No obstante, a pesar de dicho reconocimiento entiende que la actuación administrativa incurre en una serie de irregularidades que deben conducir a su nulidad.

Dicho reconocimiento impide admitir su alegación de que se le ha causado indefensión material al desconocer cuales han sido los motivos que ha tenido en cuenta la Administración para dejar sin efecto la subvención inicialmente concedida.

Corresponde ahora examinar la afirmación de la actora de que la Administración ha incumplido lo dispuesto en el articulo 76.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre .

En primer lugar, conviene recordar que las ayudas recibidas por la actora tienen la consideración de "donación modal" y, por tanto, para que sea posible su percepción se impone al beneficiario el cumplimiento de varias condiciones lo cual, por su parte, exige e impone a la Administración que pueda controlar cual ha sido el destino efectivo del dinero que se ha recibido en concepto de subvención. Control y seguimiento que permite la Orden 9609/1999, de 30 de diciembre.

Asimismo, dado que nos encontramos en el ámbito propio de la actividad administrativa de fomento o lo que un sector de la doctrina viene a categorizar como "actividad dispensadora de ayudas y recompensas", los beneficiarios deben suscribir un contrato por el cual asumen unos compromisos con la finalidad de alcanzar los objetivos señalados, y cuyo incumplimiento obliga al mismo a reintegrar las ayudas percibidas sin que dicho reintegro tenga la consideración de sanción sino que es el efecto propio del incumplimiento de los requisitos, condiciones y compromisos suscritos en el contrato de concesión de la subvención y que es una consecuencia natural y propio del incumplimiento de la subvención pública que ha de llevar a su resolución y que esta sujeta a su propio expediente y procedimiento que tiene como trámites garantistas y esenciales, los mecanismos de iniciación, el principio de audiencia, y las formas de resolución del expediente, todo ello adecuándolo a la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Procedimiento de reintegro cuya resolución nunca puede ser configurada como una sanción derivada de una potestad sancionadora, sino de la potestad de revocación que la Administración tiene sobre las ayudas y subvenciones públicas. Conclusión ésta última, que pone en evidencia la inaplicabilidad al presente de los principios propios del ejercicio de la potestad sancionadora de la Administración, por un lado; y, por otro, que la Administración se ha adecuado, en todo caso, a las garantías procedimentales para declarar el reintegro de la subvención, al dar la posibilidad al actor de ser oído y realizar alegaciones en el expediente. De ello puede concluirse que no es aplicable, por tanto, lo dispuesto en el articulo 76.2 de la Ley 30/92, de 26 de noviembre. Este precepto dispone que: "cuando en cualquier momento se considere que alguno de los actos de los interesados no reúne los requisitos necesarios, la Administración lo pondrá en conocimiento de su autor, concediéndole un plazo de diez días para cumplimentarlo".

El plazo para subsanar reconocido en el articulo 76.2 debe entenderse que debe concederse a los administrados cuando en sus solicitudes se hayan omitido requisitos de carácter formal y no material o de fondo pues tales cuestiones deberán ser valoradas y decididas en el momento de la resolución administrativa. Y en el caso examinado la Administración no estaba obligada a conceder al afectado el referido plazo de subsanación dado que con la Orden de concesión de la subvención el interesado ya conocía con anterioridad que documentos tenia que aportar, en que plazo y cuales eran las consecuencias que podía conllevar la omisión de dichos tramites. No puede olvidarse que con la concesión de la subvención se crea una relación jurídica entre la Administración y la persona fomentada, de ahí que ésta quede vinculada, en virtud de la relación creada, por unas condiciones de inexcusable cumplimiento, porque el incumplimiento sólo produce un "beneficio" al sujeto fomentado, y no se satisface el interés público o interés social.

Además, los documentos que la Administración entiende que no ha aportado en plazo eran esenciales para entender cumplidas las condiciones que previamente se le habían impuesto en la Orden de concesión de las ayudas que ahora se ordena su reintegro.

El carácter modal de las subvenciones exige el sometimiento de quien las solicita al cumplimiento de las condiciones y requisitos exigidos en la norma de convocatoria y en la Orden concreta de concesión de la subvención. Y en el supuesto examinado estaba obligado a acreditar el cumplimiento de creación de al menos un empleo aportando los TC1 y TC2 de los meses de enero a junio de 2003 antes del 15 de septiembre de 2003. Requisito este que no ha cumplido ni en cuanto al fondo ni en cuanto a la forma. Es decir, el actor admite que la documentación que presenta ante la Administración fue extemporánea, y esto es motivo más que suficiente para entender que ha incumplido una de las condiciones impuestas en la Orden de la concesión de la subvención. No obstante, si se analizan los documentos aportados también se concluye en el incumplimiento referido e incluso así lo admite la parte recurrente quien en su defensa expresa que la razón por la que no pudo cumplir dicho compromiso es porque el trabajador se dio de baja voluntariamente en el mes de mayo de 2003, hecho este que no es imputable a la empresa subvencionada.

Es cierto que no es imputable a la empresa las bajas voluntarias de sus trabajadores, pero la empresa que ha recibido ayudas públicas tiene la obligación de cumplir las condiciones impuestas y a ella le correspondía realizar las gestiones para, en su caso, cubrir inmediatamente dicha baja laboral. Gestiones que no constan que se hayan realizado por su parte dado que dentro del periodo a que estaba obligado a acreditar el cumplimento de la creación de empleo no se ha cubierto dicha baja.

La subvención no responde a una "causa donandi", sino a la finalidad de intervenir a través de unos condicionamientos o de un "modus" libremente aceptado por la beneficiaria. Las cantidades que se otorgaron por tal concepto estaban vinculadas al pleno cumplimiento de la actividad prevista al efecto. Existe, por tanto, un carácter condicional en la subvención, en el sentido de que su otorgamiento se produce siempre bajo la condición resolutoria de que el beneficiario tenga un determinado comportamiento o realice una determinada actividad en los concretos términos en que procede su concesión. No puede, por tanto, como señala la sentencia del Tribunal Supremo de 20 de junio de 1997 , ignorarse el carácter modal y condicional al examinar la eficacia del otorgamiento de las subvenciones: su carácter finalista determina el régimen jurídico de la actuación del beneficiario y la posición de la Administración concedente.

La recurrente entiende que como el articulo 13.3 de la Orden mantiene que el incumplimiento por razones imputables al beneficiario de las obligaciones derivadas de la concesión de ayudas....., dará lugar a la pérdida total o parcial de la ayuda y, en su caso, al consiguiente reintegro de la misma, con exigencia del interés de demora, considera que, en su caso, dado que solo ha incumplido uno de los compromisos asumidos la Administración debió ordenar el reintegro de la subvención de forma parcial y no total.

Pues bien, como se desprende de las alegaciones deducidas por el demandante, que reconoce de forma expresa en su escrito de demanda la realidad del incumplimiento del compromiso relativo a la creación de un puesto de trabajo, y toda vez que a la entidad demandante se le concedió una subvención sujeta a una serie de condiciones entre éstas, la referida al puesto de trabajo, cabe concluir que la demandante infringió los términos y condiciones con las que se otorgo la subvención. En consecuencia, incumplida esa condición la Administración estaba facultada para proceder a la revocación y a la reclamación de las cantidades entregadas en dicho concepto. En efecto, dispone el apartado 3 del artículo 13 de la Orden 9609/99 , reguladora del Programa de Ayudas, que el incumplimiento por razones imputables al beneficiario de las obligaciones derivadas de la concesión de ayudas... dará lugar a la perdida total o parcial de la ayuda o, en su caso, al reintegro de la misma, con exigencia del interés de demora. Estos términos precisamente se reproducen en la Orden que otorgo la concesión, que se encontraba condicionada a la observancia de los requisitos aludidos. De manera que la actuación de la Administración se acomodo a dichas previsiones, y, en todo caso, carece de fundamento valido la alegación de que la devolución debería ser parcial, proporcionada al solo incumplimiento de un requisito ya que en la concesión de la subvención se contemplan conjuntamente las tres condiciones, entendiéndose las tres como esenciales, sin que se haya establecido que la inobservada carecía de entidad o tuviera un carácter puramente accesorio.

En consecuencia, habiéndose rechazado todas las alegaciones formuladas por la entidad recurrente debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto.

CUARTO.- De conformidad con el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso Administrativa no se hace un especial pronunciamiento sobre las costas

Fallo

Que debemos desestimar el recurso contencioso administrativo interpuesto por el Procurador D. Jorge Deleito García, en nombre y en representación de la entidad "Mecanizados Alcalá, S.L.", contra la Orden 294/04, de 10 de junio de 2004, de la Consejeria de Economía e Innovación Tecnológica de la Comunidad de Madrid que desestima el recurso de reposición interpuesto contra la Orden 867/04, de 5 de febrero y, en consecuencia, DEBEMOS DECLARAR Y DECLARAMOS la conformidad de las mismas con el ordenamiento jurídico, debiendo ser confirmadas.

No se hace un especial pronunciamiento sobre las costas procesales causadas en esta instancia, al no apreciarse temeridad ni mala fe en ninguna de las partes.

Así, por esta nuestra sentencia lo pronunciamos, mandamos y firmamos.

PUBLICACION: Leída y publicada ha sido la anterior sentencia por la Ilma. Sra. Dña. BERTA SANTILLAN PEDROSA, Ponente que ha sido para la resolución del presente recurso, estando celebrando audiencia publica esta Sala, de lo que, como Secretario de la misma, doy fe.