Sentencia Administrativo Nº 158/2015, Audiencia Nacional, Sala de lo Contencioso, Sección 1, Rec 394/2013 de 20 de Marzo de 2015

Encabezamiento

A U D I E N C I A N A C I O N A L

Sala de lo Contencioso-Administrativo

SECCIÓN PRIMERA

Núm. de Recurso:0000394 /2013

Tipo de Recurso:PROCEDIMIENTO ORDINARIO

Núm. Registro General:05274/2013

Demandante:REFINERIA BALBOA, S.A.

Procurador:MANUEL SANCHEZ-PUELLES Y GONZALEZ-CARVAJAL

Demandado:MINISTERIO DE MEDIO AMBIENTE

Abogado Del Estado

Ponente IIma. Sra.:Dª. LOURDES SANZ CALVO

S E N T E N C I A Nº:

IImo. Sr. Presidente de Sala:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

IImo. Sr. Presidente:

D. EDUARDO MENÉNDEZ REXACH

Ilmos. Sres. Magistrados:

Dª. LOURDES SANZ CALVO

D. FERNANDO DE MATEO MENÉNDEZ

D. JUAN PEDRO QUINTANA CARRETERO

D. JOSÉ GUERRERO ZAPLANA

Madrid, a veinte de marzo de dos mil quince.

Visto por la Sección Primera de la Sala de lo Contencioso-Administrativo de la Audiencia Nacional el recurso contencioso administrativo número 394/2013 interpuesto por la entidad REFINERÍA BALBOA S.A.representada por el Procurador Sr. Sánchez Puelles y González-Carvajal frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Secretario de Estado de Medio Ambiente, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, de fecha 18 de febrero de 2013; ha sido parte en autos, la Administración demandada, representada y defendida por el Abogado del Estado.

Antecedentes

PRIMERO.- Interpuesto el recurso Contencioso-administrativo ante esta Sala de lo Contencioso administrativo de la Audiencia Nacional y turnado a esta Sección, fue admitido a trámite, reclamándose el expediente administrativo, para, una vez recibido emplazar a la actora para que formalizara la demanda, lo que así se hizo en escrito en el que tras exponer los hechos y fundamentos de derecho qué consideró oportunos, terminó suplicando que se dicte sentencia por la que:

1) Anule la desestimación presunta del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente de 18 de febrero de 2013, dictando otra en su lugar por la que se condene a la Administración demandada a admitir a trámite la indicada solicitud.

2) Declare la revocación parcial, condenando a la Administración demandada a estar y pasar por ello, de la DIA del proyecto en cuanto a los aspectos técnicos de la misma: Afección a la Vía de la Plata (apartado 5.5 de la DIA), Impacto por vertido de la monoboya y el oleoducto submarino ubicados en las costas de Huelva, en caso de accidente (apartado 5.6 de la DIA), Impacto derivado del aumento del tráfico marítimo (apartado 5.7 de la DIA), Impacto sobre Doñana (apartado 5.8 de la DIA), Instituciones Internacionales (apartado 5.9 de la DIA), Efectos transfontrerizos (apartado 5.10 de la DIA) y otros aspectos relevantes abordados en la evaluación (apartado 5.11 de la DIA), declarando igualmente que los mismos son favorables y conformes con la legalidad.

3) Condene a la Administración demandada a, una vez sea admitida a trámite la solicitud de revocación de la DIA del proyecto, a revisar, conforme a los principios de legalidad y oportunidad, los aspectos técnicos de aquella: Ubicación del proyecto (apartado 5.1 de la DIA), Eficiencia energética (apartado 5.2 de la DIA), Vertido cero (apartado 5.3 de la DIA) y generación de residuos peligrosos (apartado 5.4 de la DIA).

SEGUNDO.-El Abogado del Estado dentro de los cinco primeros días concedidos para contestar a la demanda formuló alegaciones previas, solicitando la inadmisibilidad del recurso por no haberse aportado la acreditación del acuerdo social para el ejercicio de la acción impugnatoria, y no haberse satisfecho, en definitiva, el requisito establecido en el artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional ; también efectuaba el Abogado del Estado dentro del citado escrito de Alegaciones Previas, consideraciones sobre el objeto del recurso y los argumentos en que se funda la demanda, alegando con carácter subsidiario, defecto en el modo de proponer la demanda.

Alegaciones Previas que fueron desestimadas por auto de 19 de septiembre de 2014.

TERCERO.-En el escrito de contestación a la demanda, el Abogado del Estado tras alegar los hechos y fundamentos de derecho que consideró pertinentes solicitó que se archive el recurso contencioso administrativo con expresa condena en costas; subsidiariamente, lo desestime íntegramente con expresa condena en costas; subsidiariamente limite la estimación del recurso contencioso administrativo a la máxima condena aludida en el cuerpo del escrito de contestación a la demanda.

CUARTO.-Recibido el recurso a prueba, practicada la admitida y evacuado el trámite de conclusiones, se señaló para votación y fallo el día 17 de marzo de 2015.

La cuantía del procedimiento se ha fijado como indeterminada.

Ha sido Ponente la Magistrada Ilma. Sra. Dª. LOURDES SANZ CALVO.

Fundamentos

PRIMERO.- Constituye el objeto del presente recurso contencioso-administrativo, la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto por Refinería Balboa S.A. frente a la resolución del Secretario de Estado de Medio Ambiente, de fecha 18 de febrero de 2013 que inadmite a trámite la solicitud de revocación de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del proyecto de construcción de una refinería de petróleo en Extremadura, término municipal de Los Santos de Maimona (Badajoz), y sus infraestructuras asociadas (Sevilla y Huelva).

En virtud de resolución de la Secretaría de Estado de Medio Ambiente de 16 de julio de 2012 se formuló Declaración de Impacto Ambiental en sentido negativo para el proyecto de construcción de la citada refinería de petróleo en Extremadura (Refinería Balboa), T.M. Los Santos de Maimona (Badajoz) y sus infraestructuras asociadas (Sevilla y Huelva) al concluirse que dicho proyecto previsiblemente causará efectos desfavorables significativos sobre el medio ambiente, y al considerarse que las medidas previstas por el promotor no son una garantía suficiente de su completa corrección o su adecuada compensación. Dicha DIA negativa fue publicada en el BOE de 30 de julio de 2012.

Con fecha 17 de septiembre de 2012 Refinería Balboa presentó escrito en el Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente, en el que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 105 de la LRJPAC instaba la revocación de la citada resolución de 16 de julio de 2012 por infundada, arbitraria e ilegal. En ese sentido señalaba que la resolución por la que se formula la DIA está incursa en la anulabilidad prevista en el artículo 63.1 de la LRJPAC, pues supone el ejercicio de la discrecionalidad administrativa de manera arbitraria e infundada.

La resolución de 18 de febrero de 2013 aquí impugnada, tras efectuar una serie de consideraciones, argumenta que la revocación prevista en el artículo 105.1 de la LRJPAC no resulta de aplicación a la DIA de Refinaría Balboa por diversas razones, entre otras que constituye una facultad de la Administración por lo que corresponde a ésta la apreciación de su procedencia y que la DIA tiene un carácter instrumental o medial, por lo que no se trata de un acto administrativo definitivo o de trámite cualificado, y no es revocable pues únicamente puede ser impugnada con motivo de la impugnación que se dirija contra el acto administrativo que ponga fin al procedimiento.

SEGUNDO.-Fundamenta la actora su pretensión impugnatoria en los siguientes motivos:

A) La resolución recurrida es contraria a derecho al inadmitir a trámite la solicitud de revocación de la DIA, por cuanto la resolución de 16 de julio de 2012 es susceptible de revocación por la propia Administración autora de la misma, por lo que debió admitirse a trámite, con independencia de la revisión que debiera haber realizado la Administración sobre la oportunidad y legalidad del acto administrativo.

B) Procede la declaración de revocación parcial de la DIA del proyecto en cuanto a los aspectos técnicos afección a la Vía de la Plata (apartado 5.5 de la DIA), impacto por vertido de la monoboya y el oleoducto submarino ubicados en la costa de Huelva en caso de accidente (apartado 5.6 de la DIA), impacto derivado del aumento del tráfico marítimo (apartado 5.7 de la DIA), impacto sobre Doñana (apartado 5.8 de la DIA), instituciones internacionales (apartado 5.9 de la DIA), efectos transfronterizos (apartado 5.10 de la DIA), y otros aspectos relevantes abordados en la evaluación (apartado 5.11 de la DIA).

C) Procede, una vez que sea admitida a trámite la revisión por la misma de la legalidad de las consideraciones técnicas: ubicación del proyecto (apartado 5.1 de la DIA), eficiencia energética (apartado 5.2 de la DIA), vertido cero (apartado 5.3 de la DIA) y generación de residuos peligrosos (apartado 5.4 de la DIA).

El Abogado del Estado en el escrito de contestación a la demanda, insiste en la falta de subsanación del defecto consistente en no acreditar el acuerdo para el ejercicio de la acción exigido por el artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional . Señala que la demanda se encuentra articulada sobre una serie de contradicciones y que siendo la resolución impugnada de mera inadmisión en ningún caso procedería un pronunciamiento sobre el fondo de la cuestión, al que no da respuesta la resolución impugnada. Incide en la imposibilidad de revocación de un acto no impugnable y además señala que no se trata de un acto de gravamen.

TERCERO.-Es preciso comenzar por el examen de si el presente recurso contencioso- administrativo es admisible, pues el Abogado del Estado insiste en el escrito de contestación a la demanda, en la concurrencia de la causa de inadmisibilidad por la falta de subsanación del requisito exigido para el ejercicio de la acción por el artículo 45.2.d) de la Ley Jurisdiccional , precepto que establece que al escrito de interposición del recurso contencioso administrativo se acompañará ' d) El documento o documentos que acrediten el cumplimiento de los requisitos exigidos para entablar acciones las personas jurídicas con arreglo a las normas o estatutos que les sean de aplicación....'

Se trata de una cuestión que el representante de la Administración invocó vía de alegación previa y que la Sala, a la vista de la documentación aportada por la parte actora en el trámite de subsanación conferido, desestimó mediante auto de 19 de septiembre de 2014 con base en las siguientes consideraciones:

' En el caso de autos, la actora ha aportado en el trámite de subsanación conferido, certificación del Administrador Único de Refinería Balboa S.A., en la que se hace constar que de acuerdo con los Estatutos de la entidad, adoptó la decisión de interponer recurso contencioso administrativo frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la resolución de la Secretaria de Estado de Medio Ambiente de 18 de febrero de 2013, adjuntando copia de los Estatutos de la sociedad y de la escritura de elevación a público de acuerdos sociales de 2 de agosto de 2013 por la que se modifican los citados Estatutos.

Del examen de la documentación aportada resulta que no existe en los Estatutos de la sociedad aportados ninguna cláusula atributiva de la competencia de esa decisión de litigar a la Junta General.

Al respecto, conviene recordar que si bien la actuación del administrador único no ha estado exenta de polémica en lo que respecta al cumplimiento del requisito procesal que impone el párrafo d) del artículo 45.2 de la Ley Jurisdiccional , sin embargo ha sido despejada por la STS de 7 de febrero 2014 (Rec. 4749/2011 ), en el sentido de que a falta de una previsión estatutaria ad hoc que atribuya algún ámbito de intervención a la Junta General se entiende que esa decisión de litigar corresponde al administrador único, desplegará toda su operatividad la competencia inicial y general del administrador único en materia de actos de gestión, y por ende se entenderá suficiente el poder de representación otorgado por éste. Criterio que es seguido por la STS de 24 de junio de 2014 (Rec. 3904/2011 ).

La aplicación de la doctrina jurisprudencial expuesta al caso de autos, en el que falta una atribución estatutaria ad hoc que otorgue algún ámbito de intervención a la Junta General sobre la decisión de litigar, por lo que debe entenderse atribuida al administrador único, nos lleva a rechazar la citada causa de inadmisibilidad'.

Argumentación que no cabe sino reiterar en este momento, lo que conlleva rechazar la citada causa de inadmisibilidad.

CUARTO.-Entrando ya en el examen del recurso de la actora, hay que tomar como punto de partida la naturaleza jurídica de la resolución de Secretaría de Estado de Medio Ambiente de 16 de julio de 2012 por la que se formula Declaración de Impacto Ambiental.

La Declaración de Impacto Ambiental, está configurada, conforme reiterada jurisprudencia, como acto administrativo que no obstante su esencialidad participa de la naturaleza jurídica de los actos de trámite o no definitivos, pues su funcionalidad es la de integrarse en el procedimiento sustantivo, como parte de él, para que sea tomado en consideración en el acto que le ponga fin, el cual, sin embargo, no queda necesariamente determinado por la conclusión que en aquella se haya alcanzado ( SSTS de 11 de diciembre de 2002 (Rec.3320/2001 ), 13 de octubre de 2003 (Rec.4269/1998 ), 7 de julio de 2004 (Rec. 1355/2002 )y 12 de abril de 2005 (Rec. 3780/2002 ).

Se trata en definitiva según la citada jurisprudencia y de acuerdo con lo señalado ya en las SSTS de 17 de noviembre de 1998 y 30 de enero de 2001 , de un acto, que participa de la naturaleza de los actos de trámite, cuyo carácter instrumental o medial de la resolución final, y su eficacia jurídica, no permiten conceptuarla como una resolución definitiva directamente impugnable en sede jurisdiccional.

Posteriormente, las SSTS DE 10 de noviembre 2011 (Rec. 4980/2006 )y 25 de enero de 2013 (Rec. 4524/2010 )insisten en ese carácter instrumental o medial en relación con la decisión final de llevar a cabo un determinado proyecto, de donde se deriva que no se trata de un acto administrativo definitivo, ni de un acto de trámite cualificado que pueda ser impugnado de modo autónomo en vía jurisdiccional ( artículo 25.1 de la Ley reguladora de esta Jurisdicción ), por lo que únicamente puede ser impugnado con motivo de la impugnación que se dirija contra el acto administrativo que ponga fin al procedimiento.

Además, precisa la STS de 13 de marzo de 2012, (Rec. 1653/2011 ), que la reciente evolución normativa del régimen jurídico de la declaración de impacto ambiental, que culmina con el Real Decreto Legislativo 1/2008, de 11 de enero, no exige una reconsideración de la doctrina jurisprudencial relativa a la inimpugnabilidad de las declaraciones de impacto ambiental, consideradas como actos de mero trámite no impugnables por separado, pues dicho texto refundido tuvo por finalidad tan solo regularizar, aclarar y armonizar las disposiciones legales vigentes en materia de evaluación de impacto ambiental ( artículo 82.5 CE ) por ser ésta una normativa que había experimentado numerosas modificaciones desde la publicación del Real Decreto, y no introdujo regulación novedosa alguna en el régimen de impugnación .

Sólo como excepción se han considerado impugnables autónoma y separadamente de la resolución final del procedimiento autorizatorio de la obra o actividad aquellas resoluciones en las que se decide no someter a evaluación de impacto ambiental un determinado proyecto; y ello porque esa decisión produce un efecto inmediato, la ausencia de evaluación, y se adopta con criterios propios e independientes, no integrándose en la decisión aprobatoria del proyecto ( SSTS, de 13 de marzo de 2007 (Rec. 1717/2005 ), 27 de marzo 2007 (Rec. 8704/04 ), 30 de abril de 2009 (Rec.4437/2007 ),y 16 de febrero de 2011 ( Rec. 4792/2006 ).

QUINTO.-La parte actora, conociendo perfectamente que la DIA es un acto administrativo de trámite no cualificado, que no es susceptible de impugnación autónoma en vía jurisdiccional, trata de conseguir su anulación por otras vías, en concreto, a través de la revocación regulada en el artículo 105.1 de la L.R.J.P.A .C., por lo que seguidamente conviene hacer un breve análisis de esta figura.

El artículo 105.1 que regula la misma se encuentra situado dentro del Capitulo Primero, Revisión de oficio, del Titulo VII de la citada Ley , que está separado del Capitulo II dedicado a los recursos administrativo. Dicho precepto dispone ' Las Administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las leyes o sea contraria al principio de legalidad, al interés público o al ordenamiento jurídico'.

La revocación pretende la supresión de un acto de gravamen o desfavorable y ha dado origen a mucha discusión en la doctrina, tanto en la redacción original de la Ley, como en la vigente redactada por la Ley 4/1999, sobre todo porque el precepto se argumenta que resulta aplicable no sólo a la revocación por motivos de oportunidad, sino también por motivos de legalidad e, incluso, para algún sector por motivos de ilegalidad sobrevenida, entendiendo alguna posición que es una vía más para revisar actos en beneficio de los interesados, de manera que la Administración está obligada a revocar de oficio los actos cuando así se ponga de manifiesto por los interesados. Sin embargo, la jurisprudencia en términos generales ( SSTS de 31 de mayo de 2012, Rec. 1429/2010 y 15 de junio de 2012 Rec. 4182/2011 ,entre otras) señala que no existe un derecho a exigir la revocación porque si existiera se convertiría en una especie de recurso administrativo sin limite de plazo, que es una consecuencia no prevista por el legislador. Estas sentencias de 2012 señalan con cita de la STS de 11 de julio de 2001 (Rec. 216/1997 ) que ' la revocación no constituye una fórmula alternativa para formular fuera de plazo los actos administrativos consentidos y firmes, sino solo para revisarlos por motivos de oportunidad. La revisión no puede ser ocasión para discutir si el acto de gravamen se ajusta o no al ordenamiento jurídico, pues ello sólo puede hacerlo el interesado impugnando en tiempo y forma el acto discutido'.

Alega la actora que esa doctrina no es aplicable en este caso concreto porque se refiere a supuestos en los que se dejó el acto consentido y firme que es un supuesto distinto del presente. Sin embargo, debe rechazarse esta argumentación porque se pretende que la Administración de oficio revise un acto que no es susceptible de revisión mediante recurso independiente. En efecto, la L.R.J.P.A.C en su Título VII distingue en dos capítulos distintos dos posibilidades de revisión de actos en vía administrativa, la vía de los recursos administrativos (capítulo II) y la revisión de oficio (capítulo I). Por ello, la revocación (incluida como se ha expuesto en el capítulo I del Título VII de la L.R.J.P.A.C. dedicado a la citada 'Revisión de oficio') no puede utilizarse como una alternativa a los recursos administrativos (regulados en el capítulo II del citado Título VII de la L.R.J.P.A.C.) y no tiene sentido que el interesado pueda obligar a la Administración a iniciar una revisión de un acto de trámite no cualificado, como la DIA, que no resulta susceptible de recurso de forma independiente.

En definitiva, y con independencia de la conceptuación de la DIA, bien como acto desfavorable o bien de doble efecto (desfavorable para la actora y favorable para terceros), no puede admitirse, conforme a la jurisprudencia expuesta, que exista un derecho de la entidad actora a exigir la incoación de un procedimiento de revocación ex artículo 105.1 LRJPAC de un acto administrativo como la DIA, que la jurisprudencia reflejada con detalle en el anterior Fundamento de Derecho Cuarto considera que no es un acto administrativo definitivo, ni de trámite cualificado que pueda ser impugnado de modo autónomo en vía jurisdiccional y que únicamente puede ser impugnado con motivo de la impugnación que se dirija contra el acto administrativo que ponga fin al procedimiento en que aquella se inserta.

Por todo ello, se considera ajustada a derecho la inadmisión a trámite de la solicitud de revocación de la Declaración de Impacto Ambiental (DIA) del proyecto de construcción de una refinería de petróleo en Extremadura, término municipal de Los Santos de Maimona (Badajoz), y sus infraestructuras asociadas (Sevilla y Huelva) efectuada por la resolución del Secretario de Estado de Medio Ambiente, de fecha 18 de febrero de 2013.

Debe señalarse, por otra parte, que el supuesto a que se refiere la sentencia de esta Sala y Sección de fecha 30 de diciembre de 2013 (Rec. 57/2013 ) no puede considerarse como término valido de comparación ya que se refiere a un supuesto distinto del que nos ocupa, en el que la Administración no se había pronunciado sobre una solicitud de revisión y revocación de una Orden de deslinde con amparo en los artículos 62.2 y 105 LRJPAC y en el caso de autos, la Administración si ha dado respuesta a dicha petición en el sentido de inadmitir a trámite la petición de revocación formulada.

Finalmente, y al hilo de las alegaciones efectuadas por la actora sobre las contradicciones en que incurre la resolución de de fecha 18 de febrero de 2013, cabe señalar que del texto de la citada resolución se desprende de forma clara y terminante que la declaración de voluntad de la Administración demandada consiste en inadmitir a trámite la solicitud de revocación de la DIA y no abrir el procedimiento de revocación, lo que veda cualquier pronunciamiento sobre el fondo. Así las cosas, las consideraciones que contiene dicha resolución sobre determinados aspectos técnicos de la DIA, deben entenderse efectuadas a título meramente informativo, sin que exista ninguna contradicción al respecto.

Por tanto, el recurso contencioso administrativo interpuesto debe ser desestimado.

SEXTO.- De conformidad con lo dispuesto en el artículo 139.1 de la Ley de la Jurisdicción vigente al momento de la interposición del recurso, procede imponer las costas a la parte actora.

Vistos los artículos citados y demás de pertinente y general aplicación

Fallo

1º- RECHAZARla causa de inadmisibilidad del recurso contencioso administrativo opuesto por el Abogado del Estado.

2º DESESTIMARel recurso contencioso-administrativo interpuesto por la la entidad REFINERÍA BALBOA S.A.representada por el Procurador Sr. Sánchez Puelles y González-Carvajal frente a la desestimación por silencio del recurso de reposición interpuesto contra la resolución del Secretario de Estado de Medio Ambiente, del Ministerio de Agricultura, Alimentación y Medio Ambiente de fecha 18 de febrero de 2013, con imposición de costas a la parte recurrente.

Notifíquese esta resolución a las partes con indicación de que cabe contra ella recurso de casación ante la Sala 3ª del Tribunal Supremo, que deberá prepararse ante esta Sección en el término de 10 días siguientes a la notificación de la presente.

Así por esta nuestra sentencia, lo pronunciamos, mandamos y firmamos

PUBLICACIÓN.- Dada, leída y publicada fue la anterior sentencia en audiencia pública. Doy fe. Madrid a

LA SECRETARIA JUDICIAL